Прокуроский надзор. 2

  Введение

Правовая реальность современного общества сложна и многогранна. Впервые  за много лет органы прокуратуры  столкнулись с тем, что законодательное  поле Российской Федерации формируется  одновременно тремя источниками: Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации  и органами местного самоуправления. И дело не столько в том, что  таким образом увеличился нормативный  массив, который должен быть осмыслен, изучен и применим прокурором, исходя из целей и задач прокурорского  надзора, а в коренном изменении  взгляда на то, как должна быть устроена местная власть, каковы её взаимоотношения  с населением самоорганизующихся территорий и с государством. Без уяснения сущности реформирования государственного устройства страны на федеративных началах  и общей децентрализации управления, а также связанных с этим процессов  возрастания роли органов местного самоуправления как института народовластия, прокурору трудно рассчитывать на успех  в утверждении принципа законности, являющегося основой общественной дисциплины. Генеральная прокуратура  уделяет неослабное внимание вопросам надзора за законностью в деятельности органов местного самоуправления. На места направлялись обзоры, информационные записки, методические рекомендации, посвящённые как положительному опыту прокурорского надзора, так и анализу ошибок, допускаемых прокурорами. В помощь прокурорам подготовлено и настоящее пособие. С учётом потребностей надзорной практики, типичных ошибок правоприменения в области местного самоуправления, в работе значительное внимание уделено понятию местного самоуправления, характеристике его правовых основ, состоянию законности.

Прокурор, с одной стороны, осуществляет надзор за законностью  данных правовых актов, а с другой обязан учитывать соответствующие  закону правовые нормы муниципального образования в своей деятельности. К числу нормативных актов  муниципальных образований прежде всего относятся их уставы, правовые акты представительных и исполнительных органов, правовые акты глав местного самоуправления и договоры, заключаемые муниципальными образованиями с Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации в сфере разграничения полномочий, передачи отдельных государственных полномочий и по иным вопросам, обеспечивающим реализацию муниципальным образованием вопросов, отнесённых к его предмету ведения. Более детально вопросы правового регулирования различных сторон деятельности муниципальных образований в настоящем пособии рассматриваются применительно к осуществлению надзорных мероприятий по конкретным направлениям.

Осуществляя надзор, прокурор обязан удостовериться, на законный ли нормативный акт опираются органы муниципальных образований, формируя представительные и исполнительные органы, принимая устав муниципального образования, назначая выборы, решая  иные вопросы в пределах предмета ведения местного самоуправления. Для  того, чтобы правильно оценить законность правовой базы субъекта Российской Федерации, прокурору следует прибегать к положениям двух важнейших федеральных законов, определяющих вопросы разграничения полномочий и предметов ведения Российской Федерации с её субъектами и организации власти в субъекте Российской Федерации.

Центральная часть работы посвящена особенностям выявления нарушений законодательства о местном самоуправлении. Особое место отведено проверке законности уставов и иных правовых актов органов и должностных лиц муниципальных образований, поскольку именно они в последующем определяют решение вопросов об экономических основах местного самоуправления, реализации социальных прав граждан. От своевременности выявления дефектности названных документов во многом зависит действенность правовой охраны прав и законных интересов граждан. Изложенные в пособии рекомендации базируются на изучении практики прокурорского реагирования, в том числе обобщении материалов с мест, что делает работу информативной и в этом смысле полезной. Как неоднократно отмечалось на коллегиях Генеральной прокуратуры Российской Федерации, надзору за исполнением законов о местном самоуправлении должно уделяться неослабное внимание, а в последнее время актуальность данного направления деятельности обусловлена проводимыми в стране мерами по укреплению вертикали власти, созданию такого режима законности, который содействовал бы поступательному развитию реформ на всех участках государственного, экономического, политического строительства по пути построения правового демократического государства.

1. Проверка законности уставов и актов органов и должностных лиц местного самоуправления

Исходя из закона о прокурорском надзоре  РФ.  Предметом надзора   являются: соблюдение конституции РФ и исполнение законов действующих  на территории РФ министерствами государственными  комитетами, службами  и иными

федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными  лицами, а также органами управления, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- соответствие законам  правовых актов, издаваемых органами  должносными лицами, указанными в настоящем пункте.

2. При осуществлении надзора  за исполнением законов  органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Проверки исполнения законов  проводятся на основании приступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения, законов требующих принятия мер прокурором.

Учитывая широту предмета ведения местного самоуправления, определённого Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 25.12.2012) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013)

   особое значение для правильной организации прокурорского надзора приобретает этап сбора и получения информации, позволяющей судить о наличии или отсутствии нарушений закона в деятельности органов местного самоуправления, юридических лиц, созданных ими или сих участием, соблюдением прав граждан, проживающих на территории муниципального образования.¹ В соответствии с Приказом Генпрокуратуры России от 07.12.2007 N 195 (ред. от 10.02.2012) "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина". основанием для проведения проверок является наличие сведений о нарушении законов. При этом в объем информации о нарушениях закона включаются не только жалобы или обращения граждан, но материалы прокурорской, судебной и следственной практики и статистики, сообщения и данные органов контроля, иные сведения. Прокуратуры субъектов РФ в сфере местного самоуправления делают акцент на проверках законности правовых актов субъекта РФ по вопросам местного самоуправления, в том числе по организации местного самоуправления, так и по надзору за законностью в их деятельности по различным направлениям на территории муниципальных образований. Принимая во внимание такое разделение труда, прокуратуры обоих уровней должны современно получать и обмениваться необходимой информацией. Если материалы из органов статистики по направлении деятельности органов мясного самоуправления, а также поступившие обращения граждан могут быть получены и проанализированы самостоятельно прокурорами обоих уровней, то пути получения анализа иной информации должны определятся совместно либо прокуратурой субъекта РФ с учетом мнения и предложений прокуратур районов.

Приступая к рассмотрению деятельности прокуратуры по надзору  за соответствием закону правовых актов  местного самоуправления и уставов  муниципальных образований, следует подчеркнуть, что законодательств РФ формирует процедуры реализации прав граждан на местное самоуправление и специфику организации местного самоуправления в конкретном регионе. Поэтому большое значение для обеспечения законности в деятельности муниципальных образований имеет полноценная, принятия во исполнение федерального законодательства нормативная база субъекта РФ. В силу действия Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 25.12.2012) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013)

 к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ к полномочиям органов государственной власти РФ отнесен широкий круг вопросов от принятия законов субъектов РФ о местном самоуправлении контроля за их соблюдением. Большая доля надзорной деятельности ложится на прокуратуры субъектов РФ, но и районным прокурорам нельзя устраняться от этой деятельности поскольку они могут выявить несоответствие закону нормативных актов субъекта РФ могут обесцениться самим фактом существования ненадлежащего Закона субъекта РФ.

2. Проверка исполнения законов в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления

В статье 77 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 25.12.2012) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013) установлены общие положения в сфере контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

1. Органы прокуратуры  Российской Федерации и другие  уполномоченные федеральным законом  органы осуществляют надзор за  исполнением органами и должностными  лицами местного самоуправления  федеральных и региональных законов,  уставов муниципальных образований,  муниципальных правовых актов.

Полномочия прокуратуры  Российской Федерации в сфере  контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления достаточно полно закреплены в Федеральном законе от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 03.12.2012, с изм. от 30.12.2012) "О прокуратуре Российской Федерации"

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и  гражданина, а также охраняемых законом  интересов общества и государства  прокуратура Российской Федерации  осуществляет надзор за соблюдением  прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления, за исполнением законов органами местного самоуправления, а также за соответствием  законам издаваемых ими правовых актов.²

Прокуроры вправе присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления, а также вправе участвовать в  рассмотрении внесенных ими представлений  и протестов органами местного самоуправления.

Прокурор при осуществлении  возложенных на него функций обладает широким набором прав:

- по предъявлении служебного  удостоверения беспрепятственно  входить на территории и в  помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам  и материалам, проверять исполнение  законов в связи с поступившей  в органы прокуратуры информацией  о фактах нарушения закона;

- требовать от руководителей  и других должностных лиц органов  местного самоуправления представления  необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения  возникших вопросов, проведения  проверок по поступившим в  органы прокуратуры материалам  и обращениям, ревизий деятельности  подконтрольных или подведомственных  им организаций;

- вызывать должностных  лиц органов местного самоуправления  для объяснений по поводу нарушений  законов.

Прокурор или его заместитель  приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или  должностному лицу местного самоуправления, которые издали этот акт, либо в вышестоящий  орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в  порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Протест подлежит обязательному  рассмотрению не позднее чем в 10-дневный  срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор имеет право установить сокращенный  срок рассмотрения данного протеста. О результатах рассмотрения протеста должно быть незамедлительно сообщено прокурору в письменной форме.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган  или должностному лицу местного самоуправления, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Кроме того, в целях предупреждения правонарушений и при наличии  сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель  направляет в письменной форме должностным  лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.³

В настоящее время в  сфере контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления роль органов прокуратуры является все более возрастающей. Более активное участие органов прокуратуры в субъектах Федерации в этой сфере будет способствовать устранению противоречий и конфликтов во взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления.

2. Уполномоченные органы  государственной власти осуществляют  контроль за осуществлением органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Общие положения об осуществлении такого контроля определены в ст. 21 Федерального закона Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 25.12.2012) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013)

 Детально же порядок  осуществления органами государственной  власти контроля за осуществлением переданных полномочий и наименование контрольных органов устанавливаются федеральным либо региональным законом, предусматривающим наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В случае выявления нарушений  требований законов по вопросам осуществления  органами или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных  полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по их устранению, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке. Помимо государственного контроля осуществляется также и контроль со стороны специально уполномоченных органов и должностных лиц местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа.

В Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 25.12.2012) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013) о чем подробнее говорится в главе установлено, что в исключительном ведении представительного органа муниципального образования находится контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению местных вопросов.

Необходимо отметить, что усиление контрольных полномочий является одним  из важнейших приоритетов в деятельности представительного органа муниципального образования. Конечно, при этом следует  учитывать, что формальное наличие  у представительного органа муниципального образования контрольных полномочий далеко не всегда означает реальное их использование. Для того чтобы контрольный  механизм действовал четко и отлаженно, необходимо не только нормативно закрепить  процедуры осуществления контроля, хотя и это направление деятельности является чрезвычайно важным. Необходим  также комплексный подход к этой проблеме, в том числе особое внимание необходимо уделять обучению и подготовке кадров, финансовому обеспечению. Требуется  здесь также и консультационная помощь муниципальным образованиям со стороны федеральных и региональных органов государственной власти и научных центров. Однако более  детальная регламентация контрольных  полномочий представительных органов  в уставах муниципальных образований  будет способствовать повышению  эффективности деятельности всего  механизма местной власти.⁴

Помимо представительного  органа муниципального образования  контрольные полномочия осуществляются и специализированным контрольным  органом муниципального образования (контрольно-счетной палатой, ревизионной  комиссией и др.). В статье 38 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что контрольный орган муниципального образования образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях соблюдения установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

3. Прокуратура как организующий субъект обеспечения законности местного самоуправления

Прокуратура – контрольный  орган, обеспечивающий состояние прокурорского  надзора за исполнением органами власти, местного самоуправления.

Прокуратура РФ составляет единую систему, на которую возлагаются:

1) поддержание государственного  обвинения в суде;

2) представительство интересов  гражданина или государства в  суде в случаях, определенных  законом; 

3) надзор за соблюдением  законов органами, осуществляющими  оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие; 

4) надзор за соблюдением  законов при исполнении судебных  решений по уголовным делам,  а также при применении иных  мер принудительного характера,  связанных с ограничением личной  свободы граждан.

Организация и порядок  деятельности органов прокуратуры  определяется законом (Конституция  РФ).⁵

Основными функциями прокуратуры  являются:

1)надзор за соблюдением  законов всеми органами, предприятиями,  учреждениями, организациями, должностными  лицами и гражданами;

2)надзор за соблюдением  законов органами, ведущими борьбу  с преступностью и другими  правонарушениями и расследующими  деяния, содержащие признаки преступления;

3)расследование деяний, содержащих  признаки преступления;

4)поддержание государственного  обвинения, участие в рассмотрении  в судах уголовных, гражданских  дел и дел об административных  правонарушениях и хозяйственных  споров в арбитражных судах;

5)надзор за исполнением  законов в местах содержания  задержанных,

Предварительного заключения, при исполнении наказаний и применении других мер принудительного характера, назначаемых судом;

Прокуратура принимает участие  в разработке органами государственной  власти мер предупреждения преступлений и других правонарушений, в работе по совершенствованию и разъяснению  законодательства.

На прокуратуру не могут  возлагаться функции, не предусмотренные  законами РФ.

4. Факторы, влияющие на соблюдение законодательства в сфере местного самоуправления

Складывающийся в обществе правопорядок, к какой бы сфере  жизнедеятельности он не относился, зависит от многих обстоятельств  как объективного, так и субъективного  свойства. Правопорядок, рассматриваемый  нами как «реализующаяся законность», как раз и несёт на себе печать конкретно-исторической ситуации, обусловленной  нравственным состоянием общества, уровнем  развития его производительных сил, степенью реального влияния на проводимую политику гражданских институтов. Он стабилен, когда гражданин и власть консолидированы или, напротив, деформируется  при отчуждении от неё, когда население  не верит в способность государства  защитить его права и либо прибегает  к недозволенным методам разрешения правового конфликта, либо остаётся безучастным ко всему происходящему. Поэтому и прокуроры, будучи проводниками зафиксированной в праве политики, должны понимать меру своего возможного влияния как на правоприменителя, так и на законодателя. Эта мера влияния, с одной стороны, прямо зависит от качества нормативного массива, а с другой от готовности правоприменителя следовать велениям законодателя осознанно и добровольно.⁶ Свои специфические причины и факторы законности действуют и в сфере местного самоуправления. К числу основных относятся, как представляется, следующие. Историко-философские причины становления и развития местного самоуправления в России. Актуализация учения о естественном праве в общественном сознании в России в перестроечный период повлияла на общий процесс демократизации всех сторон жизни: возвышение значения гражданского общества и соответственно сужение роли и места государства, признание высшей ценностью в государстве человека и иных общемировых ценностей. В ответ на запрос времени и желание порвать с тоталитарным прошлым в России, как и во многие иные исторические периоды, вновь возрождается либеральная идея, в том числе реализуемая в реформировании власти на местах в органы местного самоуправления как части самоорганизации новейшего постиндустриального общества. Именно в контексте широких преобразований в западном обществе в сторону модернизации отношений между государством и гражданским обществом и следует рассматривать, на наш взгляд, становление, развитие и упрочение форм самоорганизации населения в России. Появление местного самоуправления в нынешнем варианте было обусловлено внутренними потребностями развития страны. Однако на ускорение процессов развития местного самоуправления, несомненно. повлияли также взятые Россией международные обязательства, вступление её в Европейский Союз, следствием чего и явилось институциональное обособление местного самоуправления как формы народовластия и способа осуществления гражданских прав. Десятилетие реформ продемонстрировало всё более весомое участие органов местного самоуправления в управлении общественными делами и отчасти государственными, на решение которых им делегированы соответствующие полномочия. Неясность, противоречия, замалчивание в законодательстве важнейших сторон взаимодействия общества и государства, а главное, постоянно меняющийся баланс интересов государства и общества, вызванный противоборством политических и экономических элит отрицательно сказываются на понимании сути и содержания деятельности местного самоуправления, а следовательно на правоприменении и, как следствие этого, на действенности мер прокурорского реагирования. Отсутствие преемственности, в том числе и в историческом прошлом России в деятельности органов местного самоуправления также один из факторов отрицательного влияния на состояние законности.

Заключение

Рольпрокурорского надзора в борьбе с нарушениями законодательства и иных нормативных правовых актов в деятельности органов МСУ, содержащих нормы законодательства весьма значительна и актуальна в Российской Федерации. Ибо именно прокурорский надзор направлен на достижение законности в деятельности органов МСУ. Он призван содействовать взаимному усилению экономической и социальной политики, созданию условий для широкомасштабного и устойчивого развития. При этом следует учитывать, что для усиления связи между социальным прогрессом и соблюдением законодательства, особое значение имеют гарантии соблюдения основополагающих принципов и прав.

Принятие нового законодательного акта РФ " О прокуратуре" было вызвано  необходимостью развития и конкретизации  ее задачи в условиях изменения общественно-политической формации украинского общества, полномочия прокуроров по их осуществлению, полнее формулирует принципы организации  и деятельности прокуратуры.

Прокуратура должна стать  высокоэффективным государственным, профессиональным, доступным органом  по защите граждан от своеволия, прежде всего, чиновников. И для этого  у прокуратуры есть все основания  и полномочия.

Рассматривая пути дальнейшего  совершенствования деятельности прокуратуры, нельзя допустить, чтобы субъективные представления, оторванные от реальной деятельности, лоббистские возможности  некоторых политических групп, свели  сложную и многогранную деятельность прокуратуры только к уголовному преследованию. Ибо в таком случае будет сведена к нулю важнейшая  конституционная функция, которая  оправдана жизнью, функция высшего  надзора за исполнением законов.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ И  ЛИТЕРАТУРЫ

I. Нормативно- правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6 - ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Российская газета. – 2009. – № 7. – 21 января.
2. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 14.11.2002 № 138 – ФЗ // СЗ РФ от 18.11.2002 № 46 Ст. 4532 (ред.от 06.02.2012, с изм. от 01.03.2012).
3. Уголовно - процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2011 №174 -ФЗ (с изм. от 11.07.2011 №195 -ФЗ // Российская газета. – 2011. - 15 июля)
4. О прокуратуре Российской Федерации : Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 // СЗ РФ от 20ю11ю1995, №47, Ст.4472 (ред. от 08.02.2012).
5. Федеральный законон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 25.12.2012) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013)

II. Специальная и научная литература

6. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор: Учебник : Высшее образование. - М .: Норма,  2009. - 221 с.

7. Гельдибаев М.Х., Огородников А.А. Прокурорский надзор. - М.: Феникс,  2010. - 191 с.

8.  А.А. Рождествина. Краткий курс по прокурорскому надзору. - М.: Окей-книга, 2012. - 160 

9. Кливер И.Я. Организация планирования работы в органах прокуратуры: Учебное пособие. - М.: Экзамен, 2010. - 183 с.

10.Сухарев А.Я. Российский прокурорский надзор: Учебник. - М .: Норма,  2010. - 134 с.

11. Басков В.И. Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. Учебник. - М.: Зерцало, 2011. - 405с.

12. Викторов И.С. Диканова Т.А. Морозов В.А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства. - М.: Профи, 2010. - 284с.

13. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор. - М.: Феникс, 2010. - 560с.

14. Кеник А.А. Прокурорский надзор: учебное пособие. - М.: Амалфея, 2010. - 576с.

15. В.К. Бобров. Прокурорский надзор. - М.: Юрайт, 2013. - 208 с. 

¹ Федеральный законон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 25.12.2012) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013)

² Федеральном законе от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 03.12.2012, с изм. от 30.12.2012) "О прокуратуре Российской Федерации"

³ Сухарев А.Я. Российский прокурорский надзор: Учебник. - М .: Норма,  2010. - 134 с.

⁴ Гельдибаев М.Х., Огородников А.А. Прокурорский надзор. - М.: Феникс,  2010. - 191 с.

⁵ Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6 - ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Российская газета. – 2009. – № 7. – 21 января.

⁶ Басков В.И. Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. Учебник. - М.: Зерцало, 2011. - 405с.