Пути реформирования межбюджетных отношений в России
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
Государственное образовательное учреждение
Сибирский государственный аэрокосмический университет
имени академика М.Ф.Решетнева
Кафедра Финансы и Кредит
КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА
По дисциплине: «Бюджетные системы РФ»
На тему: Пути реформирования межбюджетных отношений в России
ст.гр. ФКЗУ 91/1
Шевелева Е.Б.
Красноярск 2012 г.
Содержание
Введение.
1. Совершенствование бюджетной системы Российской Федерации.
1.1. Финансово - бюджетный федерализм.
2. Принципы межбюджетных отношений
3. Проблемы бюджетного федерализма в РФ.
3.1. Межбюджетные отношения – современная ситуация, проблемы и пути их решения.
Заключение.
Список используемой литературы:
Введение
Межбюджетные отношения играют важную роль в бюджетной системе любого государства, имеющего административно-
Начиная с 90-ых годов законодательные и исполнительные органы власти Российской Федерации постоянно пытались найти наилучшие пути и методы регулирования межбюджетных отношений, в связи с чем в бюджетное законодательство часто вносились изменения и дополнения.
Федеральным законом от 22.08.04 № 120-ФЗ в Бюджетный кодекс РФ, основополагающий закон в сфере регулирования бюджетных отношений, были внесены существенные изменения и дополнения, которые касаются, главным образом, именно межбюджетных отношений. Основная часть этих изменений и дополнений вступила в силу с 1 января 2005 г., в связи с чем тема настоящего реферата является на сегодняшний день весьма актуальной.
Целями настоящей работы являются следующие: дать понятие межбюджетных отношений, а также бюджетного федерализма как особой формы межбюджетных отношений, характерной для государств с федеративным устройством; раскрыть основные принципы межбюджетных отношений, которые необходимо соблюдать в федеративном государстве для эффективного функционирования бюджетной системы. Далее будут рассмотрены основные проблемы бюджетного федерализма в Российской Федерации и то, как их пытается решить Правительство РФ, в том числе путем внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ.
1. Совершенствование бюджетной системы Российской Федерации
1.1. Финансово - бюджетный федерализм.
Конституцией Российской Федерации 1993 г. закреплено федеративное устройство нашего государства, которое основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
Субъектами Российской Федерации являются республики в составе Российской Федерации, края, области, автономные округа, автономная область, города Москва и Санкт-Петербург.
В соответствии с Конституцией РФ разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, в том числе в области бюджета. Каждый субъект Федерации имеет свой бюджет, средства которого предназначены для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам его ведения. В статье 15 Бюджетного кодекса он назван региональным бюджетом. Административно-
Федеративное устройство России, разграничение прав и полномочий между центром и субъектами Федерации являются предпосылкой финансово-бюджетного федерализма.
Под бюджетным федерализмом понимают форму организации межбюджетных отношений в федеративном государстве. В силу этого в российской экономической системе он является адекватной формой осуществления межбюджетных отношений. Российская система бюджетного федерализма включает в себя следующие элементы:
- два полюса бюджетных потоков (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации);
- налоговый федерализм как систему федеральных, региональных и местных налогов;
- блок межбюджетных трансфертов (средств одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемых другому бюджету бюджетной системы РФ;
- блок взаимных расчетов;
- блок целевых бюджетных фондов (Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Федеральный фонд регионального развития, Федеральный фонд компенсаций).
Особую подсистему межбюджетных связей составляют связи внутри субъектов Федерации. Здесь межбюджетные потоки циркулируют от бюджета субъекта Федерации (республиканского, областного, краевого, окружного) к местным бюджетам. Этот блок, входя в общую систему межбюджетных отношений, выпадает юридически из отношений бюджетного федерализма, поскольку местные органы не являются субъектами федеративных отношений, а органы местного самоуправления в Российской Федерации по ее Конституции не входят в систему органов государственной власти.
Одним из центральных вопросов бюджетного федерализма является бюджетное выравнивание. Различаются вертикальное и горизонтальное выравнивания.
Вертикальное выравнивание означает устранение несоответствий между равными функциями региональных бюджетов и поступлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета.
Что касается региональных и местных властей, то принцип вертикальной сбалансированности возлагает на них, во-первых, ответственность за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и предоставление населению соответствующих услуг либо непосредственно государственными учреждениями и организациями, либо через частный сектор; во-вторых, обязанность эффективно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала.
Горизонтальное выравнивание означает пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором.
Само по себе бюджетное выравнивание отнюдь не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо оно может иметь место и в унитарном государстве. Существует бюджетное выравнивание и внутри субъекта Федерации, во взаимоотношениях с местными органами власти, хотя эти отношения нельзя причислить к федеративным. Бюджетное выравнивание, таким образом, по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования бюджетной системы единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство и его граждан и имеет своей задачей достижение бюджетной обеспеченности населения каждого региона на уровне не ниже среднероссийского.
2. Принципы межбюджетных отношений
Наличие федеративного административно-
- распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;
- разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
- равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований;
- выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
- равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.
Первый принцип, который в новой редакции Бюджетного кодекса РФ звучит как принцип разграничения расходов между бюджетами разных уровней, означает закрепление в соответствии с законодательством РФ расходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (и местного самоуправления) по установлению и использованию расходных обязательств.
Данный принцип вытекает из Конституции РФ, а именно из статей 71, 72, 73, которые устанавливают предмет ведения Российской Федерации, предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предмет ведения субъектов РФ. Конкретизируется данный принцип в статьях 7,8 и 9 БК РФ, определяющих компетенцию органов федерального уровня, уровня субъектов РФ и местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений, а также в статьях 84-87 БК РФ, определяющих расходы федерального бюджета, расходы бюджетов субъектов РФ и расходы местных бюджетов.
Второй принцип в действующей редакции Бюджетного кодекса РФ звучит как принцип разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ. Он означает существование у бюджетов собственных и регулирующих источников доходов (статьи 47-48 БК РФ). При этом к собственным доходам относятся неналоговые доходы, а также те налоги, которые закреплены за бюджетом в соответствии с налоговым законодательством РФ. То есть, например, собственными доходами бюджета субъекта РФ являются региональные налоги (налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес и транспортный налог).
К регулирующим доходам бюджетов относятся федеральные и региональные налоги, по которым установлены нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе. Вначале такие нормативы отчислений от налогов устанавливались ежегодно федеральными законами о бюджете на соответствующий год, затем распределение регулирующих доходов было установлено в самой статье 48 БК РФ.
Начиная с 2005 года законодатель решил отказаться от определения регулирующих доходов: статья 48 БК РФ с 1 января 2005 года утратил силу, вместо этого в статьях 50, 56, 61-61.2 Кодекса в качестве собственных налоговых доходов бюджетов перечисляются налоги и называется норматив, по которому они подлежат зачислению в тот или иной бюджет. Второй принцип в соответствии с новой редакцией БК РФ следует именовать как принцип разграничения доходов между бюджетами разных уровней.
Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, а также муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ.
Четвертый принцип, принцип выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований, направлен на достижение бюджетной обеспеченности каждого региона страны на уровне не ниже среднероссийского и реализуется путем предоставления финансовой помощи в форме дотаций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам). С 1 января 2005 года для целей выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ в составе федерального бюджета образовывается Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Объем данного фонда и распределение дотаций будут утверждаться на каждый финансовый год в законе о федеральном бюджете. С 1 января 2006 года для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в составе бюджетов субъектов РФ решено образовывать региональные фонды финансовой поддержки поселений.
3. Проблемы бюджетного федерализма в РФ.
3.1 Межбюджетные отношения – современная ситуация, проблемы и пути их решения.
Сложившаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 1990-х годах реформы, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма.
По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными нормами. Более 80 процентов налоговых доходов этих бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.
Установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр.
Бюджеты субъектов РФ и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования (так называемые нефинансируемые федеральные мандаты). Требования Бюджетного кодекса по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются, широкое распространение получили судебные иски к органам власти субъектов и местного самоуправления с последующим списанием средств с бюджетных счетов по исполнительным листам.
В результате органы власти субъектов РФ и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе за счет заимствований) безнадежную задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, разработке и реализации программ реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.
Недостатки системы межбюджетных отношений являются одной из причин низких темпов жилищно-коммунальной реформы. Муниципальные образования, от которых в основном зависит ее проведение, не заинтересованы в переходе к новой системе оплаты жилищно-коммунальных услуг, поскольку сокращение бюджетных расходов с высокой вероятностью будет изъято в вышестоящие бюджеты, тогда как возможный на первом этапе рост социальной напряженности в основном ляжет на плечи органов власти местного самоуправления. Крайне негативный фон для проведения реформы ЖКХ создают «нефинансируемые федеральные мандаты», прежде всего, многочисленные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг.
Другой проблемой бюджетного федерализма в РФ на современном этапе являются часто встречающиеся на практике нарушения принципа равенства бюджетных прав субъектов РФ, а также муниципальных образований. Это и подписание различных двусторонних соглашений по вопросам межбюджетных отношений, и применение для отдельных субъектов РФ и муниципальных образований особого порядка формирования доходов, финансирования на их территории расходов из вышестоящих бюджетов и предоставление финансовой помощи.
Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему перечисляется в бюджеты РФ и местные бюджеты без четко установленных критериев и процедур, что приводит к ослаблению финансовой дисциплины и снижению прозрачности межбюджетных отношений.
Для устранения всех недостатков межбюджетных отношений Правительством РФ была проведена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. В качестве ее основных задач были названы следующие:
1) упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ (законодательное закрепление особенностей организации местного самоуправления в муниципальных образованиях разных типов, установление общих принципов и порядка наделения их бюджетными полномочиями);
2) четкое разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов»;
3) четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий за бюджетами разных уровней, повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, законодательное закрепление налогов за региональными и местными бюджетами на постоянной основе;
4) формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов, четкое закрепление в законе процедур и методик бюджетного выравнивания.
Многие из данных задач были реализованы в Федеральном законе от 20.08.04 № 120-ФЗ о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ. Так, из статьи 10 Кодекса исключено указание на наличие трех уровней бюджетной системы Российской Федерации и предусматривается разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней – бюджеты муниципальных районов (бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов Федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) и бюджеты городских и сельских поселений.
Внесены изменения в главу 11 Кодекса. В новой редакции БК РФ используется понятие расходных обязательств и устанавливается принцип их разграничения между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями.
Данный принцип выражается в следующем: обязательства, устанавливаемые в пределах собственных полномочий, не могут устанавливаться властями других уровней и должны исполняться за счет собственных доходов соответствующих бюджетов. Если один уровень власти делегирует свои полномочия другому уровню власти, у него возникают расходные обязательства по их финансовому обеспечению за счет субвенций.
С 1 января 2005 г. законодатель решил отказаться от определения регулирующих налогов и закрепить за бюджетом каждого уровня в качестве собственного налогового дохода четко установленный норматив (процент) отчисления от того или иного налога
Что касается регулирования условий и порядка предоставления бюджетных средств одного бюджета другому, то для этих целей в Бюджетный кодекс РФ вводится понятие «межбюджетные трансферты», основными видами которых являются финансовая помощь (дотации и субсидии), субвенции на осуществление «делегированных» полномочий, бюджетные кредиты, а также субвенции из местных бюджетов на выполнение межмуниципальных функций и реализацию режима «отрицательных трансфертов». При этом устанавливаются единые принципы и механизмы предоставления трансфертов бюджетам других уровней из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
При регулировании межбюджетных трансфертов из федерального бюджета предлагается принять за основу сложившиеся к настоящему времени формы финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
Новая редакция Кодекса утверждает методологию распределения дотаций Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и субвенций Федерального фонда компенсаций, а также процедуру проведения в рамках бюджетного процесса расчетов по распределению указанных дотаций и субвенций, одновременно устанавливая общие требования к дополнительным формам финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
Сейчас, когда срок действия этой программы подошел к концу мы можем подвести некоторые итоги состоявшихся преобразований:
Внесены изменения в законодательство, регулирующее отношения в различных сферах государственного управления, которые обеспечивают разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти.
Бюджетным и Налоговым кодексами Российской Федерации на долгосрочной основе закреплены доходные источники, необходимые для выполнения этих обязательств.
Впервые законодательно определена методика делегирования субъектам Российской Федерации ряда федеральных полномочий с предоставлением субвенций из федерального бюджета.
В то же время не были своевременно приняты необходимые решения Правительства Российской Федерации о выделении субъектам Российской Федерации субвенций на исполнение делегированных федеральных полномочий.
Радикально сокращен объем нефинансируемых федеральных мандатов, ранее содержавшихся в законодательстве.
Бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в 2005 и 2006 годах сформированы с применением новой бюджетной классификации, обеспечивающей большую свободу маневра для органов государственной власти и opганов местного самоуправления в процессе исполнения бюджетов.
Особенностью развития межбюджетных отношений 2005 года стало немалое количество как состоявшихся, так и несостоявшихся решений в этой сфере. К числу несостоявшихся решений относится прежде всего не произошедшее до конца 2005 года одобрение Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 годы.
Уже на протяжении нескольких лет реформирование межбюджетных отношений в России основывается на утверждаемых постановлениями Правительства РФ программах реформирования. Срок действия предыдущего, принятого в 2001 году постановления «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», как следует из его названия, заканчивался в прошедшем году. В этой связи в Минфине России разработали новую программу (названную концепцию), ее начали обсуждать, но принять так и не приняли– видимо, потому, что она не получила однозначного одобрения (концепция предполагает продолжение начатых реформ и не предполагает кардинальных улучшений системы межбюджетных отношений, а это не всем нравится). Концепция была отправлена на доработку и 03.04.2006 г. была одобрена распоряжением правительства РФ.
Стоит сказать и о том, что в 2005 году так и не получилось существенным образом повысить прозрачность инвестиционной поддержки регионов. И хотя в августе было принято постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил предоставления субсидий из Федерального фонда регионального развития в 2005 году», регулярно поднимаемых вопросов повышения эффективности федеральных целевых программ оно не решило.
В начале ноября прозвучало громкое заявление директора департамента межбюджетных отношений Минфина России Антона Силуанова о том, что Минфин предлагает рассмотреть возможность введения отрицательных трансфертов для регионов, т.е. изъятия денег у «богатых» регионов для перераспределения в пользу «бедных», однако это так и осталось заявлением.
Не было реализовано и важное предложение ряда регионов о переходе на уплату налога на доходы физических лиц по месту регистрации работника. Логика предложения вполне проста: жители пригородов ездят на работу в города, а социальной инфраструктурой пользуются преимущественно в пригородах, что несправедливо. Однако федеральные власти заявились о чрезмерной сложности перехода к зачислению подоходного налога в бюджеты по месту жительства.
