Работа с предложениями и жалобами граждан
Введение
Делопроизводство сегодня определяется стандартом как "отрасль деятельности", обеспечивающая документирование и организацию работы с документами", т.е. весь процесс от момента создания документа и до его уничтожения или передачи на хранение в архив.
Организация делопроизводства условно делится на две части:
- обеспечение своевременного и грамотного создания документов (документирование);
-организация работы с документами: получение-передача, обработка, учёт, регистрация, контроль, хранение, подготовка в архив, уничтожение.
Роль института обращений граждан огромна. Обращения выполняют в сущности, три важнейшие функции. Во-первых, обращения есть средство защиты прав граждан. Во-вторых, обращение гражданина - это форма реализации его конституционного права на участие в управлении государством, и, следовательно, одна из форм выражения народовластия. И в-третьих, обращения граждан - это средство обратной связи, выражения реакции народа, масс на решения, принимаемые государственной властью. В силу всего этого институт обращений граждан в современной правовой действительности занимает одно из важнейших мест.
В настоящее время для большинства российских государственных организаций и коммерческих фирм характерно отсутствие упорядоченной системы ведения делопроизводства, несмотря на то, что именно рациональное и четко организованное делопроизводство, определяющее документационное обеспечение управления организацией, может существенно увеличить эффективность деятельности предприятия.
Право на защиту жизни, здоровья, свободы, собственности и других благ является важнейшим, естественным, неотъемлемым правом гражданина.
Государство его легализует, то есть формулирует, уточняет объемы, закрепляет процедуры реализации, устанавливает обязанность государственных и муниципальных органов, должностных лиц, служащих в определенные сроки рассматривать и принимать меры в связи с обращениями, и оно становится регулируемым законом, юридическом правом.
Одна из форм деятельности субъектов административного права – их обращение друг к другу, к иным государственным и общественным структурам. Однако если государственные органы и их должностные лица свои обращения облекают в формы обязательных предписаний (приказов, распоряжений и т.д.), докладных записок, актов о результатах проверок, обследований и т.п., то граждане такой возможности не имеют, поскольку они не носители государственно-властных полномочий. Поэтому для них определены особые формы их обращения в государственные и иные организации. Более того, право обращения в государственные и иные органы закреплено в Конституции в качестве одного из основных прав гражданина.
Причем это право в Конституции, по сравнению с прежними конституциями, значительно расширено и уточнено: обращаться можно устно и письменно, индивидуально и коллективно. Естественно, обращения граждан подлежат рассмотрению адресатами в установленном порядке, что вытекает из положений гл. 2 Конституции о правах и свободах человека и гражданина, в частности, из ст. 55 о недопустимости ограничения этих прав и свобод.
1 Понятие заявления, предложения, жалобы
Переход к гражданскому обществу и правовому государству, безусловно, выдвигает требование о том, чтобы обращения членов гражданского общества – граждан – постепенно становились одной из первых форм их участия в государственной и общественной жизни, важным источником информации о реальном состоянии дел на разных участках хозяйственной и социальной жизни. Они должны рассматриваться в срочном и оперативном порядке и по ним надлежит принимать необходимые меры.
Обращения граждан в государственные и иные организации имеют определенные формы, давно выработанные, широко применяемые на практике и традиционно закрепляемые в законодательстве. В настоящее время, как граждане, так и органы, куда направляются обращения, руководствуются Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Об отдельных формах обращения граждан – заявлениях и особенно жалобах – и порядке их рассмотрения установлены специальные, частные правила, которыми и руководствуются соответствующие органы и должностные лица, например, в КоАП РФ определен порядок подачи, рассмотрения жалоб и исполнения принятых по ним решений (ст. 30.1-30.11)[2].
Итак, обращения граждан – устное и письменное, индивидуальное и коллективное – имеют формы заявления, предложения и жалобы.
Заявление – обращения граждан по поводу реализации прав и свобод, закрепленных Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации. Заявление гражданина содержит обычно просьбы об удовлетворении его личных прав, законных интересов, оказания помощи материальными или иными способами, приеме на работу (службу), поступлении в профессиональное учебное заведение, вступлении в общественное объединение и т.д. Словом, реализация прав гражданина, которые являются только правами, а не обязанностями, осуществляются в основном через заявления.
Предложение – обращения граждан, направленные на улучшение деятельности органов внутренних дел и должностных лиц, на совершенствование правовой основы государственной и общественной жизни, решение вопросов экономической, политической, социально-культурной и других сфер деятельности общества и государства.
Предложение содержит
мнения автора, которые могут
быть и обоснованными: по борьбе
с правонарушениями, совершенствованию
и улучшению хозяйственных дел
и социальной жизни
Жалобы – обращения граждан с требованием восстановления нарушенного действиями (бездействием) и решениями органов или должностных лиц, другими гражданами их прав, свобод или иных законных интересов. Жалобы гражданина имеют иное содержание и особый правовой статус:
а) основанием для обращения с жалобой служит только нарушение прав и законных интересов гражданина по его мнению, в заявлениях и предложениях, если и говорится о нарушениях закона, то для пояснения и обоснования просьб и предложений;
б) право подачи жалобы законодательству принадлежит лишь тому лицу, чьи права или законные интересы нарушены или от его имени его законному представителю (родителям, усыновителям, опекунам, попечителям) и адвокату;
в) для подачи жалобы обычно устанавливаются сроки, как правило, в 10 суток, например, по КоАП (Кодекс об административных правонарушениях) жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течении этого срока (ст. 30.3), а продлен срок может быть только по уважительным причинам;
г) для жалобы установлена письменная форма.
2 Нормативные акты, устанавливающие правила работы с обращениями граждан
В настоящее время в стране действует множество ведомственных подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок рассмотрения обращений граждан в тех или иных государственных органах страны. Письменное обращение гражданина должно быть им подписано с указанием фамилии, имени, отчества и содержать помимо изложенного существа предложения, заявления либо жалобы, также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит.
Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу.
Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в части 4 статьи 11 настоящего Федерального закона.
Заявления и жалобы разрешаются в срок до одного месяца со дня поступления в государственный, общественный орган, на предприятие, в учреждение, организацию, обязанные разрешить вопрос по существу, а не требующие дополнительного изучения и проверки - безотлагательно, но не позднее 15 дней.
В тех случаях, когда для разрешения заявления или жалобы необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, сроки разрешения заявления или жалобы могут быть в порядке исключения продлены руководителем или заместителем руководителя соответствующего органа, предприятия, учреждения и организации, но не более чем на один месяц, с сообщением об этом лицу, подавшему заявление или жалобу.
Предложения граждан рассматриваются в срок до одного месяца, за исключением тех предложений, которые требуют дополнительного изучения, о чем сообщается лицу, внесшему предложение.
Но этот правовой акт не учитывает нынешнее устройство Российской Федерации. Поэтому некоторые субъекты и ведомства пытаются самостоятельно регулировать этот вид деятельности.
Федеральные ведомства создают свои нормативные акты, регламентирующие этот вопрос. Например, такие как судебный департамент при Верховном суде РФ и в федеральных органах правительственной связи и информации.
В «Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан и ведения делопроизводства по ним в судебном департаменте при верховном суде Российской Федерации» от 05.06.2001 № 94[7] есть специальный раздел, касающийся делопроизводства.
Прием и первичная обработка обращений осуществляется централизованно отделом делопроизводства Управления делами.
Обращения граждан, поступившие почтой, передаются отделом делопроизводства в тот же день после проставления на них штампа с указанием даты поступления, передаются в отдел обращений и приема граждан.
Все поступившие обращения граждан должны быть зарегистрированы в отделе обращений и приема граждан.
На каждом обращении после окончательного решения и исполнения должна быть проставлена надпись "В дело" и личная подпись должностного лица, принявшего это решение. Повторные письма регистрируются так же, как первичные. На письме в свободном от текста месте проставляется штамп "Повторно". О повторности делается отметка в алфавитно-учетной карточке.
Законченные производством обращения хранятся в отделе обращений и приема граждан в течение 5 лет. По истечении срока хранения сдаются в центральный архив Судебного департамента.
В «Инструкции о прядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в федеральных органах правительственной связи и информации» 24 апреля 2000 г. N 2205[8] раздел, в котором говорится о порядке работы с обращениями граждан называется порядок учета (регистрации), рассмотрения и разрешения обращений граждан.
Ведение делопроизводства по обращениям граждан осуществляется специально назначенными сотрудниками секретариатов (делопроизводственных участков) федеральных органов.
Регистрационный номер обращения указывается в штампе, который проставляется на свободном месте лицевой стороны первого листа обращения. Регистрационный номер состоит из буквенного индекса и порядкового номера обращения (например: Ан-9, А-10, К-17, Ю-1). Буквенный индекс представляет собой начальную букву фамилии заявителя, на коллективных и анонимных обращениях проставляются соответственно буквы "Кл" и "Ан".
Конверты, в которых поступили письма, хранятся в течение всего периода разрешения обращений, после чего уничтожаются.
Повторные обращения регистрируются так же, как и первичные. При этом в графе 3 журнала учета предложений, заявлений и жалоб и на свободном месте лицевой стороны первого листа обращения делается пометка "повторно" с указанием регистрационного номера предыдущего обращения. Ответы заявителям печатаются на бланках установленной формы соответствующих федеральных органов с учетом требований конспирации и регистрируются за теми же номерами, что и обращения.
Также там есть отдельные разделы, касающиеся сроков рассмотрения и организации приема граждан.
Делопроизводство по обращениям граждан имеет ряд особенностей и поэтому ведется отдельно от общего делопроизводства. Работа с обращениями граждан является важным участком деятельности каждого учреждения, организации, предприятия независимо от формы собственности. Этому участку работы с документами всегда уделялось большое внимание.
Все этапы работы с обращениями граждан отражены в "Типовом положении о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях".
Технология работы с обращениями граждан состоит из следующих этапов: · прием и первичная обработка письменных обращений; · регистрация;
· направление на исполнение;
· уведомление заявителя о направлении обращения в другие организации;
· уведомление заявителя о длительном рассмотрении обращения;
· контроль за сроками исполнения и выполнением принятых по ним решениям;
· информационно-справочная работа;
· уведомление заявителя о вынесенном решении;
· группировка обращений в дела;
· текущее хранение;
· анализ поступивших обращений;
· опубликование в печати обращений, имеющих важное общественно-политическое значение;
· личный прием граждан.
Законодательство установило ответственность должностных лиц, вплоть до уголовной, за нарушение установленного порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, бюрократическое отношение к ним, волокиту, а также преследование граждан в связи с подачей обращений.
3 Право гражданина на жалобу
Право гражданина обжаловать акты субъектов власти – атрибут демократической организации государства, общества. Оно обусловлено особенностями властных отношений, ассиметричных, построенных на началах неравенства сторон. В таких правоотношениях одна из сторон, обладающая властными полномочиями, имеет право решать вопросы. Опыт развития человеческого общества свидетельствует о том, что акты субъектов власти могут быть дефектными. Причины дефектности различны: выбор не самого лучшего варианта из-за небрежности, пристрастности, некомпетентности; злоупотребление правом и др. Поэтому в интересах дела право одной стороны решать, использовать власть должно быть уравнено правом другой стороны обжаловать акт, требовать его пересмотра, отмены, изменения.
В административно-правовых отношениях права невластного субъекта, гражданина защищаются главным образом его обращениями в государственные органы, правозащитные и иные общественные организации.
Жалобы обеспечивают оперативную защиту прав граждан, оперативное устранение допущенных нарушений, а значит, укреплению законности, улучшению работы администрации.
Для уяснения юридических свойств и процедур разрешения все жалобы граждан следует поделить на два типа:
· административные, то есть рассматриваемые во внесудебном, в административном порядке.
· судебные, рассматриваемые судами в процессе осуществления правосудия, в порядке уголовного, гражданского, арбитражного и конституционного судопроизводства. Иными словами, ко второму типу относятся обращения граждан в суд, решения по которым принимаются на основе норм УПК РФ, АПК РФ, ГПК РФ. К этому типу обращений относят и жалобы, рассматриваемые судами конституционной юрисдикции.
Обращения граждан в суд закон называет жалобами и исками. Их общее название – судебная жалоба – является в определенной степени условным. Среди них можно выделить: на административные акты, рассматриваемые в порядке административной юрисдикции; по делам частного обвинения; надзорные.
Эти жалобы граждан являются юридические фактами, приводящими в действие механизм правосудия, и результат рассмотрения которых – акт правосудия, решающий судьбу возбужденного жалобой уголовного или гражданского дела.
Среди административных жалоб по правовым признакам различаются общая и специальная.
Право на общую административную жалобу сейчас фактически является абсолютным, неограниченным неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек может подать ее по любому значимому для него поводу в любое время. Для реализации этого права не нужно чьего-либо предварительного согласия. Хотя в ст. 33 Конституции РФ говорится о праве граждан России на обращение, бесспорно, что право на обращение и его разновидность – право на жалобу – от гражданства не зависит. Его имеют и граждане, и иностранцы, и лица без гражданства.
Право на общую жалобу не ограничено по содержанию. Обжалованы могут быть любые действия, а также бездействие работников любых органов, предприятий, учреждений, организаций, расцениваемые как неправильные.
Предмет жалобы –
не только незаконные, но и
нецелесообразные или
Обращение гражданина
может быть направлено на
К кому можно обратиться с жалобой? Статья 4 федерального закона "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" называет адресатов жалоб. В ней сказано: «Гражданин вправе обратиться с жалобой… к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему». Федеральным законом предусмотрено также, что органы прокуратуры, депутаты представительных органов рассматривают и проверяют жалобы граждан, а значит, общие административные жалобы могут быть направлены и этим адресатам.
Подача общей административной жалобы не ограничена каким-либо сроком. В законе отсутствуют и количественные ограничения права на жалобу. По одному и тому же факту гражданин может обращаться много раз.
Представляется, что если
в компетентную организацию
Но в настоящее время существует ряд вполне оправданных ограничений для лиц, использующих право на общую административную жалобу.
1. Она должна быть изложена
на государственном, то есть русском
языке. Из этого общего правила
возможны исключения. Например, если
в субъекте Федерации
2. Письменное обращение
граждан должно быть им
3. Наличие акта правосудия
блокирует производство и по
общей, и по специальной
4. Не рассматриваются обращения, содержащие выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц.
5. Средства массовой информации не обязаны отвечать на письма граждан.
Право на специальную административную жалобу чаще всего является еще одним способом защиты прав, оно не конкурирует с правом на общую административную жалобу, а дополняет его.
В их числе:
- на действия и бездействия таможенных органов, подача и рассмотрение которых регулируется ст. 404 – 415 Таможенного кодекса РФ;
- на акты налоговых органов, подача и рассмотрение которых регулируется ст. 137 – 141 Налогового кодекса РФ;
- связанные с изобретениями, открытиями, рационализаторскими предложениями, порядок рассмотрения регламентируется федеральным законодательством;
- рассматриваемые в порядке производства по делам об административных правонарушениях;
- направляемые Уполномоченному по правам человека Российской Федерации и уполномоченному по правам человека субъектов Федерации;
- вытекающие из отношений, складывающиеся внутри коллективов организаций и общественных объединений, регулируемых федеральным законодательством, их уставами и положениями;
- иные жалобы, в отношении которых законодательством установлен специальный порядок рассмотрения
Специальные жалобы имеют такие особенности:
- наличие специальных норм, регулирующих основания и порядок работы с ними;
- специальные основания для обжалования (приказ руководителя, постановление по делу об административном правонарушении и т.д.), прямо названные в законе;
- четкое определение субъектов жалобы, признание таковыми, как правило, лишь определенных, лично заинтересованных в деле лиц и их законных представителей;
- четкое определение письменной формы и адресатов жалобы;
- специальные сроки подачи жалоб;
- особенности в производстве по конкретным видам жалоб.
Лицо, подавшее жалобу, до принятия решения может ее отозвать на основании письменного заявления. Отзыв жалобы лишает подавшее ее лицо на подачу повторной жалобы по тем же основаниям в тот же орган или тому же должностному лицу.
Праву граждан на жалобы корреспондирует обязанность государственных и муниципальных органов, организаций, должностных лиц и иных субъектов власти создавать условия для ее реализации. Они должны:
· разъяснить гражданам такое право;
· принимать и устные, и письменные жалобы;
· информировать о работе с обращениями их авторов;
· систематически обобщать обращения с целью изучения общественного мнения, совершенствования своей работы, своевременного выявления и устранения причин нарушений прав и законных интересов граждан.
За организацию работы с жалобами и иными обращениями граждан руководитель организации несет личную ответственность.
За плохую работу с жалобами он может быть подвергнут дисциплинарному взысканию. В производстве по общим административным жалобам можно выделить четыре стадии.
Первая из них – стадия первичной обработки. Здесь получают письма, выслушивают устные обращения и регистрируют их. В пятидневный срок руководитель обязан обеспечить первичное движение жалобы, то есть определить, кто и как будет работать с жалобой, либо переслать ее в компетентную организацию. Если жалоба является повторной, то к ней необходимо приобщить все материалы предыдущего рассмотрения.
Вторая стадия – проверка жалобы (анализ ситуации). Прежде всего, должна быть собрана и проанализирована информация, необходимая для принятия решения. Иногда для проверки образуются специальные комиссии. К проверкам привлекаются специалисты, активисты.
Проверяющие могут использовать разнообразные, не запрещенные законом средства изучения ситуации: беседы с людьми, ознакомление с документами, ревизии, обследования, замеры и др.
На этой стадии лицо, подавшее жалобу, вправе:
· лично изложить доводы лицу, рассматривающему обращение;
· знакомиться с итоговыми материалами проверки;
· представлять дополнительные материалы или ходатайствовать об их истребовании;
· пользоваться услугами адвоката, переводчика.
Иногда по результатам проверки составляются справки, содержащие соответствующие выводы и предложения.
Третья стадия – принятие решения по жалобе. Следует отметить, что в любой властной деятельности принятие акта (решения, закона, приговора) является центральным моментом функционирования. А стадия принятия решения – главная в любом административном производстве.
Общий срок рассмотрения жалоб граждан – один месяц. Из этого правила установлены три исключения.
1. Заявления и жалобы, не требующие дополнительного изучения и проверки, решаются безотлагательно, но не позднее 15 дней.
2. Если для разрешения
обращения необходимо
3. Жалобы военнослужащих и членов их семей разрешаются в центральных органах в 15-дневный, а в местных – в 7-дневный срок. В случае необходимости срок может быть продлен, но не более, чем на 15 дней.
Закон четко определил начало течения срока разрешения жалобы – со дня ее поступления в государственную или общественную организацию, обязанную решить вопрос по существу.
Срок оканчивается в день принятия (подписания) решения, а если оно не принимается, концом срока следует считать дату подписания ответа на письмо гражданина. В результате рассмотрения жалобы может быть принято решение: о полном удовлетворении жалобы; о частичном удовлетворении жалобы; об отказе в удовлетворении жалобы (в связи с ее необоснованностью, истечением срока, невозможностью ее проверки и т.д.); о разъяснении по поставленным вопросам (о их подведомственности, правовом регулировании).
Четвертая стадия производства по жалобам – исполнение принятого решения. Прежде всего необходимо выслать мотивированный ответ на письменную жалобу, а на устную можно ответить и устно. Конечно, нельзя считать жалобу разрешенной, если она частично или полностью удовлетворена, написан и выслан ответ, но фактически ничего не сделано.
Субъект власти в таких случаях обязан принять необходимые меры для восстановления нарушенных прав гражданина, принести ему извинения. По просьбе гражданина о принятых мерах необходимо проинформировать заинтересованных в рассмотрении жалобы лиц.
4 Гарантии при рассмотрении обращений граждан
В числе первых гарантий должна быть названа Конституции РФ. В ст. 33 закреплено право граждан на обращение в государственные и иные организации. Есть ли в Основном Законе конституционные гарантии этого права граждан? В ст. 55 общие для всех прав граждан гарантии, в ст. 19 прямо записано, что государство гарантирует права и свободы и их равенство для всех граждан. Более глубокая гарантия определена в ст. 18 Конституции: права и свободы гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, практическую деятельность государственных и других органов и организаций. Следующая гарантия реальности обращений граждан это конкретный рычаг, живое организационное средство государства – правосудие. В правовом государстве правосудие – первейшее и самое верное средство обеспечения прав и свобод членов гражданского общества. Такая гарантия в новой Конституции защищена в ст. 18: права и свободы человека и гражданина обеспечиваются правосудием. В обеспечении этой статьи Конституции действуют, как отмечалось, специальный федеральный закон "об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", нормы ряда новых кодексов (КоАП РФ, ГПК РФ, АПК РФ) и других федеральных и региональных актов.
