Разрешительная система РФ
КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА
Дисциплина: Административное право
Тема: Разрешительная система в РФ
Оглавление
Введение
Разрешительная система – это урегулированная правом совокупность общественных отношений субъектов административной власти с гражданами и организациями, возникающих в связи с выдачей разрешений на занятие определенными видами деятельности и последующим надзором за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности.
Цель разрешительной системы – обеспечение безопасности граждан, общества, государства. Некоторые виды общественно полезной деятельности (управление автомобилями, производство оружия и т. д.), если они осуществляются непрофессионально, без соблюдения необходимых правил, могут причинить большой вред обществу. Поэтому ею могут заниматься только те, кто получил на это разрешение компетентного органа, без разрешения совершать такие действия нельзя. Эта система призвана защитить граждан, общество, государство от вреда, который может быть причинен неправильным осуществлением деятельности, в отношении которой установлен относительный запрет.
В разрешительной системе можно выделить четыре главных элемента:
1)наличие относительного
2) деятельность по выдаче
3) надзор за соблюдением
4) применение принудительных мер
для прекращения нарушений
Итак, цель настоящей работы – рассмотреть разрешительную систему РФ.
1.Разрешительный способ
регулирования в
Ученые-административисты уже обращали внимание на существование разрешительного способа регулирования общественных отношений. Более того, разрешения, причем обусловленные дискреционными полномочиями субъектов разрешений, предусматривались советским административным правом, например в части выдачи разрешений советским гражданам на выезд в иностранные государства (выездная виза). Поэтому сведения о разрешительной системе включались во все учебники административного права1.
Правда, в большинстве случаев авторы ограничиваются исследованием «лицензионно-разрешительной системы», обеспечиваемой органами внутренних дел в области оборота гражданского и служебного оружия, а также лицензирования отдельных видов деятельности.
Впервые в качестве самостоятельного и значимого способа правового регулирования разрешение выделил А. П. Шергин, который считает, что разрешение по степени юридического воздействия находится между дозволением и запретом и используется, когда дозволение не может обеспечить требуемую упорядоченность общественных отношений, когда автономность поведения субъекта права может быть использована в ущерб государственным, общественным и личным интересам, и в то же время в отличие от запрета не закрывает возможностей заниматься предпринимательской или иной деятельностью2. Впоследствии было опубликовано монографическое исследование Ю. К. Валяева, в котором была предпринята попытка комплексного исследования административно-правового метода разрешения3
Разрешение как способ правового регулирования имеет ярко выраженную отраслевую окраску. Поскольку разрешение - индивидуальный правоприменительный акт уполномоченного органа, этот способ реализуется в административно-правовых отношениях. В то же время разрешение – необходимость преодолевать ограничения, поэтому рассмотрение данного способа правового регулирования невозможно без анализа и этой оборотной стороны разрешения.
Субъективные права возникают не в силу закона, адресованного неопределенному кругу лиц, а в результате издания правового акта, адресованного конкретному субъекту. При этом разрешительный порядок осуществления прав устанавливается в отношении позитивной и даже необходимой для общества и государства деятельности, и не как исключение из общего запрета, а как возможность действовать, но при соблюдении определенных условий.
Несмотря на позитивность для общества и государства разрешаемой деятельности, разрешения все же связаны с ограничением прав и свобод граждан, согласуемым с требованиями, установленными ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, т. е. необходимым для обеспечения безопасности личности, общества и государства.
Ранее говорилось о соотношении дозволений, позитивных обязанностей как способов правового регулирования и использования, исполнения, соблюдения как форм реализации права. В этой системе не нашлось места разрешениям. И это не случайно. Если дозволения, обязанности и запреты устанавливаются нормами права и действуют непосредственно, разрешительный способ правового регулирования нуждается в сложном механизме и может быть применен только при условии образования специальных организационных структур, наделенных властными полномочиями. Нормативное правовое регулирование само по себе не может обеспечить разрешительный способ, поскольку оно лишь определяет область применения данного способа, а также условия, при которых заинтересованные лица допускаются к участию в этих отношениях. Уполномоченные органы в этом механизме призваны оценить соответствие лица, изъявившего желание участвовать в правоотношениях, находящихся в указанной области, установленным требованиям и издать индивидуальный правоприменительный акт – разрешение в той или иной форме либо отказ в разрешении.
Дальнейшее правовое регулирование отношений, оказавшихся в области применения разрешительного способа правового регулирования, осуществляется посредством двух других способов: позитивного обязывания и запрета. Лицо, получившее разрешение, в ряде случаев приобретает не только права, но и корреспондирующие им обязанности, неисполнение которых влечет прекращение действия разрешения и административную ответственность. Кроме того, устанавливаются и дополнительные запреты.
Таким образом, разрешительный способ правового регулирования общественных отношений - наиболее сложный, сочетающий нормативное и индивидуальное правовое регулирование, тогда как прочие способы ограничиваются лишь нормативным правовым регулированием.
Режимное разрешительное регулирование оказывает перспективное воздействие с целью не допустить развития регулируемых отношений в нежелательном направлении.
Однако в отличие от юридической ответственности, обеспеченной и должной законодательной формой установления, и законодательной формой реализации, разрешительный способ правового регулирования устанавливается и реализуется не в полном соответствии с названными формальными и сущностными требованиями.
Отдельные разрешительные режимы осуществления гражданских прав и свобод, не связанных с предпринимательской деятельностью, приобретают законные основания лишь сейчас, хотя существуют десятилетиями. Разрешительный порядок осуществления права на управление транспортными средствами (автомобилями и мотоциклами) получил законодательное оформление только с принятием Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»4, хотя необходимость получения специального права была предусмотрена еще Женевской конвенцией о дорожном движении 1949 г.
Разрешительный режим осуществления права охоты стал соответствовать Конституции РФ с принятием Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»5. Разрешительный режим судоходства с использованием гражданами маломерных судов основывается на утвержденных приказом МЧС России от 29 июня 2005 г. № 4986 Правилах аттестации судоводителей на право управления маломерными судами, поднадзорными Государственной инспекции по маломерным судам МЧС России.
Выдача разрешений на управление тракторами и самоходными машинами предусмотрена Правилами допуска к управлению самоходными машинами и выдачи удостоверений тракториста-машиниста (тракториста), утвержденными постановлением Правительства РФ от 12 июля 1999 г. № 7967.
Ст. 2 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99‑ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»8 устанавливает, что лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях не допускается.
Также нет сомнений, что разрешительные режимы в области транспорта устанавливаются в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также защиты интересов общества и государства путем предупреждения транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.
Постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 938 «О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации»9, которое, собственно, и представляет собой законодательство РФ о государственной регистрации, устанавливает, что регистрация транспортных средств осуществляется в целях обеспечения полноты их учета.
Разрешение выдается на срок, не превышающий пяти лет (лицензия при этом является бессрочной!). Действие разрешения может быть приостановлено на срок административного приостановления деятельности управляющей рынком компании, а также аннулировано. Здесь явное расхождение целей и средств регулирования. В план организации рынков включается конкретный розничный рынок, исходя из необходимости обеспечения населения муниципальных образований, находящихся в пределах территории данного субъекта РФ, теми или иными товарами. Значит, главным условием является потребность населения.
Дополнительные условия - территориальные особенности (архитектурные, градостроительные и проч.).
Но при оформлении «разрешения на право»10 и при его аннулировании это главное условие в расчет уже не принимается. Какова же цель разрешительного режима организации и деятельности розничных рынков? Похоже, регулирование осуществляется с целью самого регулирования.
Таким образом, разрешительный способ правового регулирования, имеющий административно-правовую природу, является необходимым и распространенным способом регулирования отношений, возникающих в связи с осуществлением гражданских прав и свобод. С его помощью устанавливаются самые разнообразные административно-правовые режимы как в сфере предпринимательской деятельности, так и в других областях общественной жизни. В то же время разрешительные режимы предполагают ограничение прав и свобод, которое возможно лишь в соответствии с требованиями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, а поскольку ограничиваются гражданские права и свободы, необходимо соблюдение требований гражданского законодательства.
Однако на практике разрешительные режимы устанавливаются не только федеральным законом, но и законами субъектов РФ, постановлениями Правительства РФ и даже актами федеральных министерств и помимо защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства преследуют также иные цели.
Все это свидетельствует о необходимости углубленного изучения данного способа правового регулирования, формирования концептуальных основ его применения с учетом частноправовой природы прав и свобод, осуществляемых в административно-правовых разрешительных режимах.
2.Виды разрешительной деятельности
1.Государственная регистрация.
Государственная регистрация – это легальное официальное признание определенного статуса субъекта права (например, юридического лица) либо возникновение и признание прав на те объекты права, в отношении которых законом установлена обязательная государственная регистрация11.
Как правило, государственной регистрации предшествует проверка оснований и условий регистрации на основе соответствующих нормативных правовых актов, затем принимается решение о регистрации и внесение данных в соответствующий реестр.
Основные требования к субъектам и порядок государственной регистрации устанавливаются законами. Регистрация для определенных субъектов и прав является обязательной.
Регистрация обладает как юридическим, так и информационным значением.
Так, государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним обеспечивает признание и подтверждение государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество, а также формирование соответствующих информационных ресурсов.
2.Лицензирование.
Термин «лицензирование» происходит от латинского слова licentia означающего право, разрешение. Законом определено, что лицензия - это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.
Режим лицензирования является обязательным для исчерпывающего перечня видов деятельности.
Лицензирующий орган (лицензиар) - это орган исполнительной власти, осуществляющий лицензирование в соответствии с законом.
Лицензиат - это юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию на осуществление конкретного вида деятельности.
Для лицензирования характерно:
– разрешительный, а не заявительный порядок;
– обязанность выполнения требований и условий осуществления деятельности;
– государство – источник и инструмент регулирования, контроля.
Уполномоченные государственные органы наделяются правом:
– проведения проверок;
– истребования объяснений и документов;
– выносить обязательные к выполнению предписания;
– приостанавливать действие лицензии (во внесудебном порядке);
– право аннулировать лицензию (в судебном или внесудебном порядке)12.
Участие граждан и юридических лиц в процессе лицензирования состоит из нескольких этапов: а) подача заявки, в которой содержатся необходимые данные о предполагаемом виде деятельности, включая атрибуты юридического лица, срок и территорию действия лицензии; б)внесение лицензионного сбора (плата за выдачу лицензии); в) оценка и экспертиза поданных документов специалистами, работниками соответствующих органов; г) решение уполномоченного органа о выдаче лицензии либо об отказе в выдаче лицензии; д) обжалование решения в суд; е) контроль за правильным соблюдением условий лицензии.
3.Аккредитация.
Термин «аккредитация» происходит от латинского слова accredere, означающего «оказывать доверие».
Целью аккредитации, как следует из законодательства, является официальное государственное признание соответствия определенного вида деятельности установленным требованиям и нормативно-технической документации, в то же время единого правового акта о применении аккредитации в законодательстве нет.
Аккредитация как административно-правовой режим часто используется совместно с лицензированием, разрешением и т.д. Это вызвано тем, что субъект, получившие право осуществлять определенные виды деятельности или совершать определенные действия, должен доказать способность выполнять эти виды деятельности в соответствии с установленными государством требованиями, наличие специалистов, владеющих специальными познаниями, и т.д.
Режим аккредитации может быть как обязательным, так и добровольным (в последнем случае субъект аккредитации посредством аккредитации получает желаемые правомочия, привилегии).
Чаще всего обязательной аккредитации подлежат субъекты, выполняющие государственные функции (например в сфере образования, метрологии, и т.п.)
Основной целью добровольной аккредитации является обеспечение доверия потребителей к деятельности субъектов аккредитации.
Государственная аккредитации вуза является подтверждением того, что содержание, уровень и качество подготовки его выпускников соответствуют требованиям государственных образовательных стандартов. Аккредитация в СМИ – это создание исключительного (льготного) режима благоприятствования для журналистов в части допуска их к информации посредством соблюдения ими соответствующих аккредитационных правил.
4.Квотирование.
Квотирование как административно-правовой режим, используется для количественного ограничения производства, добычи, экспорта, импорта товаров (по физическому объему или стоимости) с целью регулирования международной или внутренней торговли, защиты внутреннего рынка, национальных товаропроизводителей, окружающей природной среды и т.д Квотирование не зависит от способности субъекта осуществлять ту или иную деятельность.
Термин «квотирование» происходит от латинского слова quota, означающего «доля участия».
5. Техническое регулирование. Стандартизация и сертификация.
Стандартизация - это деятельность по установлению норм, правил и характеристик (далее – требования) в целях обеспечения: безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества; технической и информационной совместимости, а также взаимозаменяемости продукции; качества продукции, работ и услуг; единства измерений, экономии ресурсов; безопасности хозяйственных объектов.
Стандарт – это документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг.
Техническое регулирование - правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.
В рамках технического регулирования разрабатываются и принимаются технические регламенты - документы, которые приняты международным договором Российской Федерации или федеральным законом, или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ и устанавливают обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования.
Технические регламенты в соответствии с уровнем риска причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде устанавливают требования, обеспечивающие безопасность излучений, биологическую безопасность, взрывобезопасность, механическую безопасность, пожарную безопасность, и прочее.
Технический регламент содержит исчерпывающий перечень продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых устанавливаются его требования, и правила идентификации объекта технического регулирования в целях применения технического регламента.
Предусмотрены общие технические и специальные технические регламенты. Государственные стандарты сменяются национальными стандартами, которые утверждаются национальным органом по стандартизации в соответствии с правилами стандартизации, нормами и рекомендациями в этой области13.
Национальный стандарт применяется на добровольной основе равным образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ и оказания услуг, видов или особенностей сделок и (или) лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями. Применение национального стандарта подтверждается знаком соответствия национальному стандарту.
Сертификация – это деятельность по подтверждению соответствия продукции установленным требованиям.
Добровольная сертификация является формой добровольного подтверждения соответствия, а декларирование соответствия и обязательная сертификация - формами обязательного подтверждения соответствия.
Обязательная сертификация осуществляется органом по сертификации на основании договора с заявителем. Схемы сертификации, применяемые для сертификации определенных видов продукции, устанавливаются соответствующим техническим регламентом.
Соответствие продукции требованиям технических регламентов подтверждается сертификатом соответствия, выдаваемым заявителю органом по сертификации.
3. Особенности лицензионно-разрешительной системы
Лицензионно-разрешительная система рассматривается в двух аспектах: в широком и узком смысле. В широкой практике лицензионно-разрешительная система является объектом управляющего воздействия уполномоченных государственных органов и представляется как определенная совокупность общественных отношений, складывающихся вследствие реализации господствующих в обществе правовых норм. В пределах такого понимания в юридической литературе выделяются такие специфические категории, как лицензии, разрешения, определенные действия.
Следует отметить, что до настоящего времени многие ученые отождествляют лицензирование с разрешительной системой и называют ее лицензионно-разрешительной.
Согласно ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирование - деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования (ст. 3).
Под лицензионно-разрешительной системой в широком смысле понимается закрепленный в правовых нормах порядок, предусматривающий обязательность получения от уполномоченных государственных органов разрешений (лицензий) на совершение определенных действий или получения определенных правомочий предприятиями, учреждениями, организациями либо отдельными гражданами.
Д.В. Осинцев, рассматривая лицензионно-разрешительную систему в широком смысле, считает, что это «особый вид административной деятельности, направленной на государственное подтверждение квалификации и профессиональных качеств отдельных субъектов, предоставления им специальных правовых статусов (специальной правоспособности или отдельных прав), позволяющих заниматься деятельностью (совершать действия), которая требует высокого профессионализма и квалификации субъекта-исполнителя или является исключительной в сравнении с общими требованиями административно-правовых режимов». Разрешительная система распространяется на широкую сферу общественных отношений и осуществляется различными органами исполнительной власти14.
Следующая точка зрения, рассматривающая лицензионно-разрешительную систему в широком смысле предполагает, что метод лицензирования представляет собой порядок, предусматривающий обязательность получения от уполномоченных государственных органов разрешений, наряду с государственной регистрацией и паспортизацией (К.С. Бельский)15.
А.Ф. Воронов и И.Н. Трофименко считают, что лицензирование – это деятельность соответствующих государственных органов, связанная с выдачей лицензий и контролем за соблюдением лицензионных требований16.
А.П. Алехин и Ю.М. Козлов рассматривают лицензирование как один из видов правовых форм управления, поскольку оно оформляется и осуществляется на основе правового акта (лицензии), в результате действия которого возникают административно-правовые отношения между лицензиатом и органом исполнительной власти17.
Лицензионно-разрешительная система в узком смысле определяется как особая область волевых межличностных отношений между органами внутренних дел и субъектами и направлена на обеспечение элементарных условий проживания и нормального функционирования всех учреждений, органов, объединений в государстве. По мнению А.Б. Гормаха, лицензионно-разрешительная система в узкой трактовке включает в себя лишь определенную совокупность общественных отношений, осуществляемых органами государственной власти и складывающихся в порядке приобретения транспортировки, использования и сбыта определенных предметов и веществ, а также в открытии и функционировании определенных предприятий, организаций в целях обеспечения личной безопасности граждан, общественной безопасности и охраны общественного порядка18.
В литературе по вопросу об определении термина «лицензия» также отсутствует единство мнений, в российском праве термином «лицензия» обозначаются достаточно разнородные по природе категории.
С точки зрения О.М. Олейник, лицензия – это официальный документ, который разрешает осуществление на определенных условиях конкретного вида деятельности в течение установленного срока19.
Н.Ю. Круглова и Д.В. Осинцев придерживаются точки зрения, которая определяет лицензию как административный акт органов, уполномоченных на ведение административной деятельности, предоставляющий специальный правовой статус и разрешающий вести указанные в нем виды деятельности в течение установленного срока20.
Приведенные позиции объединяет то, что их авторы в основу определения лицензии кладут разрешение на осуществление определенного вида деятельности. Следует отметить, что такая же особенность присуща практически всем регулирующим хозяйственную деятельность федеральным законам.
