Развитие бюджетной системы

 

Развитие бюджетной  системы

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Оглавление

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Бюджетная система страны является основной финансовой базой  деятельности государственных органов  власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития соответствующих территорий.

Исторический опыт и практика формирования бюджетных систем в  различных странах, в том числе  в странах с развитой рыночной экономикой, свидетельствуют о том, что, несмотря на разнообразие бюджетных моделей, все они формировались под влиянием поиска оптимального взаимодействия между бюджетами разного уровня, которое обеспечивало бы финансовую самостоятельность каждого субъекта власти в едином государстве. В России этот процесс начался одновременно со становлением демократического государства и является одним из ключевых факторов экономического и политического развития страны.

В организации бюджетных  отношений России за последнее десятилетие  произошли существенные изменения: выделены три уровня в составе бюджетной системы РФ; сама она строится на совершенно иных, чем в советское время, принципах построения; проведена первая системная реформа межбюджетных отношений; продолжается процесс разграничения бюджетных полномочий между органами власти разного уровня; и т.д. Все это позволяет утверждать, что взаимоотношения между звеньями бюджетной системы РФ уже переведены в качественно иной, более рациональный режим функционирования.

Однако, осуществленных преобразований недостаточно для приведения бюджетной системы России в соответствие с принципами бюджетного федерализма. Становление современной бюджетной системы страны еще далеко не завершено. До сих пор подвергаются обоснованной критике практически все основные ее элементы: нормативно - правовая база; принципы построения; действующий механизм разграничения расходных полномочий между органами власти разного уровня, а соответственно - и расходов между бюджетами; состав и структура доходов территориальных бюджетов; способы бюджетного выравнивания и др.

Актуальность выбранной  темы обусловлена тем, что изучение норм бюджетного права, понимание механизма  их действия, вопросов бюджетных полномочий, бюджетного контроля, ответственности  за нарушение бюджетного законодательства и других стало острой необходимостью для современных юристов, экономистов, сотрудников представительных и исполнительных органов государственной власти федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления, а также предпринимателей и граждан.

Цель работы – комплексное исследование развития бюджетной системы РФ.

Задачи работы обусловлены ее целью и могут  быть сформулированы следующим образом:

    1. раскрыть понятие термина «бюджетная система»;
    2. дать характеристику основных проблем и задач бюджетной политики;
    3. перечислить проблемы и направления совершенствования бюджетной системы в среднесрочной перспективе; 
    4. рассмотреть основные задачи развития бюджетной системы РФ на 2013 год; 
    5. проанализировать бюджет г.Тольятти.

Структурно  работа включает в себя введение, где  реализуются постановка цели и задач исследования, основной части, заключения, содержащего краткие выводы по исследованию, списка использованной литературы и приложения.

Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных авторов в становления и развитии бюджетной системы, учебные и учебно-методические пособия, научные публикации, периодические издания, посвященные тематике изучения.

В качестве информационной базы исследования были использованы статистические данные Министерства финансов РФ, экономико-статистические данные, отраслевые экономические обзоры, информационные и аналитические ресурсы сети Интернет.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  1. Современная бюджетная система РФ

 

Бюджетная система  Российской Федерации представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 28) бюджетная система России основана на принципах:

  • единства бюджетной системы Российской Федерации;
  • разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
  • самостоятельности бюджетов;
  • полноты отражения доходов и расходов бюджетов;
  • сбалансированности бюджетов;
  • эффективности и экономности использования бюджетных средств;
  • общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
  • гласности;
  • достоверности бюджетов;
  • адресности и целевого назначения бюджетных средств.

Несмотря на самостоятельность каждого из бюджетов, законодательство подчеркивает единство бюджетной системы РФ. Говоря о современном состоянии бюджетной системы необходимо иметь ввиду двоякость ее строения. Одно – внешнее – проявляется в уровнях бюджетной системы и финансовых взаимоотношениях между ними, основанных на федеральном законодательстве (вертикальные финансовые потоки). Другое – внутреннее – представляет собой многочисленные, друг с другом не координируемые, зачастую встречные финансовые потоки, выражающие межрегиональные, всероссийские и даже международные интересы органов власти субъектов федерации и муниципалитетов (горизонтальные финансовые потоки).

В бюджетной  системе России в настоящее время  существуют четыре уровня. Это –  федеральный, региональный, муниципальный и межгосударственный. Последний возник в 1997 г. после образования Союза Беларуси и России. Денежный фонд Союзного государства имеет все необходимые атрибуты бюджета и занимается в основном финансированием бюджетных организаций, оборонных предприятий и силовых структур обоих стран1. Правда размеры бюджета Союза невелики и его влияние на перераспределение по России Национального дохода незначительно.

 

В бюджетную  систему России как федеративного  государства входят бюджеты трех уровней, являясь ее самостоятельными частями. К ним относятся государственные бюджеты двух уровней: федеральный (республиканский) бюджет Российской Федерации и бюджеты государственных внебюджетных фондов; бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. К третьему уровню относятся местные бюджеты (рис. 1).

Каждый из бюджетов служит финансовой базой для деятельности соответствующих государственных  или местных органов.

Все бюджеты  в РФ существуют как самостоятельные денежные фонды. Для управления каждым регионом необходимо знать, какие средства сосредоточены в бюджете всех уровней, функционирующих на данной территории, поэтому законодательно предусмотрено составление консолидированных бюджетов в масштабах РФ в целом, а также субъектов Федерации и административно-территориальных единиц (кроме низового звена последних).

Консолидированный бюджет - это свод бюджетов всех уровней  бюджетной системы РФ на соответствующей  территории. Федеральный бюджет и  консолидированные бюджеты субъектов составляют консолидированный бюджет РФ. Совокупность бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов представляют собой консолидированные бюджеты субъектов РФ.

Кроме федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов существуют внебюджетные фонды и, соответственно, их бюджеты - финансовые планы.

Государственный внебюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета  и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный  для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование и обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь. Правовой статус и порядок деятельности государственных внебюджетных фондов определяются федеральными законами. Государственными внебюджетными фондами Российской Федерации являются:

1) Пенсионный  фонд Российской Федерации;

2) Фонд социального  страхования Российской Федерации;

3) Федеральный  фонд обязательного медицинского  страхования.

Бюджеты государственных  внебюджетных фондов утверждаются федеральными законами одновременно с принятием закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет обязательных платежей, добровольных взносов физических и юридических лиц и других доходов.

Расходование  средств государственных внебюджетных фондов носит исключительно целевой  характер. Исполнение бюджетов этих фондов осуществляется Федеральным казначейством  Российской Федерации. Отчет об исполнении бюджета государственного внебюджетного  фонда составляется органом управления соответствующего фонда и также представляет собой федеральный закон. Исполнение бюджетов контролируется органами государственного финансового контроля2.

 

2. ЭФФЕКТИВНОЕ  РАЗВИТИЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РФ

2.1. Основные проблемы и задачи бюджетной политики

 

Проблемы современного бюджетного механизма логично разделить  на две основные группы. К первой следует отнести те из них, которые  определяются федеративным устройством  нашей страны: вопросы совершенствования  межбюджетных отношений и необходимости формирования системы бюджетного федерализма, что, руководствуясь вековым опытом ведущих западных стран, позволит стабилизировать и укрепить российскую государственность, повысит управляемость существующей рыночной системы и в конечном итоге оптимизирует структуру доходов и расходов как федерального бюджета, так и местных бюджетов. А отсюда вытекает и вторая группа проблем действующего бюджетного устройства – собственно финансовая. Повышение доходности бюджета и оптимизация его расходов, проблема сбалансированности государственного бюджета и необходимость управления государственным долгом – именно эти финансовые аспекты бюджетного устройства определяют уровень социально-экономического развития страны, качество жизни населения. В конечном итоге, именно эти показатели и определяют эффективность всей проводимой государством экономической политики.

Недопустимо превышение прогнозных темпов инфляции, учтенных при формировании федерального бюджета. Это требует как повышения  качества государственных прогнозов социально-экономического развития, так и взвешенных решений по формированию расходной части бюджета. Темпы роста непроцентных расходов не должны превышать темпы роста экономики. Необходим комплексный учет бюджетных последствий проводимых структурных преобразований в экономике и социальной сфере. В противном случае бюджет становится фактором макроэкономической нестабильности.

Новые тенденции  в развитии системы источников позитивного  финансового права Российской Федерации:

  1. Реформа федеративного устройства: совершенствование взаимоотношений «федерация-регион».
  2. Административная реформа: перераспределение полномочий между федеральными органами исполнительной власти, концентрация нормотворческих полномочий у федеральных министерств (федеральные службы и федеральные агентства, по общему правилу, лишаются нормотворческих полномочий).
  3. Муниципальная реформа: уточнение финансовых полномочий муниципальных образований, унификация форм нормотворческой деятельности на местном уровне.
  4. Появление «наднационального» (конфедеративного, союзного) уровня финансового права (нормативные акты, регулирующие Союзный бюджет России и Белоруссии).
  5. Формирование суботраслевых (подотраслевых) законодательств в сфере публичных финансов: бюджетного законодательства (на базе Бюджетного кодекса РФ), законодательство о налогах и сборах (на базе Налогового кодекса РФ), валютного законодательства (на базе ФЗ (О валютном регулировании и валютном контроле») и т.д.
  6. Принятие модельных кодексов (законов) в целях унификации и гармонизации финансового таможенного права в рамках СНГ и других интеграционных группировок (объединений) на постсоветском пространстве.
  7. Формирование так называемого судебного финансового права заметная активизация органов правосудия (прежде всего на федеральном уровне) в регламентации финансовых отношений.
  8. Принятие законов, которыми регламентируется порядок проведения экспериментов в области публичных финансов.

2.2. Проблемы и направления совершенствования бюджетной системы в среднесрочной перспективе

 

На современном  этапе развития бюджетной системы РФ существует ряд проблем.

Во-первых, сохраняется  значительный нефтегазовый дефицит. Бюджетная  система Российской Федерации находится  в высокой степени зависимости  от ситуации на мировых сырьевых рынках. Из-за этого ограничены возможности для бюджетного маневра в целях существенного увеличения бюджетных расходов по направлениям, обусловливающим экономическое развитие страны, даже при понимании объективной необходимости этих расходов. При этом принятые бюджетные обязательства не могут быть существенно сокращены вследствие социальной направленности значительной их части.

Во-вторых, структура  бюджетных расходов не является оптимальной  для стимулирования экономического развития. Направляемых из бюджета  средств на реализацию отвечающих потребностям экономического развития инфраструктурных проектов, проектов в сфере образования и науки, то есть в сферы, определяющие перспективный облик российской экономики, явно недостаточно.

В-третьих, на низком уровне осуществляется финансово-экономическое обоснование решений, приводящих к новым расходным обязательствам. Недостаточно качественной является оценка того, какие долгосрочные последствия будет иметь принятие новых обязательств для социально-экономического развития Российской Федерации, как оно будет связано с другими направлениями политики государства и какое влияние окажет на объем длящихся обязательств.

В-четвертых, зачастую эффективность осуществляемых бюджетных  расходов низка, получаемый социально-экономический  эффект несоразмерен объему израсходованных на те или иные цели средств.

В-пятых, межбюджетные отношения пока не в полной мере настроены на стимулирование органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации и органов  местного самоуправления к созданию условий для предпринимательской и инвестиционной деятельности, которые объективно являются необходимой основой для увеличения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Высока зависимость бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов от финансовой помощи, поступающей из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В-шестых, бюджетная  политика во многом остается неясной  для общества, необходимость и  суть конкретных решений и действий органов государственной власти в этой сфере должным образом не раскрываются.

В-седьмых, не удалось  избежать практики постоянных фрагментарных  изменений налогового законодательства. Даже при улучшении условий налогообложения  для ведения предпринимательской  деятельности это обусловливает  необходимость постоянного отслеживания изменений и внесения корректив в планы финансовой деятельности, что вызывает дополнительные затраты, особенно у субъектов малого и среднего предпринимательства3. Постоянное ожидание таких изменений препятствует реализации долгосрочных инвестиционных проектов по причине низкой предсказуемости налоговых издержек при разработке бизнес-планов.

федеральный финансовый

2.3. Основные задачи развития бюджетной системы РФ на 2013 год

 

Сложность и  масштабность задач в сфере социально-экономической политики государства, острота существующих проблем требуют кардинального повышения качества стратегического управления экономикой и общественными финансами. Для решения этой задачи при формировании и реализации бюджетной политики на 2013 год и среднесрочную перспективу необходимо исходить из следующих основных целей.

1. Бюджетная  политика должна стать более  эффективным инструментом реализации  государственной социально-экономической  политики.

Механизмы государственной  социально-экономической политики должны иметь надежное, точно просчитанное бюджетное обеспечение. Должны быть четко определены объемы бюджетного финансирования, необходимые для достижения конкретных количественно определенных целей государственной социально-экономической политики. Недопустимо, когда отдельно подводятся итоги исполнения бюджета и отдельно – итоги реализации мер социально-экономической политики.

В целях повышения  эффективности расходов необходимо разработать и внедрить систему  ежегодного анализа эффективности  расходов по каждому направлению, в том числе анализа динамики показателей эффективности.

2. Для достижения  целей социально-экономической политики  и обеспечения общественного  контроля за их достижением  формирование и исполнение бюджета  должно осуществляться на базе  государственных программ.

Переход к «программному  бюджету» в полном объеме необходимо осуществить, начиная с федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, а его отдельные элементы должны быть задействованы в федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов.

Для правового  обеспечения этих процессов необходимо внесение в 2012 году комплексных поправок в бюджетное законодательство Российской Федерации.

Кроме того, переход  к формированию и исполнению «программного  бюджета» должен сопровождаться внедрением современной государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», которая должна позволить перейти на качественно новый уровень управления государственными финансами и создать инструментарий для принятия обоснованных управленческих решений в целях повышения эффективности и результативности бюджетных расходов.

3. Особое внимание  должно быть уделено продуманности  и обоснованности механизмов  реализации и ресурсного обеспечения государственных программ, их корреляции с долгосрочными целями социально-экономической политики государства.

4. Необходимо  повысить качество предоставляемых  населению государственных и  муниципальных услуг. Прежде всего, это относится к столь значимым для общества сферам, как образование, здравоохранение и культура. От успешности действий в этих сферах непосредственно зависят условия жизни населения. Эффективность осуществления бюджетных расходов в этих сферах справедливо принимается в расчет и при оценке качества инвестиционного климата, поскольку эти расходы рассматриваются как инвестиции в человеческий капитал.

5. Обеспечение  макроэкономической стабильности  и бюджетной устойчивости.

Инструменты бюджетной  политики должны быть нацелены на противодействие факторам нестабильности – высокой инфляции и бюджетному дефициту. Без этого невозможно улучшение предпринимательского и инвестиционного климата.

6. Необходимо  определиться с параметрами дальнейшего  развития пенсионной системы,  которые должны обеспечить ее надежность и долгосрочную сбалансированность с учетом демографических изменений в структуре населения.

7. Налоговая  система должна быть настроена  на улучшение качества инвестиционного  климата, повышение предпринимательской  активности, совершенствование структуры  экономики, повышение ее конкурентоспособности,  прежде всего на рынках наукоемкой, высокотехнологичной продукции.

8. Требуется  реализация нового этапа развития  межбюджетных отношений.

Ключевой задачей  является расширение самостоятельности  и ответственности регионов, в  частности закрепление в федеральном  законодательстве права субъектов  Российской Федерации определять категории граждан, которым необходима поддержка, исходя из принципа нуждаемости.

9. Важными задачами  Правительства Российской Федерации  являются обеспечение постоянного  доступа России на долговые  рынки на приемлемых условиях, снижение стоимости заимствований и расходов по долговым обязательствам, получение дополнительных доходов от управления средствами, накопленными в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния.

10. Необходимо  обеспечить прозрачность и открытость  бюджета и бюджетного процесса для общества.

3. Бюджет г.Тольятти

 

В 2012 году налоговые и  неналоговые доходы городского бюджета  Тольятти составили 6 млрд 662 млн рублей. По сравнению с уровнем 2011 года в  бюджет города поступило доходов  больше на 222 млн руб.4

Средства вышестоящих бюджетов были получены в объеме 4 млрд 887 млн рублей.

Расходы городской казны  в прошлом году были произведены  в сумме 12 млрд 780 млн рублей, что  составило 94,4 процента от утвержденного  плана. В том числе было потрачено 5 млрд 4 млн руб. за счет средств вышестоящих бюджетов, что составило 90,4 процента от утвержденного плана. 
Основные составляющие доходов неизменны уже много лет подряд. По-прежнему основу благосостояния города составляет налог на доходы физических лиц, то есть наши с вами зарплаты, часть которых мы отдаем государству.

В 2011 году все жители города сообща внесли в бюджет 3 млрд 497 млн  рублей. В 2012 году чуть больше – 3 млрд 855 млн рублей.

Земельный налог за 2011 год  составил 1 млрд 139 млн рублей, за 2012 год - 1 млрд 455 млн руб.

Доходы от использования  муниципального имущества в 2011 году принесли в копилку 658 млн рублей. В 2012 году поменьше – 458 млн рублей.

В общей сумме налоговых  и неналоговых доходов бюджета  Тольятти 2012 года налоговые доходы составляют 5 млрд 240 млн руб., или 81,4 процента, неналоговые доходы составляют 1 млрд 199 млн руб., или 18,6 процента.

Единый налог на вмененный  доход для отдельных видов  деятельности поступил в сумме 324 млн  руб. В сравнении с прошлым  годом поступления увеличились  на 28 млн руб. в связи с увеличением количества плательщиков налога, поставленных на учет в налоговых органах в 2012 году, и сокращением поданных нулевых налоговых деклараций с 1,5 до 0,8%.

Земельный налог поступил в сумме 1 млрд 455 млн рублей, или 114,4 процента к утвержденному плану года. Перевыполнение произошло в основном за счет досрочной оплаты налога крупнейшими налогоплательщиками. В сравнении с прошлым годом поступления земельного налога без учета досрочных платежей возросли на 182 млн руб.

Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, поступили в сумме 458 млн руб., или 97,7 процента к утвержденному плану года. В сравнении с прошлым годом поступления снизились на 200 млн руб. в основном за счет уменьшения арендной платы за землю в связи с зарегистрированным правом РФ на земельные участки.

Доходы от продажи материальных и нематериальных активов поступили в сумме 185 млн руб., или 80,2 процента от плана.

Доходы от продажи  земельных участков, находящихся  в государственной и муниципальной  собственности, поступили в сумме 80 млн руб., или 104,6 процента к утвержденному плану года. В сравнении с прошлым годом поступления снизились на 122 млн руб. в связи со значительным уменьшением с 1 июля 2012 года количества обращений о выкупе земельных участков в собственность после отмены льготного порядка выкупа земельных участков.

Поступления от продажи акций и иных форм участия  в капитале, находящихся в муниципальной  собственности, составили 39 млн 971,9 тыс. руб., или 38,5 процента к утвержденному  плану года. В 2012 году были проданы  акции ОАО «АВТОГРАДТРАНС» на сумму 23 млн 18,3 тыс. руб. 
Невыполнение данного источника сложилось по следующим причинам: 
не проводился аукцион по продаже акций ОАО «ТОРГСНАБ»; 
не состоялся аукцион по продаже акций ОАО «Тольяттинская фабрика химчистки и крашения одежды»; из Программы приватизации на 2012 год были исключены акции ОАО «Яхт-клуб «Химик» и ОАО «Бодрость».

Кроме того, в 2012 году поступили денежные средства от реализации пакетов акций акционерных  обществ, включенных в программу 2011 года, а именно:

ОАО «Волна»  – 4,3 млн руб.;

ОАО «Мелкооптовый рынок» – 31 млн руб.

По итогам 2012 года размер муниципального долга нашего города увеличился на 1 млрд 308 млн рублей. Увеличение сложилось за счет привлечения  коммерческих и бюджетных кредитов, а также предоставления муниципальных  гарантий. Стоимость обслуживания муниципального долга в 2012 году увеличилась по сравнению с 2011 годом на 108 млн руб.

В целом по сравнению  с 2011 годом расходы бюджета профинансированы больше на 3 млрд 150 млн руб. Отклонение финансирования в большую сторону  в 2012 году сложилось за счет освоения в большем объеме в 2012 году средств вышестоящих бюджетов, главным образом за счет средств субвенций.

«Если посмотреть, на что тратятся бюджетные деньги, то мы увидим, что это социальные траты, от которых мы не можем отказаться, – сказал мэр Сергей Андреев. – И зарплата сотрудникам бюджетных учреждений, которую мы не можем не платить. Коммунальные услуги мы покупаем – в детских садах, школах, театрах должно быть отопление, вода, канализация, и это тоже внушительные затраты. Нужно содержать дороги, ремонтировать что-то. Работа пассажирского транспорта убыточна, и мы покрываем около 200 млн пассажирским предприятиям. Казалось бы, немного, но таких «небольших» расходов – масса. И в итоге мы видим, что доходов на то, чтобы обеспечить то минимальное, что мы хотим, не хватает».

Как сообщил  глава департамента финансов Григорий Гильгулин, в новом году собственные  доходы Тольятти составят 6,9 млрд рублей, расходы – 7,6 млрд рублей, в результате чего образуется дефицит в размере 692 млн рублей5. Последний показатель финансового документа формирует его характерные особенности: жесткая экономия и предельное сосредоточение административного внимания на всех возможных источниках дохода.

Документ вышел  вкупе с тревожным сообщением мэра, опубликованным на его странице в сети «ВКонтакте». «Скажу честно: ситуация у нас крайне тяжелая. До этого город жил и не думал о том, что расходы должны хоть как-то соотноситься с доходами. В результате: долги и нехватка средств даже на индексацию зарплаты бюджетникам. А это уже крайне серьезно», – написал Сергей Андреев, для которого проект бюджета-2013 стал первым финансовым документом подобного масштаба.  
Впрочем, если верить его разработчикам, запланированная линия предельной экономии позволит Тольятти оправиться от финансовой дисгармонии. Ожидается, что уже в 2014 году доходы города должны составить 7,7 млрд рублей, а сумма дефицита, в сравнении с показателями 2013 года, уменьшится в 11 раз – до 59,5 млн рублей.