Развитие социального партнерства

Содержание

Введение

Социальная система есть особый класс систем (наряду с биологическими, техническими и др.), в состав которых включаются люди и взаимоотношения между ними. Существует множество различных социальных систем (коллектив работников предприятия, население города, семья и т.п.). Социальное партнерство также является социальной системой, имеющей характерные особенности¹.

Концепция социального партнерства впервые утвердилась в научной литературе, политической риторике и законодательной практике ряда европейских государств (Нидерланды, Австрия, Германия, Швеция) в 1970-е годы, как результат многолетнего поиска эффективных форм регулирования социально-трудовых отношений. Эксперты Международной организации труда (МОТ) определяют суть социального партнерства как механизм, посредством которого предприниматели, представители трудящихся и правительства разрабатывают комплекс согласованных и многосторонних вопросов для решения всех многосторонних вопросов экономической и социальной политики в национальном масштабе путем поиска компромиссов².

Термин «социальное партнерство» стал довольно привычным для слуха россиян и находит отражение в государственной идеологии и правительственных документах. Использование терминов, широко распространенных на Западе, нередко вводит в заблуждение не только иностранных специалистов в области социальных наук, но и самих представителей социального треугольника: правительство, работодателей и профсоюзы. Ритуальное следование определенным формам и внешним правилам, принятым и «работающим» за рубежом, создает некое виртуальное пространство, в котором все представляется таким, как в странах с развитой системой социального партнерства. Однако результаты взаимодействий социальных сторон оцениваются ими самими достаточно критически.

Социальные партнерства в России

Что представляет собой система социального партнерства в России? Есть ли в развитии социального партнерства особый, российский путь? Не происходит ли обыкновенная подмена терминов, которыми обозначаются некие иные отношения между правительством, работодателями и профсоюзами?

Особенности российской модели социального партнерства определяют такие характеристики, как несовершенство правовой базы в переходный период страны к рыночной экономике; приватизация государственной собственности; неразвитость слоя собственников, предпринимателей как субъекта социального партнерства, отсутствие или неразвитость на различных уровнях регулирования социально-трудовых отношений; социальная незащищенность основной массы населения; сильнейшее социальное расслоение общества; неразвитость среднего класса и гражданского общества; высокая степень патерналистских настроений и тенденций; высокая степень региональных особенностей в практике становления и развития социального партнерства. Последнее является отражением значительной специфики «вхождения» различных регионов России в рыночную экономику и проявляется в небывалом для большинства стран плюрализме уровня, форм разновидностей договоров и соглашений, заключаемых в сфере социально-трудовых отношений.

На формирование российского варианта социального партнерства влияли противоречия между прежней моделью трудовых отношений и той, которая подразумевалась как результат «шоковой терапии», взятой за основу рыночных реформ правительства Е.Гайдара в 1992 г. Причина неуспеха «шоковой терапии»", которая стала лишь источником значительного ухудшения качества жизни населения, скрывается в ограниченности обосновывающей ее англо-саксонской экономической модели, предполагающей минимальное государственное вмешательство в экономику. Действительно, чрезмерное вмешательство государства на макро- и мезоуровне снижает гибкость экономической системы. Но в процессе его снижения необходимо добиться определенной золотой середины между полномочиями государства и социальных институтов. Кроме того, социальное партнерство требует наличия готовых к сотрудничеству и четко структурированных сторон, которые обладали бы авторитетом и были хорошо организованы, а значит, способны брать на себя обязательства и обеспечивать их выполнение. Это предполагает, что организации работодателей и трудящихся должны быть достаточно представительными, что их позиции не ослаблены наличием множества соперничающих организаций, что оба партнера обладают техническим потенциалом, достаточным для компетентного обсуждения вопросов, являющихся предметом дискуссий. Для справедливого решения спорных проблем необходимо относительное равновесие сил между партнерами. Характеризуя ситуацию в целом, Р. Кнаак делает вывод о том, что «для обеспечения гибкости экономики и ее быстрого приспособления к изменениям необходима существенная децентрализация, в то время как развитие в долгосрочной перспективе требует стабильности и поддержания общей структуры сложившихся звеньев хозяйства»³.

Влияла на процесс становления социального партнерства и советская практика трудовых отношений. Ее характеризовало отрицание классической концепции трудовых отношений, несовместимой с господствующей идеологией. В модели, обоснованной этой концепцией, трудовые отношения подразумевают наличие конфликтов, переговоров и сотрудничества между работниками, работодателями и промышленными органами, допускаются забастовки. Централизованная плановая экономика Советского Союза отрицала саму возможность таких форм и акций, поскольку основывал ась на идеологии гармонии между всеми, субъектами трудовых отношений. В действительности, жизнь предприятий отличалась значительной степенью бюрократизации и иерархичности, при этом ни профсоюзы, ни работодатели не были свободны в принятии решений, которые диктовались из центра. Патерналистская модель предопределяла особое место профсоюзов и иерархии организаций, выступавших от имени общества и его членов. Будучи единственным признанным властями выразителем общественных интересов (всех занятых, т.е., по существу, всего взрослого населения), профсоюзы были представлены через своих руководителей в органах власти и управления всех уровней - от ЦК КПСС до парткомов на производстве и от Верховного Совета до местных органов власти. В свою очередь, представители партийно-государственных структур входили в состав профсоюзного руководства всех уровней. Сращивание властных и профсоюзных структур имело множество различных проявлений в повседневной жизни и в принятии государственных решений, вплоть до издания важнейших правовых актов партийными и профсоюзными органами и органами государственной власти.

Такое сращивание, переплетение и отождествление интересов и персоналий партийной, советской, хозяйственной, профсоюзной номенклатуры некоторые наблюдатели обозначали термином «бюрократический коллективизм»⁴. Роль каждого его участника была строго ранжирована, причем профсоюзы в этой иерархии находились на нижних ее ступенях.

Казалось, что рост политического плюрализма с середины 1990-х годов кладет конец российскому корпоративизму как значительному феномену российской действительности. Однако быстрые темпы разгосударствления собственности и появление новых собственников - олигархов, при сохранившихся традициях, затрудняли становление социальных институтов, действующих по выработанным международным собществом нормам и правилам социального взаимодействия.

Практика показала, что развитие отношений влиятельных олигархических групп (РАО ЕЭС, «Газпром», «Связьинвест», ФПГ и др.) и государства происходит, с одной стороны, по линии жесткого противоборства, а с другой - тесного взаимодействия; итогом становится процесс сращивания государственных структур и бизнеса и их корпоративных интересов в области капитала и политики. Применительно же к основной массе мелких, средних и отчасти крупных предприятий можно говорить не о смене моделей, а о сбое во всей системе их отношений, при явных тенденциях к реанимации корпоративистского, по своей сути, взаимодействия, особенно на региональном уровне.

В этих условиях государство было вынуждено создавать себе партнеров почти с нуля. Результатом социального заказа на идеологическое обеспечение концепции социального партнерства стало большое число публикаций по этой теме в России. В политическом отношении этот процесс можно охарактеризовать как инсталляцию социальной практики, или попытку встроить готовые, выработанные в других социально-политических условиях модели в существующие культурные и экономические формы. В этом нет ничего плохого - с чего-то надо было начинать. Однако необходима взвешенность, серьезное осмысление результатов деятельности.

Формирование институтов социального партнерства как системы социальных институтов и механизмов, созданных при участии государственных структур, объединений работодателей и профсоюзов в целях консенсусного решения конкретных социальных проблем и определения общих целей социальной политики началось после принятия в 1996 г. Постановления Правительства РФ «О реализации Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации». С середины 90-х годов формируется правовая база работы таких институтов. Основной целью социального партнерства была декларирована «совместная разработка, принятие и реализация социально-экономической и трудовой политики, основанной на сбалансированности интересов общества, наемных работников и работодателей»⁵. На федеральном уровне социальное партнерство реализуется в виде системы трехсторонних переговоров по вопросам коллективно-договорного регулирования социально-трудовых проблем. Именно с момента создания Российской трехсторонней комиссии в России и начала складываться система по выработке последовательной линии социального партнерства, которая может привести к созданию механизма обсуждения «законодательных и политических реформ в сфере трудовых отношений для достижения согласия, которое могло бы повысить степень надежности реформ»⁶. Однако этот процесс протекает сложно и противоречиво.

С одной стороны, такие институты, как круглые столы политических партий и общественных движений, договоры о мире и согласии между политическими партиям ни правительством, ориентированы на создание институциональной инфраструктуры корпоративного государства и легитимацию существующей власти в рамках идеологии гражданского общества. С другой, корпоративистские институты в виде трехсторонних комиссий стремятся все больше расширять свои полномочия от уровня совещательного органа к структуре, способной активно участвовать в формулировании, проведении и контроле федеральной индустриальной, социальной политики, политики занятости.

Сегодня социальное партнерство законодательно оформлено Трудовым кодексом РФ, который создает правовые основы для обеспечения баланса интересов всех сторон трудовых отношений. Однако, при определенных достижениях в становлении и развитии общественных отношений нового типа, социальное партнерство, складывающееся в России, существенно отличается от западноевропейской модели.

Социальное партнерство в сфере труда (далее - социальное партнерство) - система взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленная на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений.⁷

Сторонами социального партнерства являются работники и работодатели в лице уполномоченных в установленном порядке представителей. Органы государственной власти и органы местного самоуправления являются сторонами социального партнерства в случаях, когда они выступают в качестве работодателей, а также в других случаях, предусмотренных трудовым законодательством.⁸

Трехсторонние соглашения содержат много общих неопределенных положений, которые практически не поддаются контролю, при том, что многие конкретные пункты просто не выполняются. И, прежде всего, как показывает практика, не выполняет принятые на себя обязательства по Генеральному соглашению Правительство Российской Федерации, которое склонно игнорировать мнения и требования социальных партнеров, поскольку в рамках либерального, преимущественно технократического подхода его ответственность не предусматривается.

Большинство коллективных договоров на региональном уровне и уровне предприятия фактически не регулируют и не гарантируют заработную плату и занятость работников. Принятие решений на предприятиях часто носит закрытый характер, и работники никак не могут влиять на них. Социальное партнерство на уровне предприятий, учреждений, ассоциаций реализуется через механизм коллективно-договорного регулирования социально-трудовых отношений. Получают развитие службы по урегулированию коллективных трудовых споров - один из важнейших способов досудебного рассмотрения конфликтов. Эффективность социального партнерства снижается и из-за отсутствия посредничества и неразвитости системы разрешения трудовых споров.

Специфичность современных трудовых отношений и в том, что они регулируются большим количеством правовых актов, многие из которых соответствуют социалистической и переходной экономике. Так, по состоянию на 2001 г. российское трудовое законодательство только на федеральном уровне включало 40 тыс. нормативно-правововых актов. Этим объясняется и то, что многие регионы приняли законы «О социальном партнерстве» задолго до принятия ряда нормативных актов на федеральном уровне.

Основными факторами, сдерживающими заключение коллективных договоров на крупных и средних предприятиях, является их неустойчивое финансово-экономическое положение, малочисленность или отсутствие профсоюзных организаций, безынициативность профсоюзных лидеров и соглашательство с администрацией предприятия. На малых предприятиях обычны отсутствие профсоюзных организаций; недостаточная организованность самих работников и незнание своих прав; несовершенство налоговой системы. Что же касается бюджетных организаций (образования, здравоохранения, науки, искусства и т.д.), то здесь коллективные договоры хотя и заключаются в большинстве случаев (90-93%), но из-за недостатка средств они фактически не выполняются и не контролируются. Итак, переход от диктата государства к социально-партнерским отношениям между предпринимателями и наемными работниками остается объективной потребностью и нерешенной задачей преодоления глубокого структурного кризиса России. Ее решение представляется необходимым звеном в создании принципиально иной системы управления. В рамках этого процесса предполагается оформление интересов и прав, реструктурированных социальных, корпоративных и региональных групп и формирование адекватных им институтов представительства, нормативно-правовой базы, наработка практики коллективно-договорного регулирования и правил игры в целом. Признание терминологии социального партнерства для регулирования социально-трудовых отношений может найти подкрепление не только в новом законодательстве, но и в российских традициях - соборности, коллективизме.

Сегодня в России происходит становление новых форм российского корпоративизма. Если в прежней, государственной его форме высшая партийно-государственная власть представляла собой вершину построенной на основе жесткой иерархии пирамиды, то в нынешнем виде отношения корпоративного толка строятся на началах значительно большей автономии организованных интересов, а в ряде случаев - и их независимости от государственной власти. Однако говорить о том, что современный российский корпоративизм - аналог "цивилизованного", либерального корпоративизма, существующего в тех или иных формах в ряде других стран Запада и более или менее органично вписывающегося в систему взаимодействия гражданского общества и государства, пока нет оснований.

Формирование системы социального партнерства

К концу 1990-х гг. в России сформировалась система институтов социального партнерства, предполагающие наличие трехсторонних комиссий на федеральном и региональном уровнях и находящая выражение в достигнутых соглашениях и договорах между сторонами на уровне предприятия, региона и федерации. В то же время правительство, выступившее инициатором создания в стране системы социального партнерства, довольно быстро в ней разочаровалось. На каждом уровне взаимоотношений потенциальных партнеров стали накапливаться свои проблемы. Причиной была, по словам Г. Стрелы, секретаря ФНПР, «поспешность волевого перехода к социальному партнерству без обеспечения соответствующими законами, что дискредитировало саму идею социального партнерства. Надо было переходить постепенно, эволюционно»⁹.

-на федеральном уровне.

Наиболее сложным для реализации принципов социального партнерства представлялся федеральный уровень. Взаимоотношения между правительством, работодателями и профсоюзами регулировались законами «О социальном партнерстве», «О Российской Трехсторонней Комиссии (РТК)». В соответствии с последним, каждая из сторон могла иметь в РТК 30 своих представителей. Право определять, кто представляет в ней профсоюзную сторону, передано самим профсоюзам. Профсоюзы сами выбирали своего координатора. Место в РТК предоставлялось в соответствии с численностью профсоюзного объединения.

В задачи РТК входило согласование интересов сторон при определении государственной политики. В действительности это не всегда происходило, поскольку решения РТК носили рекомендательный характер, и нарушения договоренностей сторон оставались практически без последствий. Генеральное Соглашение, подписанию которого профсоюзы отдали столько внимания и времени, во многом осталось декларативным документом, за нарушение которого не предусматривалось наказание. Как следствие, выполнение Генерального Соглашения во многом зависело от доброй воли правительства, что естественно, не всегда имеет место. Так, например, введению единого социального налога, на чем настаивало правительство, не помешало Генеральное Соглашение 2000 г., хотя в нем и было записано, что правительство не будет аккумулировать внебюджетные фонды. Вопреки этому, правительство направило свои предложения в Государственную Думу, которая в июне 2000 г. в первом чтении приняла закон о введении единого социального налога. Многочисленные публикации в СМИ о преждевременности этого шага и организованные профсоюзами пикетирования зданий правительства и парламента не имели никакого эффекта.

Несмотря на сформированную Российскую Трехстороннюю Комиссию (РТК) и подписанное сторонами Генеральное Соглашение, принципы социального партнерства нарушались достаточно часто. По словам М. Шмакова, «самый безответственный партнер - правительство, которое имеет большинство невыполненных пунктов в трехстороннем соглашении... Кроме того, Минфин часто говорит, уже после подписания соглашений правительством, что он это делать не будет»¹⁰.

В качестве одной из причин неэффективного социального партнерства в России на тот период называется отсутствие четко действующей исполнительской вертикали правительственных структур. Хотя профсоюзы каждый раз старались начать переговоры и подписать Генеральное Соглашение до принятия государственного бюджета, чтобы договоренности были в него включены, правительство обычно не координирует деятельность комиссий по подготовке госбюджета и Генерального Соглашения и как следствие - статьи Генерального Соглашения не находят своего отражения в госбюджете.

Еще одной причиной, затрудняющей функционирование системы социального партнерства, являлось нарушение правительством им же провозглашенных принципов равенства сторон и открытости в действиях при принятии жизненно важных для страны решений. Так, например, отказ правительства РФ, возглавляемого С.В. Кириенко, предать гласности информацию об условиях предоставления займов МВФ для реализации антикризисной программы стал фактом нарушения принципа «прозрачности». Полученная благодаря международным профсоюзам копия Меморандума Правительства РФ и Центрального Банка России содержала статьи явно антипрофсоюзного содержания.

Социальный диалог стал налаживаться лишь с приходом на пост премьер-министра России Е.Примакова, однако после его скорой отставки процесс снова затормозился. Поскольку каждый новый руководитель правительства отказывался отвечать за обещания предыдущего, частые отставки премьер-министров и смены правительств в 1998-2000 гг. привели к ситуации, когда на федеральном уровне профсоюзы вынуждены были каждый раз начинать с нуля работу с вновь назначенными координаторами Российской трехсторонней комиссии и министрами труда (за период с 1996 по 2000 гг. сменилось 5 министров), объясняя им суть социального диалога и правила социального партнерства.

Как правило, правительство соглашалось на ведение диалога лишь по проблемам, касающимся подготовки новых правовых актов (и то лишь в тех случаях, когда профсоюзы всеми доступными способами заставляют правительство сесть за стол переговоров, привлекая к разговору и работодателей). Ко всему, что касается разработки программ, которые, по мнению представителей правительства, могут (или должны) привести к стабилизации российской экономики, ни профсоюзы, ни работодатели не допускались. Программные документы, определяющие развитие общества, его экономики и будущее всего населения России, принимаются без участия двух сторон трехстороннего социального партнерства. Ситуация ничуть не изменилась и после избрания Президентом России В.В.Путина. Начиная с момента его назначения и.о. Президента (декабрь 1999 г.) и до июня 2000 г., когда была обнародована программа нового правительства, общество полнилось слухами о подготовке «какой-то программы какого-то Грефа», которая разрабатывалась за закрытыми дверями, без привлечения специалистов и экспертов со стороны профсоюзов и работодателей. Программа ни с кем не обсуждалась. В послании Президента всем участникам (по определению) социального диалога, подготовленного без каких-либо консультаций с ними, было указано, что они обязаны делать, и каково отведенное им место в обществе¹¹.

По закону, в течение месяца после подписания Генерального Соглашения стороны обязаны предоставить план мероприятий, который они собираются осуществлять для выполнения своих обязательств. ГС на 2000 г. было подписано в декабре 1999 г.; однако в мае 2000 г. правительство все еще не представил о свой план в РТК, что не давало другим сторонам возможности для координации своей деятельности. Когда после долгих ожиданий в июне 2000 г. собралось, наконец, заседание РТК, на него впервые за все годы не были допущены представители СМИ.

Большую проблему для нормального функционирования системы социального партнерства создавало отсутствие организованных объединений работодателей.

Приватизационная кампания, инициированная правительством, привела к формированию интересов директорского корпуса, отличающихся от интересов возглавляемых ими трудовых коллективов. Принятие законодательных актов, регулирующих взаимоотношения трех названных сторон, способствовало появлению у работодателей стремления к объединению. Со своей стороны, профсоюзы также выдвигали требования о необходимости создания объединений работодателей как на региональном, так и на федеральном уровнях. Их аргументы заключались в том, что в условиях проходящей приватизации и ликвидации министерств некому стало подписывать отраслевые тарифные соглашения. Исчез субъект, с которого можно было бы спросить за невыполнение отраслевого тарифного соглашения (ОТС). Государство, в лице министерств, перестало быть такой стороной, передав управление предприятиями новым собственником, а со стороны работодателей подобной стороны не было сформировано.

В таких условиях профсоюзы выступали инициаторами создания объединений работодателей на федеральном и региональном уровнях. Так, по инициативе Горно-металлургического профсоюза России был проведен учредительный съезд Ассоциации промышленников горно-металлургического комплекса России. Проблема низкой эффективности их деятельности заключалась в том, что существующие на федеральном уровне объединения работодателей не имеют полномочий на заключение отраслевых соглашений от всех работодателей.

Как правительство, так и региональные администрации старались избавиться от ряда функций, пытаясь переложить их на плечи работодателей. Поскольку объединения работодателей не включают большинства предприятий регионов, в ряде областей предпринимали попытки распространить подписанные соглашения на всех работодателей. Так, в Челябинской и некоторых других областях принята следующая норма: если в течение 30 календарных дней с момента вступления регионального соглашения в действие работодатели или соответствующие представители работников не заявили о своем несогласии присоединиться к нему, то соглашение считается распространенным на них. Государство старалось выйти из системы социального партнерства, оставляя за собой функции контроля за соблюдением договоренностей между работником и работодателем.

Наряду с административным давлением, направленным на создание системы социального партнерства, в ряде регионов власти принимали меры, стимулирующие работодателей к заключению коллективных договоров. Например, в законе г. Москвы «О социальном партнерстве» закреплено право организаций, заключивших коллективные договоры, на преимущественное рассмотрение Правительством Москвы, отраслевыми и функциональными органами Московской городской администрации и административных округов вопросов обеспечения социальной и экономической деятельности предприятий, социальной защиты работников.

-на региональном уровне.

Особенность развития социального партнерства на региональном уровне состояла в том, что с 1991 г. и на протяжении 3-4 лет в большинстве областей оно продолжало носить двусторонний характер - взаимоотношений профсоюзов и государства. Начало партнерских отношений на региональном уровне несколько отставало от федерального уровня. Так, в Новгородской области двусторонние отношения государства и профсоюзов переросли в трехсторонние лишь в 1995 г. В этом же году областной думой принято Положение «О трехсторонней комиссии», а закон «О социальном партнерстве» появился только в 1997 г.

Начавшееся создание объединений работодателей во многом явилось вынужденной уступкой давлению со стороны государства, которому надо было на кого-то переложить долю своей ответственности за управление производством, и требованиям профсоюзов, желающим видеть реального партнера, с которым можно подписывать договор. В гораздо меньшей степени это было добровольным волеизъявлением самих представителей директорского корпуса.

В 2001 г. институты социального партнерства в регионах в основном сформировались. Однако участвующие в них стороны (и, прежде всего, работодатели) обнаружили интерес, отличный от участия в социальном партнерстве. На заседаниях региональных трехсторонних комиссий присутствуют не только избранные представители сторон, но и руководители отделов и управлений администрации области, председатели отраслевых профкомов, работники и руководители предприятий. Складывалось впечатление, что трехсторонние комиссии в регионах представляют собой замену прежних партхозактивов. При этом в роли партийных руководителей выступал возглавляющий комиссию представитель обладминистрации. От его веса в администрации зависел авторитет комиссии в регионе, а также ее возможность оказывать воздействие на принятие управленческих решений, касающихся положения дел на предприятиях (например, решение выплатить заработную плату до уплаты дивидендов держателям акций рассматривались руководством одного из предприятий Новгородской области как приказ). В Самарской области высокая эффективность комиссии определялась тем, что ее возглавляет губернатор.