Реформа местного самоуправления

Содержание 

С. 

Введение………………………………………………………………………………….3

Глава 1 Концепция реформы и её истоки…………………………………………..4

1.1 История местного самоуправления в России…………………………………..4

1.2 Модель местного  самоуправления в  Федеральном законе 

от 06.10.2003 г. №131-ФЗ……………………………………………………………..11 

Глава 2. Основные выводы и  предложения по улучшению

Федерального  закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ………………………………….14 

2.1 Результаты реализации реформы………………………………………………14

2.2 Модернизация существующей  системы местного 

самоуправления……………………………………………………………………….17 

Заключение…………………………………………………………………………….21

Список  использованных источников и литературы…………………………….24 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Введение 

     На  сегодняшний день в России сложилось  ситуация, которая сопровождается существованием противоречий и постоянным обострением  проблем в политической, экономической, и социальной сферах общественной жизни. В этих условиях определяющим фактором стабилизации выступает использование  потенциала самоорганизации и местного самоуправления. Основным уровнем территориальной  и экономической организации  местных сообществ являются муниципальные  образования.

     Говоря о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности этими правами воспользоваться, способности реализации права на местное самоуправление.

     Задачей реформы местного самоуправления и является закрепление этих возможностей. Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" как раз подтверждает конституционные права граждан на местное самоуправление. Необходимо преодолеть иждивенческий подход, потребительский подход к государству, к руководителям региональных и федеральных государственных структур и стать достойным гражданином общества. Местное самоуправление через свою структуру, через выбранные органы, через свой бюджет воспитывает в каждом, что это я, гражданин нашей страны, отчисляю налоги, принимаю активное участие в жизни страны через своих представителей. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Глава 1. Концепция реформы и её истоки 

     1.1 История местного самоуправления в России 

    В истории России отсутствовали устоявшиеся традиции местного самоуправления, как формы публичной власти, способа самоорганизации жителей. Опыт отдельных городов (Пскова, Новгорода), а также проводившиеся немногочисленные реформы управления территорией российского государства (земские, городские) не привели к складыванию полноценного института местного самоуправления.

     Развитие  политической системы России на протяжении большей части ее исторического  пути характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия  в решении публичных дел в  сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном  уровне. В силу этого Российская Федерация имеет своеобразный исторический опыт местного самоуправления, отличный от западного.

     В дореволюционной России самоуправление имело два направления институционального развития.

     Первое  связано с наличием общинного  землепользования и достаточно поздним  освобождением крестьян от крепостной зависимости (и еще более поздним  адекватным правовым оформлением частной  собственности на землю). Применительно к общине правильнее говорить о специфическом квазиадминистративном механизме принятия административных решений (раскладка и сбор налогов, воинская повинность).

     Второе  направление развития местного самоуправления связано с появлением вначале  земского (1864), а затем и городского (1870) самоуправления как режимов, выполняющих функции как государственные (решение дел публичной сферы), так и общественные (самоорганизация в целях защиты прав и интересов городских сословий и сельских обывателей, организации локального управления общими делами и имуществами).

     Важно подчеркнуть отличие местного самоуправления от общинных форм организации жизни: в основе первого лежат контрактные  отношения граждан по поводу их прав и интересов, а также по поводу частной собственности; в основе вторых – отношения лично зависимых  крестьян по поводу исполнения ими  тягла и имущества, на которое  у них не было титулов собственности.

     Как отмечалось выше, несмотря на наличие в историческом опыте России определенных самоуправленческих начал (начиная с новгородской вечевой демократии), по сути, только становление земского и городского самоуправление дает начало местному самоуправлению в нашей стране в его современном понимании.

     Характерными  чертами политики Российской Империи  в отношении местного самоуправления были:

       попытки разделить предметы ведения  между государством и земствами  и выделить круг вопросов местного  значения. В 1870-е годы земства  основное внимание уделяли таким  ставшим в дальнейшем традиционно  земскими занятиям, как статистика, народное образование, здравоохранение;

       вместе с тем, возложение на  земства, помимо вопросов местного  значения, также и государственных  полномочий, а кроме того –  вопросов, составляющих задачи одновременно  разных уровней власти.

     После 1890 г. на земства, помимо традиционных видов деятельности, были возложены  дополнительные обязанности: забота об общественном призрении, улучшении  местных путей сообщения, о земской  почте, о взаимном страховании имущества, о строительном деле, о помощи местному земледелию, торговле, промышленности, об обязанности по раскладке некоторых  казенных налогов, об исполнении земских  повинностей, об обеспечении потребностей общегосударственной администрации  и суда, о пожарной безопасности.

     Расширение  сферы ведения земств рассматривалось  как один из путей облегчения финансовых проблем государства. В этих целях  на плечи земств постепенно передавались все новые и новые задачи.

     Таким образом, органы местного самоуправления занимали свое, определенное место  в системе публичных дел. В  этом заметен тренд на выстраивание системы разделения публичной власти по вертикали (распределение компетенций  в зависимости от того, где они  могут наилучшим образом быть реализованы), а также по функциям.

     В указанных выше подходах можно увидеть  принцип политики центрального правительства в отношении устройства местной власти: отделение местного самоуправления от системы органов государственной власти и одновременно встраивание местной власти в систему исполнения общегосударственных задач. В итоге, органы местной власти (несмотря на формальное отделение от государственной власти) на практике хотя бы в какой-то части становятся и воспринимаются как нижнее звено государственной бюрократической машины. Однако в целом, дореволюционная земская модель была похожа на немецкую (в части разделения компетенции и органов власти) и давала значительную самостоятельность и серьезные возможности для самоуправления

     Процессы  развития местного самоуправления и  порожденные им политические процессы (становление сословия земцев, формирование идеологии конституционализма и  т.д.) были прерваны революционными событиями 1917 года. Сначала в стране возникло двоевластие традиционных органов  власти и новой публичной формы  – Советов депутатов. После октябрьской  революции советы постепенно заняли место прежних земств и городских  самоуправлений.

     На  короткий срок – примерно на десятилетие (1919-1929) - возобладал на некоторую децентрализацию  хозяйственного управления путем  создания специфической системы коммунотделов при местных советах, ставшей неявным продолжением дооктябрьской линии эволюционного развития самоуправления и адекватной новой экономической политике.

     По  определению экспертов, советские  органы самоуправления 1920-х гг. не имеют  аналогов в мире. Это не представительные, а профессиональные органы, встроенные в вертикаль избранных советских  органов (как органов государственной  власти). Как считают, во многом благодаря  усилиям этих «самоуправлений» удалось  преодолеть разруху и восстановить экономику.1

     Однако  с конца 1920-х гг. Советское государство  пошло на ликвидацию начал самоуправления, а также институтов и правовых форм (включая институт частной собственности, гражданские права), являвшихся источником указанных начал и их основой. Партийным руководством были приняты  известные решения о централизации  хозяйственного управления и усилении роли партии. Весь процесс завершился принятием сталинской Конституции, которая узаконивает систему  «демократического централизма» в  управлении страной и частной  жизнью. Таким образом, процесс становления  и развития местного самоуправления в исторически сложившихся формах был в известной степени прерван.

     Традиции  самоуправления в течение последующих 50-60 лет господства командно-административной системы в значительной мере были утрачены и замещены установками, связывавшими процессы принятия любых решений  с вертикальным администрированием. Советская модель организации местной власти в том виде, в каком она сложилась к концу существования СССР, характеризовалась следующими чертами:

     формальным  преобладанием представительных органов  власти над исполнительными при  фактическом закреплении права  принятия политических, кадровых и  иных важных решений за партийными органами;

     формальной  выборностью органов местной  власти (советов), наличием формальной же сети общественных органов самоуправления и общественных организаций. Фактически данные органы находились под контролем  партийной системы и потому, как  и царские дореформенные общинные институты, были ориентированы на выполнение государственных задач, а не задач, поставленных местными сообществами;

     каждый  уровень власти обладал определенной функциональной автономией, что сочеталось с иерархической соподчиненностью органов публичной власти, возможностью вышестоящих уровней вмешиваться  в дела нижестоящего уровня;

     пониманием  советов как органов государственной  власти, что означало идеологическое отрицание местного самоуправления.

     Советскую систему отличало единство административно-территориального устройства страны. Вместе с тем, масштабы страны и ее многоукладность объективно делали невозможным тотальное государственное  администрирование. Некоторая сфера  жизни оставалась местным органам  власти, имевшим сильную связь  с населением, защищавшим его интересы. До сих пор сохранились традиции обращений граждан в «исполком», то есть в органы местной власти. При этом местная власть обладала достаточной компетенцией и ресурсами, чтобы решать проблемы местного значения, что и обеспечивало устойчивость связи этой власти с населением.

     С конца 1980-х гг. государственный механизм перестраивался стихийно, без какого-либо продуманного плана, быстро и бессистемно. Муниципальные реформы начались уже в 1990-1991 гг., еще до принятия Конституции, отражающей общественные перемены, без определения формы государственного устройства, правительственного механизма.

align="justify">     В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который, несмотря на еще «советское»  понимание его авторами самой  сути самоуправления, был серьезным  шагом вперед.. Он определил стратегию  местного самоуправления, установил  в определенной мере соотношение  между центральными и местными органами власти, внес новые элементы в формирование финансовой базы, создал предпосылки  для становления и развития коммунального  хозяйства. В Законе обеспечивалось сбалансированное соотношение прав и обязанностей органов местного самоуправления с их материально-финансовой базой.

     Местное самоуправление в Законе СССР «Об  общих началах местного самоуправления...»  понималось как «самоорганизация граждан  для решения непосредственно  или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения».2 В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан.

       Так, местным советам был «присвоен»  статус местного самоуправления  и дана определенная автономия. На практике они продолжали исполнять компетенцию прежней власти плюс решали стихийно возникавшие задачи на злобу дня, по существу, во многом самостоятельно определяя свои полномочия.

     Переломное  значение для развития местного самоуправления в постсоветской России имело  принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции пополнило нормативную базу о местном самоуправлении, разрешило ситуацию в пользу местного самоуправления и признало объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

     Новая Конституция России определила местное  самоуправление как одну из самостоятельных  форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую  основу самоуправления - муниципальную  собственность равным образом с  государственной, частной и иными  формами собственности.  

       Гарантируя самостоятельность местного  самоуправления, она оставляла простор  для творчества в построении  российской модели местного самоуправления. Отметим, что в муниципальных  вопросах Конституция основывалась  скорее на «англосаксонской»  идеологии, несмотря на закреплении  возможности передачи муниципалитетам  отдельных государственных полномочий  с финансированием (что скорее  в логике континентальных моделей,  в том числе – российской  земской). Однако выбор конкретных  правовых форм работы местного  самоуправления после ее принятия  еще предстояло сделать.

     Закрепленные  в Конституции принципы организации  местного самоуправления в Российской Федерации получают дальнейшее развитие в федеральном законодательстве, в конституциях и уставах субъектов  Федерации и их законодательстве, что должно обеспечить постепенное  реформирование системы государственного устройства Российской Федерации на принципах демократии и народовластия. Первым шагом в этом направлении  стало принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон был разработан при непосредственном участии муниципальных ассоциаций и активистов муниципального движения.

     Данный  закон, по принципу всех рамочных законов 1990-х гг., не содержал детального регулирования местного самоуправления, оставляя эту сферу субъектам Федерации (исходя из того, что вопрос находится в совместной компетенции Федерации и регионов). Он не устанавливал жестких ограничений по видам муниципальных образований, уровням, на которых реализуется самоуправление (район, поселение, город могли быть, а могли и не быть муниципальными образованиями); не разграничивал единообразно компетенцию муниципалитетов.3

     В результате в регионах были выстроены различные модели организации местной власти – территориальные, институциональные. В то же время, закон не был принят исключительно в интересах регионов: напротив, неслучайным было их недовольство его принятием. Закон был разработан при непосредственном участии муниципальных ассоциаций и активистов муниципального движения. В частности, закон фиксировал выборность местной власти, устанавливал гарантии местного самоуправления, требовал муниципальной автономии, а также учета мнения населения при территориальных изменениях в муниципалитетах.

     Реформы 1990-х гг. позволили решить ряд  важных задач, связанных с созданием  работающих структур местной власти (о настоящем местном самоуправлении говорить пока было рано). Эксперты отмечают, что к началу 2000-х гг. были осуществлены конституционное признание, закрепление  принципа автономности муниципальной  власти в пределах общего контекста  публичной власти. К середине 90-х  муниципалитеты обладали достаточной  собственностью и доходами для того, чтобы решать задачи самообеспечения  и развития.

     В то же время, достаточно широкая свобода  усмотрения субъектов РФ в вопросах регулирования местной сферы  и недостаточность федеральных  государственных гарантий местного самоуправления позволили регионам в конце 1990-х гг. существенно ограничить или даже ликвидировать муниципальную  власть. Ко второй половине 1990-х гг. в регионах сформировались новые  элиты, стремившиеся к обладанию  властью и собственностью. Их экспансия  на уровень муниципалитетов, главным  образом городов, стала приводить  к конфронтации. Усиливались точечные «наезды» на лидеров местной власти. Наметился процесс подавления муниципальной автономии, лишения органов местного самоуправления материальной и финансовой базы, перегрузки их делегированными полномочиями. Вошла в практику ликвидация муниципалитетов и замена их территориальными структурами областных администраций.

     Федерация, объективно не заинтересованная в усилении регионов, перестала оказывать помощь местной власти. Приоритетом для  федерального центра стало встраивание  регионов и их элит в новую политическую систему. При этом местное самоуправление постепенно все больше оказывалось  под властью регионов.

     Результатом этих процессов стал кризис местного самоуправления, который, как отмечают эксперты, начался в 1998 г. На фоне восстановления экономики, к началу 2000-х годов  доходные источники муниципалитетов  разошлись с их расходными статьями примерно в два раза. Местная власть оказывалась неспособна не только решать задачи развития, но и осуществлять свои собственные полномочия.

    Суть  проблем в местном самоуправлении заключалась в следующем:

    С одной стороны, к концу 90-х годов  стала очевидной существенная неоднородность муниципальных образований, вызванная, во-первых, с длительным периодом централизованного административного управления, в результате которого налоговый потенциал распределился по территории России крайне неравномерно, что предопределило неравномерность бюджетной обеспеченности муниципальных образований; а во-вторых, особенностями правоприменительной практик 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,4 в результате которого сформировалась неоднородная по территориальной организации система муниципальных образований.

    С другой стороны, необходимость формирования устойчивых в социально-экономическом отношении муниципальных образований поставила вопрос повышения эффективности системы публичной власти на местном уровне. Успешное решение этого вопроса в значительной степени определяется эффективностью взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, в частности, в системе межбюджетных отношений.

     Эти реформы привели к принятию 6 октября 2003 года нового Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»,5 с появлением которого впервые можно говорить о национальной модели местного самоуправления. 

     1.2 Модель местного  самоуправления в  Федеральном законе  от 06.10.2003 г. №131-ФЗ 

     Концептуальные  основы реформы местного самоуправления были определены в правительственной  Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной  власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации  и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов  государственной власти и местного самоуправления 2002 г. Именно они в  несколько модифицированном виде были заложены в Федеральный закон  №131-ФЗ. Эта концепция была предметом широкого обсуждения как в период разработки указанных документов, так и в порядке оценки практики их воплощения в жизнь.

    Данный  закон содержит нормы, которые предполагают внесение изменений во многие отраслевые законы.

    Цель  реформы - оказание услуг населению, на том уровне власти, где это будет сделано наиболее оптимально, быстро и эффективно.

    Ключевая  идея закона - формирование на территории РФ двухуровневой системы местного самоуправления (городские округа и  муниципальные районы, состоящие из сельских и городских поселений).

    Основные  направления реформы:

  1. Четкое разграничение полномочий между субъектами РФ и органами местного самоуправления, между муниципальными образованиями разного уровня.
  2. Экономическое усиление муниципалитетов.
  3. Приближение местного самоуправления к населению.
  4. Усиление «прозрачности» деятельности органов местного самоуправления, контроля ее законностью, ответственности должностных лиц местного самоуправления.

    131-ФЗ  вступил в силу с 1 января 2006 года, за исключением положений,  для которых установлены иные  сроки и порядок вступления  в силу. Со дня официального  опубликования ФЗ-131 до 1 января 2009 года  устанавливался переходный период.

    В переходный период законами субъектов  Российской Федерации предусматривалось решение вопросов местного значения вновь образованных поселений органами местного самоуправления муниципальных районов.

     Единая для страны модель местного самоуправления, заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ, отличалась следующими основными чертами:

  • принцип муниципальной автономии был отчетливо признан и закреплен. В то же время, государству были предоставлены серьезные возможности влиять на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и «интервенций»;
  • федеральный центр детально урегулировал компетенцию каждого вида муниципальных образований, оставляя в данном вопросе минимум свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Органы местного самоуправления не вправе определять собственную компетенцию и даже ее детализировать. Единственным доступным механизмом регионального регулирования компетенции местного самоуправления становится институт отдельных государственных полномочий, а муниципального - институт соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления;
  • формально за муниципальными образованиями была закреплена свобода действий при оказании публичных услуг жителям, однако не исключена (и даже четко не ограничена) возможность регулирования этого процесса государственными органами;
  • принципы фискальной автономии также нашли свое отражение в федеральном законе. Однако серьезное значение было придано выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем ключевая роль в этом была отдана субъектам федерации и муниципальным районам;
  • закон предусмотрел возможность государственного контроля и надзора за органами местного самоуправления, однако о контроле (который подразумевает и контроль эффективности) говорилось первоначально только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий, в то время как надзор (за законностью) допустим и в других установленных федеральными законами случаях.

     Можно сделать вывод, что Федеральный  закон № 131-ФЗ наполнил «общую рамку» муниципальной организации, установленной  в Конституции России конкретным законодательным содержанием, основанным на использовании континентального европейского опыта местного самоуправления. Прежде всего, заметно обращение  законодателя к «германской» модели, которая «подходила» одновременно и для реализации российского  конституционного принципа выраженной муниципальной автономии, и для  российской политической традиции и  практике, характеризующейся сильной  государственной (прежде всего, центральной) властью и закреплением за ней  возможности влиять на все основные процессы, происходящие в стране.

     Следует отметить, что законодатель зачастую выбирал наиболее «ограничительные» формы функционирования муниципальных образований, из числа соответствующих Конституции России. Так, принцип «закрытого перечня» вопросов местного значения (закрепленный в первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ) скорее адекватен англосаксонской модели. Тем не менее, в целом использованные в новом Законе формы носили вполне европейский характер.

     Однако  здесь нужно учесть два важнейших  момента. Во-первых, европейский опыт формировался в странах с гораздо  меньшей по сравнению с Россией  степенью внутреннего разнообразия территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Во-вторых, закрепленная в Федеральном законе № 131-ФЗ модель, преломившись через  призму российских социально-экономических, административных, правовых и политических реалий дала совершенно иную «картину»  местного самоуправления по сравнению  с закрепленной в этом Законе. Как представляется, определяющим для этого стала специфичность российской культуры местного самоуправления и, прежде всего, стереотипы мышления и деятельности, которыми руководствуются люди, участвуя в муниципальной практике.6 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Глава 2. Основные выводы и предложения по улучшению Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ 

     2.1 Результаты реализации реформы 

     В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной  истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком  к населению уровне – в масштабах  сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что  поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению  жизнедеятельности людей на местах.

Реформа местного самоуправления