Реформа местного самоуправления в РФ
Введение
Со вступлением в силу Конституции Российской Федерации 1993 года в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Таким образом, система управления в России состоит из трех уровней: государственная власть в РФ, государственная власть в субъектах РФ и местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
На протяжении сравнительно небольшого периода существования институт местного самоуправления в нашей стране нуждался в глубоком реформировании. Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в правительственной Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления 2002 г. Именно они в несколько модифицированном виде были заложены в Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 года.
Глава I. Цели реформы местного самоуправления
Основные цели реформы системы местного самоуправления в России 2000-х гг. состояли, во-первых, в приближении власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации муниципальных образований низового уровня - сельских и городских поселений, во-вторых, в четком разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов - муниципальных районов, сельских и городских поселений), в-третьих, в разграничении расходных обязательств между уровнями публичной власти.
С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ реформа местного самоуправления вступила в фазу, результатом которой должно стать существенное улучшение качества оказания услуг органами публичной власти населению, в том числе и через следующие механизмы: создание баланса власти внутри регионов, прекращение практики «нефинансируемых мандатов», осуществление конституционного права граждан на местное самоуправление. К основным целям данной реформы можно отнести:
- переход к действительно
- создание повсеместно (кроме инфраструктурно самодостаточных городов) двух уровней самоуправления - поселений (которые ранее существовали только в 31 субъекте федерации) и муниципальных районов;
- четкое определение
Критики говорили о
Единая для страны модель местн
- принцип муниципальной
- федеральный центр детально
урегулировал компетенцию
- формально за муниципальными
образованиями была закреплена
свобода действий при оказании
публичных услуг жителям, однако
не исключена (и даже четко
не ограничена) возможность регулирования
этого процесса
- принципы фискальной автономии также нашли свое отражение в федеральном законе. Однако серьезное значение было придано выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем ключевая роль в этом была отдана субъектам федерации и муниципальным районам;
- закон предусмотрел
Можно сделать вывод, что Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наполнил «общую рамку» муниципальной организации, установленной в Конституции России конкретным законодательным содержанием, основанным на использовании континентального европейского опыта местного самоуправления. Прежде всего, заметно обращение законодателя к «германской» модели, которая «подходила» одновременно и для реализации российского конституционного принципа выраженной муниципальной автономии, и для российской политической традиции и практике, характеризующейся сильной государственной (прежде всего, центральной) властью и закреплением за ней возможности влиять на все основные процессы, происходящие в стране.
В результате реформы территориальную основу местного самоуправления, осуществляющегося на всей территории РФ, составляют муниципальные образования, которые функционируют на двух уровнях: муниципальный район - несколько городских и/или сельских поселений (сельское поселение - один или несколько сельских населенных пунктов, городское поселение - один город или поселок городского типа с прилегающими населенными пунктами сельского или городского типа); городской округ - городское поселение, не входящее в состав муниципального района; внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения (Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя).
В этой связи базовым уровнем местного самоуправления стал именно поселенческий уровень. Для координации деятельности поселений предусматривалось создание районного уровня власти, также включенного в систему местного самоуправления. В целом в результате реформы должен быть реализован принцип «поселение для населения, район для поселения». Другими словами, только тогда, когда местные сообщества станут воспринимать органы местного самоуправления как выразителей собственных интересов, а не как управляющую надстройку, местное самоуправление станет эффективной силой, способной решать в стране проблемы самого широкого спектра. Все предпосылки для решения данной задачи сегодня уже есть: это и формирование муниципалитетов на уровне сельских и небольших городских поселений, и проводимая государственная политика, которая все больше ориентирует людей на необходимость участия в общественных процессах, в том числе и через формирование органов местного самоуправления.
Уже на стадии подготовки реформы было очевидно, что процесс становления местного самоуправления по своей природе не может являться «самостоятельной реформой», а должен рассматриваться и проектироваться как неотъемлемая часть процесса государственного строительства, поэтому он должен осуществляться в строгом соответствии с процессом строительства государственности в целом, т. е. строительство федеративного государства, создание системы органов государственной власти и становление института местного самоуправления должны координироваться. Главный уровень координации в этом случае - уровень взаимодействия ветвей власти. Вследствие этого в ходе реформы затрагивался широкий спектр вопросов, относящихся к правовой, социальной, экономической, экологической и другим сферам. Перечисленные вопросы относятся к предметам совместного ведения. Таким образом, реформа потребовала высокого уровня координации действий федеральных и региональных структур государственной власти.
Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Правовое регулирование местного самоуправления подчинено строгой иерархии. В ней правовые акты размещаются в зависимости от их юридической силы, причем наивысшей юридической силой обладает Конституция Российской Федерации. В числе международных правовых актов можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления2. Россией эта Хартия была ратифицирована в 1998 году.
Федеральный закон № 131-ФЗ, вступивший в силу 1 января 2009 г. (со времени его принятия 06.10.2003 г. до вступления в силу Законом был установлен переходный период), заменил одноименный Федеральный закон № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года. Новый Федеральный закон носит комплексный характер и играет роль своеобразных основ законодательства о местном самоуправлении. Федеральный закон № 131-ФЗ обладает приоритетом по отношению к законам, регулирующим отношения местного самоуправления, в части закрепления принципиальных территориальных, организационных и правовых форм местного самоуправления (территория и границы муниципальных образований, структура органов местного самоуправления, порядок их деятельности, акты органов местного самоуправления и порядок их принятия). При регулировании иных отношений местного самоуправления приоритет может принадлежать и другим актам федерального законодательства. Так, при регулировании муниципальных бюджетных, налоговых отношений большей юридической силой должны обладать соответственно Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации. Действительно, в конечном итоге на регулирование отношений местного самоуправления направлен ряд ключевых федеральных законов, в том числе кодексов. Среди них: Гражданский, Трудовой, Уголовный, Бюджетный, Налоговый, Земельный, Водный, Лесной кодексы Российской Федерации.
Федеральный закон № 131-ФЗ также предусматривает принятие законов, регулирующих наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями, государственные минимальные социальные стандарты, порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и т. п. Особенностью Федерального закона является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т. е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом № 131-ФЗ осуществляется населением и органами местного самоуправления самостоятельно. Важным является также то, что различные муниципальные образования имеют различные доходные источники, рассчитываемые исходя из их потребностей. Следует отметить, что Федеральный закон № 131-ФЗ, по сути, не соответствует своему названию «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так как закрепляет уже не «общие принципы», а практически все вопросы организации местного самоуправления.
Федеральный закон № 131-ФЗ, впрочем, как и законодательство о местном самоуправлении в целом, не является статичным. В этой связи мониторинг изменений, которые вносятся в законодательство о местном самоуправлении (прежде всего в сам Федеральный закон) на уровне Российской Федерации, а также на уровне субъектов РФ становится незаменимым инструментом обеспечения законности нормативных правовых актов муниципальных образований. Работа по совершенствованию Федерального закона № 131-ФЗ ведется постоянно.
Таким образом, в ходе реформы местного самоуправления были реализованы его компетенционные основы. В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Глава II Результаты реформы местного самоуправления
В соответствии с Законом на данный момент существуют следующие основные варианты структуры органов местного самоуправления: представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту; представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию; представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту. В муниципальном районе допускается такой вариант структуры органов местного самоуправления: представительный орган местного самоуправления формируется из глав и делегатов представительных органов поселений. В сельских поселениях глава муниципального образования может независимо от способа его избрания возглавлять и местную администрацию, и представительный орган. В сельских поселениях с численностью менее 100 человек глава муниципального образования является главой местной администрации и избирается населением, а функции представительного органа осуществляются сходом граждан.
Результатом реформы явилось и то, что экономическую основу местного самоуправления составляют теперь находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований; органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. В соответствии с Гражданским кодексом органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Закон устанавливает возможность выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов и городских округов путем предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и районных фондов финансовой поддержки поселений. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий (муниципальный заказ). Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (муниципальный заем).
В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта. Советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований.
Если главной целью всей реформы можно назвать полномасштабное становление института местного самоуправления в стране, то переходный этап был необходим большинству регионов для подготовки муниципалитетов к самостоятельности в принятии полного комплекса решений соответствующего уровня. Для достижения данного результата потребовался значительный по времени переходный период и консолидация усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также широких слоев заинтересованных граждан.3
С 1 января 2009 г. переходный период муниципальной реформы официально закончен. Тем не менее, на данный момент потребность в дальнейшем развитии низовых форм самоорганизации и самоуправления не только не ослабла, но и, на наш взгляд, возросла. Причиной тому стал мировой финансовый кризис, вызвавший ухудшение экономической конъюнктуры внутри страны. В условиях, когда многие инструменты развития экономики «сверху», в том числе государственная помощь, банковский кредит, крупные частные проекты и др., были частично или полностью исчерпаны, экономическое положение отдельных территорий оказалось в прямой зависимости от качества работы местных органов власти.
Несмотря на очевидные успехи реформы, местное самоуправление «прививается» с большим трудом и в муниципальных районах, и в городских округах. Анализируя первые результаты муниципальной реформы 2000-х годов, можно придти к выводу, что главная причина этого в том, что «в нашей стране местное самоуправление в течение многих лет воспринималось как один из атрибутов государственной системы. В наши дни, к сожалению, приходится сталкиваться с тем же самым заблуждением, хотя смысл местного самоуправления заключается в том, чтобы каждому гражданину предоставить возможность личного участия во всех делах и заботах местного значения, найти оптимальное сочетание общегосударственных интересов с интересами муниципальных образований». Подтверждают эти опасения и данные мониторинга, проведенного в 2006 г. Министерством финансов, который показал, что уровнем самостоятельности, соответствующим общемировым стандартам, в России обладают лишь 2% муниципальных образований.
Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как и сама реформа, нашел своих сторонников и противников. Сторонники реформы в качестве основных концептуальных достижений закона видят:
- формирование двухуровневой модели местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению;
- четкое разграничение вопросов ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти, в том числе внятное определение круга вопросов местного значения, которые должны решаться на местном уровне, и правил передачи на этот уровень государственных полномочий;
- более полное включение населения в принятие решений на местном уровне.
Противники же Закона приводят аргументы, сводящиеся к тому, что «не было необходимости в его принятии, а последствия принятия — отрицательные, разрушающие сложившуюся систему местного самоуправления, ведущие к хаосу в управлении, вплоть до потери управляемости».
Федеральный закон № 131-ФЗ, как подчеркивалось, был принят еще в 2003 г., однако вступал в силу несколькими этапами. Причина этому — сложность и масштабность задачи. Если раньше край, область или республика сами определяли, какой быть системе местного самоуправления на их территории, то сегодня выбранные депутаты и главы есть не только у районов и городов, но и у поселений. Это обусловило необходимость решения сложной задачи перераспределения собственности между уровнями власти. Отметим, что этот вопрос до сих пор вызывает ожесточенные дискуссии в связи с тем, что ряд региональных органов власти допустил серьезные нарушения при передаче собственности на муниципальный уровень.
Среди очевидных успехов реформы уже сегодня можно выделить достижение ряда количественных показателей. Так, с момента принятия закона количество муниципальных образований в стране выросло более чем в два раза.
Кроме того, депутатский корпус местных представительных органов власти превысил 240 тысяч человек, а число муниципальных служащих достигло почти 330 тысяч человек. На всех уровнях власти в основном сформирована нормативно-правовая база местного самоуправления.
К числу достижений реформы на сегодняшний день можно отнести и формирование Совета по развитию местного самоуправления при Президенте Российской Федерации, который является совещательным органом, созданным в целях совершенствования государственной политики в области местного самоуправления на основании Указа Президента РФ от 2 ноября 2007 г. № 1451.4
Совет вырабатывает предложения по осуществлению Государственной политики в области развития местного самоуправления, определяет приоритетные направления ее реализации, обеспечивает взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований, рассматривает проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления.
На сегодняшний день определены следующие направления поддержки муниципалитетов:
- решение проблем занятости;
- поддержка малого бизнеса;
- выверенная тарифная политика;
- эффективное использование федеральных ресурсов на местах;
- разработка механизма дополнительной адресной поддержки людей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.
На заседании Президиума Совета также обсуждаются вопросы готовности муниципалитетов к исполнению в полном объеме требований закона, укрепления финансовой базы местного самоуправления.
В современных условиях наличие такой площадки, как Совет по развитию местного самоуправления является важным инструментом поддержания стабильности в российском обществе, так как многое зависит от эффективности региональных и местных администраций, от их способности брать на себя ответственность, действовать энергично, грамотно, своевременно в условиях кризисной ситуации.
Что касается отношения граждан к институту местного самоуправления, то, как показали результаты социологических исследований, в массовом сознании россиян до сих пор не сформировалось однозначное понимание его сущности: «грань между государственным и негосударственным управлением осознается населением довольно слабо». 63% граждан связывают местное самоуправление не с совместной выработкой решений, а с государственной властью, причем наиболее ярко это демонстрирует городское население.5
На сегодняшний день в России общественный интерес к проведенной реформе довольно низок. Население слабо вовлечено в различные формы самоорганизации, его готовность к участию в работе добровольных объединений, как и вообще в общественной жизни населенного пункта, находится на достаточно низком уровне. Наиболее распространенной формой участия в мероприятиях, организуемых горожанами, продолжают оставаться лишь субботники и иные мероприятия по уборке двора, улицы. В целом граждане в большей степени склонны направлять свою активность на обращения в соответствующие инстанции, тогда как намерение приложить усилия к тому, чтобы объединиться для самостоятельного решения тех или иных проблем (выполнения общественных работ, организации акций протеста и т. д.), они выражают гораздо реже. При этом в качестве главного мотива участия в общественной жизни декларируется возможность улучшить качество жизни горожан, благоустроить окружающую территорию и т. п. Вместе с тем, большая часть граждан не воспринимает участие в общественной жизни города как добровольную безвозмездную деятельность и связывает свое участие в коллективных мероприятиях с возможностью заработать.
Каковы же основные проблемы местного самоуправления, без решения которых невозможно представить функционирование этого уровня социальной организации?
Они остались прежними, смещены лишь их акценты в ту или иную сторону. Особенностью является и то, что все проблемы, как были, так и остались, связанными с удовлетворением витальных потребностей. По-прежнему современные заботы населения отражает и количественное соотношение их актуальности, преимущественно связанных с развитием экономики. Исходя из этого, можно сделать вывод, что выявленный спектр проблем, указывает на реальную злободневность направлений деятельности местного самоуправления.
Еще одним фактором, подчеркивающим слабую степень вовлечения населения в процесс формирования института местного самоуправления на данный момент, является уровень заинтересованности граждан в формировании органов местного самоуправления, проявляющаяся в средней явке на муниципальных выборах.
В целом, результаты социологических исследований по вопросам доверия населения к местной власти показывают, что эффективность действия этого института власти зависит от степени осознания населением территориального интереса, сформированности представлений о формах гражданского участия в его реализации, а также о сути новаций и реформ в сфере местного самоуправления.
Понятие «местное самоуправление» превратилось в одно из самых распространенных словосочетаний, которое используется как на официальном, так и повседневном уровнях. Достаточно сказать, что оно включено во все новые энциклопедические издания, образовательные стандарты обучения, присутствует почти в каждом ежегодном президентском послании и программах основных политических партий России. Но вместе с тем теоретическое осмысление самого содержания понятия «местное самоуправление» было и остается одним из самых дискуссионных вопросов в научных исследованиях, посвященных этому общественному явлению.
Итак, в ходе реформы местного самоуправления в целом сформирована двухуровневая модель местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению; разграничены вопросы ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти; установлены правила передачи органам местного самоуправления государственных полномочий; созданы механизмы более полного включения населения в принятие решений на местном уровне. Кроме того, впервые законом урегулированы разные формы межмуниципального сотрудничества. В том числе предусмотрено создание в субъектах Российской Федерации советов муниципальных образований, позднее образовавших Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Объединенный конгресс муниципальных образований, ОКМО).
За время, прошедшее после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, на федеральном, региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативная правовая база, создаются условия для поступательного развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях. Большая часть функций в сфере социально-экономического развития передана на региональный и местный уровень, определены единые принципы функционирования системы местного самоуправления. В связи с этим можно констатировать, что переходный период создания институтов, необходимых для организации местного самоуправления, в общем завершен. Реформа местного самоуправления стала шагом вперед в развитии местного самоуправления, более четко определив «правила игры», границы, функции и полномочия российских муниципалитетов.
В то же время, практика реализации базового для местного самоуправления Федерального закона выявила ряд проблем, требующих дальнейшего совершенствования федерального и регионального законодательства и иных решений.
Заключение
Таким образом, формирующаяся модель местного самоуправления в современной России имеют противоречивые тенденции.
Во-первых, реформы местного самоуправления чаще всего инициируются «сверху» государственной властью, при этом не учитывается в должной мере региональная (экологическая, национальная, религиозная, территориальная) специфика регионов.
Во-вторых, цель, смысл и конечный результат, проводимых властью реформ — не всегда понятный населению, что не только не способствует развитию инициативы «снизу», а, наоборот, порой вызывает негативную реакцию и протест со стороны населения. Данная ситуация ограничивает возможности формирования и эффективного развития нормальных отношений системы местного самоуправления. Но несмотря на эти противоречия, реформу местного самоуправления, по крайней мере в её теоретической части можно считать прогрессивной.
