Реформа местного самоуправления в России

Содержание:                                                                                    Стр. 

    Вопрос 1 Реформы местного самоуправления  в России……….    3 

Вопрос 2 Взаимодействие органов и должностных лиц

местного самоуправления…………………………………………   14 

Список использованной литературы……………………………..    20 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Вопрос  1. Реформы местного самоуправления.

     Введение  местного самоуправления было обусловлено  рядом причин.

     1 Его появление было связано с тем, что усиление ведомственной централизации привело экономику и социальную сферу страны к серьезным осложнениям и деформациям.

     2 Министерства и ведомства, обладая, по существу, неограниченной собственностью, взяли на себя всю ответственность по управлению страной, но в итоге не обеспечили управляемость.

     3 Действовавшие законы о местных Советах представляли собой совокупность декларативных прав и обязанностей, не подкрепленных необходимыми материально-финансовыми ресурсами. К тому же законы полностью дезавуировались ведомственными инструкциями.

     4 Местная промышленность оказалась полностью в тисках центральных ведомств и пришла в упадок. Малые и средние предприятия были подавлены крупными объединениями — монополистами.

     В результате образовался разрыв между  государством и гражданами. Назрела необходимость проведения реформ сверху. Начиная с середины 80-х годов, центральная власть решила провести политические реформы, ничего не меняя в экономике. Реформы начались с изменений в Конституции СССР. Но поскольку они проводились импульсивно, бессистемно, ничего из этого, по существу, не вышло. Переустроенная структура органов государственной власти не соответствовала действовавшим экономическим отношениям. Политическая реформа опережала изменения в экономике.

    Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР” и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР”. Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления. Однако противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов в итоге привели к роспуску местных Советов и изданию Положения об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденного Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г.

    Согласно  данному Положению:

    1) органами местного самоуправления  в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являлись выборные и другие органы местного самоуправления — собрание представителей, глава местного самоуправления. На территориях, включающих несколько городских или сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий;

    2) в городских и сельских поселениях  с населением до 5 тыс. человек  местное самоуправление могло  осуществляться непосредственно  населением через собрания, сходы  и выборным главой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед собранием, сходом. В иных населенных пунктах (городах, городских, сельских поселениях и др.) предусматривалось создание представительных коллегиальных органов местного самоуправления и главы местного самоуправления1.

    Одним из основных принципов местного самоуправления определялось сочетание местных и государственных интересов в деятельности Советов. Закрепление в Законе требования осуществлять местное самоуправление, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, вело к разграничению функций между различными уровнями местных Советов. Законом предусматривалось, что местные Советы различных уровней вправе по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области социального и экономического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей. Сельским населенным пунктам, поселкам и городам в целях наиболее эффективного осуществления своих интересов предоставлено было право объединяться в ассоциации.

       Принимаемое союзным парламентом  новое законодательство о собственности,  земле, аренде, кооперации изменяло  характер отношений местных органов  власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами. Максимально использовать территориальные ресурсы, предоставить широкую региональную самостоятельность, повысить ответственность местных Советов за положение дел на соответствующей территории, заинтересовать их в развитии местного хозяйства и использовании коммунальной (муниципальной) собственности - на это ориентировали нормативно-правовые акты, принятые в 1989-1990 годах.2

       Процесс формирования законодательной  базы местного самоуправления  в 1990-1991 годах пошел и на уровне союзных республик, особенно интенсивно и противоречиво он проходил в Российской Федерации. Обусловили это две тенденции российского руководства того времени: понимание закономерности и необходимости формирования, самоуправленческих начал в управлении на местах и борьба с союзным руководством за право централизованного руководства своей территорией. Определенным отражением этих тенденций стал принятый 10 октября 1990 г. Закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям», несколько расширивший круг полномочий местных органов власти, но фактически восстановивший их вертикальную подчиненность, как по линии исполнительных органов (исполкомов), так и по линии самих Советов.

     Российскому законодателю понадобилось более года, чтобы 24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления». Затем принимается Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», менее демократичный, но более точно отражающий реальное состояние дел в области самоуправления. К его достоинствам можно отнести большую практическую применимость и возможность использования напрямую, без дополнительных нормативных актов, что позволило более четко структурировать систему органов местного самоуправления.

     Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» и Закон Российской Федерации  «О местном самоуправлении» сыграли  важнейшую роль в развитии начал  местного самоуправления в нашей стране. Они достаточно подробно разработали вопрос о финансово-экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления, ввели понятие муниципальной собственности, определили основные механизмы правовой защиты местного самоуправления.3

     В октябре 1993 г. начался новый этап реформирования местной власти, что было обусловлено наступившим конституционным кризисом. 9 октября 1993 г. был издан Указ Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», затем 26 октября этого же года вышел Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», которым было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.

    Важнейшей вехой в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции РФ 1993 г., отнесшей к основам конституционного строя (т.е. к положениям, которые могут быть отменены или изменены только путем принятия новой конституции) такие положения, как: отнесение местного самоуправления к формам народовластия, гарантированность местного самоуправления, наличие у местного самоуправления собственных полномочий, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, существование муниципальной собственности, в том числе на землю.

     Конституционное право граждан России на осуществление  местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в  решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции России, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская Хартия определяет местное самоуправление как право и действительную способность местных сообществ «контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел». Реализация полномочий местного самоуправления должна обеспечиваться достаточными финансовыми ресурсами, наличием муниципальной, в том числе земельной, собственности. Юридические гарантии включают установление федеральными законами, законами субъектов Федерации статуса местного самоуправления, обеспечения обязательности решений органов местного самоуправления. Организационные и кадровые гарантии включают подготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных рангов, информационное обеспечение местного самоуправления.4

    Органы  местного самоуправления наделены самостоятельностью. Эта самостоятельность подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Но это не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства. В Конституции говорится о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Помимо этого в государстве существуют такие институты, как государственный контроль за реализацией переданных государственных полномочий, предусмотренный частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, и, наконец, судебная власть. Пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной власти.5

    После принятия Конституции РФ 1993 г. Президентом  России в целях дальнейшего осуществления  реформы местного обеспечения его  государственной поддержки был  издан Указ от 22декабря 1993 г. “О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации”. 

      Данным Указом:

    1) установлено, что органы местного  самоуправления самостоятельно  утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность;

    2) разграничены полномочия представительного органа местного самоуправления и местной администрации;

    3) установлено, что решения органов  местного самоуправления лишь  в судебном порядке;

    4) установлено, что глава местного  самоуправления вправе выносить  на местный референдум проект  положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления и является главой соответствующей администрации;

    5) дата выборов в представительный  орган местного самоуправления  устанавливается решением представительного (законодательного) субъекта Российской Федерации по предложению главы исполнительной власти6.

    Разработка  Федерального закона “Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации” и его  принятие начал и новый этап в развитии муниципального права.

    Названный Федеральный закон был принят в условиях острой политической борьбы. В Государственную Думу были внесены  три законопроекта по данной проблеме. Было рассмотрено около 1500поправок к нему. Закон дважды отклонялся Советом Федерации. В итоге12 августа 1995 г. Государственная Дума квалифицированным большинством преодолела вето верхней РФ, который подписал его 28 августа 1995 г. Не все нормы этого Закона подтвердили свою эффективность на практике, что повлекло впоследствии необходимость принятия его новой редакции. Но это погрешности не юридического, проблемы уровня подробности регулирования вопросов организации местного самоуправления в федеральном законодательстве. С точки зрения уровня юридической проработки этот Федеральный закон являлся документом высокого уровня. Это подтвердили эксперты Совета Европы, указавшие в 1997 г. в докладе о Федерации (так называемый “доклад Черноффа”), что этот

    Принципиально важно, что принятие этого Федерального закона дало старт процессу приведения организации власти на местах в соответствие с Конституцией РФ, в первую очередь обеспечению выборности органов местного самоуправления. В Федеральный закон было внесено важное в условиях начального этапа формирования современного российского законодательства положение, устанавливающее, что данный Федеральный закон обладает приоритетом над иными законами в части норм муниципального права. С принятием Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в 1995 г. весьма активно стало формироваться федеральное и региональное законодательство, конкретизировавшее общие принципы самоуправления. Однако практика применения данного Федерального закона выявила целый ряд проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в Российской Федерации. Это вызвало насущную необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне.

    Закон в полной мере соответствует положениям Европейской Хартии местного самоуправления. Обращения в Конституционный Суд России также завершились признанием конституционности закона7.

     Таким образом, Федеральный закон «  Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» - это закон о реальных механизмах осуществления народовластия в России. Он устанавливает порядок реализации прав граждан на местное самоуправление, предоставляет населению широкую свободу в выборе форм его осуществления, определения структуры органов местного самоуправления. В законе четко разграничены полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти и установлены обязательные прямые выборы населением органов местного самоуправления.

     Из  текста закона следуют три направления  реализации его положений:

     создание  законодательной и нормативной  базы местного самоуправления;

    создание  организационных структур местного самоуправления;                    проведение разграничения полномочий, финансов и собственности (включая землю) между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

       Эти направления должны реализовываться  (в рамках их компетенции):

       на федеральном уровне - органами  государственной власти Российской Федерации;

       на уровне субъекта Федерации  - органами государственной власти  соответствующего субъекта Федерации; 

       на уровне местного самоуправления - населением муниципальных образований  и созданными им органами местного  самоуправления

    В целях разрешения имевшихся проблем был принят 7 октября 2003 г. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

    Общие положения:

  • Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
  • Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
  • Граждане Российской Федерации (осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.
  • Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

    Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003г. регулируються следующие вопросы:

- наделение  органов местного самоуправления  отдельными полномочиями РФ (ст 19)

-  гарантии избирательного права и права на участие в местном референдуме, порядок их организации и проведения (ст. 22, 23)

- муниципальная  служба (ст. 42)

- порядок регистрации устава муниципального образования (ст. 44)

- особенности   возникновения, осуществления и  прекращения права муниципальной  собственности, а также порядок  учета муниципального имущества (ст. 50)

Законами субъектов  Российской Федерации должны регулироваться следующие вопросы:

- установление  и изменение границ местного  самоуправления

- наделение органов  местного самоуправления отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации

- порядок проведения  и подготовки муниципальных выборов  и местного референдума 

- наименование  органов местного самоуправления. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Взаимодействие органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. 

   Органам местного самоуправления, система которых  определяется населением самостоятельно, принадлежит значимая роль в осуществлении местного самоуправления. Согласно Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами, как путём различных форм прямого волеизъявления, так  и через органы местного самоуправления.  Однако  наибольший объём  повседневного решения всех местных вопросов в условиях различных объективных причин ограничивающей широкое использование формы прямого волеизъявления гражданам, происходит  на органы местного самоуправления.

   Органами  местного самоуправления являются органы избираемые непосредственно населением и образуемые представительными органами муниципальных образования наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

   Должностное лицо местного самоуправления – это  выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделённое исполнительно – распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

   Органы  местного самоуправления подразделяются на коллегиальные представительный орган, контрольный орган, избирательная комиссия и другие единоличные (глава муниципального образования, глава местной администрации, руководитель муниципальной милиции и др.)8

   Должностное лицо местного самоуправления может действовать в качестве органа местного самоуправления (глава муниципального образования, глава местной администрации, руководитель муниципальной милиции) или в качестве члена выборного органа местного самоуправления, избираемого населением или образуемого представительным органом (депутат, член контрольного органа, член избирательной комиссии с правом решающего голоса).

    Согласно  пункту 1 статьи 34 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”от 2003 г..

       создание невыборных органов  местного самоуправления целиком отнесено на усмотрение самих муниципальных образований. Это ни в коей мере не означает, что условия деятельности названных органов не входят в сферу внимания федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Независимо от того, являются ли муниципальные органы выборными или назначаемыми, статус служащих там лиц устанавливается федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и учитывается в уставе муниципального образования.

     На  уровне местного самоуправления не применяется  принцип разделения властей, но каждый орган должен действовать так, чтобы не дублировать деятельность других, а эффективно взаимодействовать с ними. Границы разделения сфер деятельности и сфер взаимодействия могут быть достаточно  подвижными. Более того, институционально возможно даже гибкое объединение органов, выполняющих разные функции. Так, согласно пункту3 статьи 16 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 2003 г., глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях.

     «Глава  муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.»9

     Согласно Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 2003 г. органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения в соответствии с уставом данного муниципального образования.

     Согласно  пункта 4статьи 34 Закона органы местного самоуправления не входят в систему  органов государственной власти. Этот пункт воспроизводят одно из положений ст.12 Конституции Российской Федерации.

     Будучи  сформированы «снизу», т.е. населением, органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности с органами государственной власти и не обязаны выполнять их директивные предписания, если те выходят за пределы полномочий, предоставленных данным органам государственной власти. При этом важно иметь в виду, что формула «не входят в систему органов государственной власти» отнюдь не означает функционального обособления обеих групп органов. Органы местного самоуправления находятся в системе государственно-властных отношений. Само их создание и важнейшие полномочия определены актами органов государственной власти - федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в русле общегосударственной политики - экономической, социальной, экологической, политики в области культуры, образования, здравоохранения и др. Взаимодействие с органами государственной власти также может заключаться в том, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ.

     Сферы взаимодействия органов и должностных  лиц местного самоуправления прямо  зависит от данных им полномочий. Согласно пункта 3 статьи 34 Закона органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

     Таким образом, определены вопросы исключительного  ведения представительных органов местного самоуправления, то есть такие вопросы, которые вправе решать только представительные органы и никакие иные. Это гарантирует ведущую роль представительных органов во всей системе органов местного самоуправления.

     1) принятие устава муниципального  образования и внесение в него  изменений и дополнений;

     2) утверждение местного бюджета  и отчета о его исполнении;

     3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

     4) принятие планов и программ  развития муниципального образования,  утверждение отчетов об их  исполнении;

     5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

     6) определение порядка принятия  решений о создании, реорганизации  и ликвидации муниципальных предприятий  и учреждений, а также об установлении  тарифов на услуги муниципальных  предприятий и учреждений;

     7) определение порядка участия  муниципального образования в  организациях межмуниципального сотрудничества;

     8) определение порядка материально-технического  и организационного обеспечения  деятельности органов местного  самоуправления;

     9) контроль за исполнением органами  местного самоуправления и должностными  лицами местного самоуправления  полномочий по решению вопросов  местного значения.

     Так же представительные органы местного самоуправления издают свои правовые акты. В большинстве случаев в законах и уставах они именуются решениями и постановлениями. Кроме того, в ряду актов представительных органов называются резолюции, заявления, обращения (руководитель представительного органа издает по вопросам организации работы представительного органа распоряжения). Глава муниципального образования, главы администраций издают согласно большинству законов и уставов постановления и распоряжения, руководители структурных подразделений - приказы (в некоторых уставах добавляются правила и инструкции).

     Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

Реформа местного самоуправления в России