Роль государственного мониторинга земель в системе управления земельными ресурсами

РОЛЬ  ГОСУДАРСТВЕННОГО МОНИТОРИНГА  ЗЕМЕЛЬ В СИСТЕМЕ  УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ 

     На  всех этапах человеческого развития благосостояние общества зависело и  зависит от его умения использовать незаменимый природный ресурс – земельный. В отличие от других факторов производства земля пространственно ограничена, неперемещаема. Земля является основой материальных благ, важнейшим компонентом природной среды; имеет территориальную, качественную и количественную неоднородность, изменчивость свойств.

     Наиболее  полно общественная значимость земли  раскрывается в сельском хозяйстве, где процесс производства непосредственно  связан со свойствами земли. Земля служит главным средством производства и выступает в виде сельскохозяйственных угодий с различным плодородием: естественным и эффективным (экономическим). Как средство труда земля характеризуется  качеством почв и продуктивностью  растений, как предмет труда –  технико-технологическими и пространственными  свойствами. От правильного использования  почв зависит функционирование всех отраслей народного хозяйства, благосостояние общества.

     Постоянно нарастает потребность в землях для несельскохозяйственных целей. Лучшие земли освоены практически  полностью или отчуждены под  населенные пункты, промышленные предприятия, аэродромы, дороги, трубопроводы, линии  связи, для утилизации отходов промышленного  и сельскохозяйственного производств, бытовых отходов. Происходит прямое уничтожение почв в результате подземных  и открытых разработок полезных ископаемых.

     Поэтому важнейшей задачей государственного управления в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования в целом и земельными ресурсами, в частности, является организация  мониторинга земельных ресурсов (земель), как комплексной системы  наблюдений за состоянием земельных  ресурсов, оценки и прогноза изменений  их состояния под воздействием антропогенных  и природных факторов. Цель —  регулирование качества окружающей среды, предотвращение загрязнения  земель, обеспечение их продуктивности.

     Этому способствует организация системы  мер по дальнейшей интенсификации землепользования, повышению плодородия почв, проведению системы землеустроительных работ, а также работ по снижению антропогенной  нагрузки на почвы.

     Одной из главных задач в этом направлении  является создание эффективного мониторинга  земель на основе ГИС, позволяющего решить задачи своевременного выявления изменений, прогноз и выработку рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативного воздействия на почвы, и обеспечивать деятельность по ведению государственного земельного кадастра.  

     Сущность  мониторинга земель: функции, задачи, содержание. 

     Функции информационного обеспечения экологической  устойчивости землевладений и землепользовании выполняют в основном государственный  земельный кадастр и мониторинг земель.

     Принятию  решений, связанных с реализацией  действий на земле, обязательно должен предшествовать анализ множества различных  достоверных и регулярно обновляемых  данных о состоянии земли. Основная цель всякой программы мониторинга  — информационная. Результатом ее должно быть получение информации, устранение той или иной неопределенности или, напротив, выявление недостатка информации. Поэтому цель программы  мониторинга может быть направлена на:

     1) получение информации, связанной  с конкретной проблемой;

     2) представление информации для  различных типов аудитории; (заинтересованной  общественности, администрации предприятия,  государственных органов) и ее  распространение;

     3) принятие мер, непосредственно  направленных на улучшение ситуации  или имеющих целью добиться  принятия соответствующих решений.

     Задачами  государственного мониторинга земельных  ресурсов являются:

     - организация и проведение наблюдения  за количественными и качественными  показателями (их совокупностью), характеризующими  состояние земельных ресурсов (почв), источниками загрязнения и воздействием  этих источников на окружающую  среду;

     - контроль качества земельных  ресурсов, почв, вод в результате  неблагоприятной хозяйственной  деятельности, приведшей к ухудшению  свойств почв, эрозии, снижению плодородия  почв на больших площадях с  высокой скоростью, прогноз состояния;

     - оценка фактического экологического  состояния земельных ресурсов, почв;

     - выявление новых источников загрязнений  и его динамика, прогноз развития  негативных процессов, влияющих  на окружающую среду;

     - проверка соблюдения норм и  правил, стандартов качества земельных  ресурсов при землепользовании;

     - прогнозирование мероприятий по  уменьшению загрязнения, предотвращению  ущербов. Оценка прогнозируемого  состояния;

     - планирование (разработка) мероприятий  (рекомендаций) по эффективному использованию  земель, снижению загрязнения почв (разработка мер по сокращению  воздействия на земельные ресурсы);

     - своевременное предоставление информации  по вопросам состояния земельных  ресурсов и окружающей среды  в целом органам государственной  власти, органам местного самоуправления, природоохранным органам, юридическим  и физическим лицам;

     - эффективность природоохранных  мер, контроль над исполнением  мероприятий;

     - своевременное выявление изменений  состояния земельного фонда;

     - информационное обеспечение государственного  земельного кадастра, мониторингов  и кадастров других природных  сред;

     - рациональное природопользование  и землеустройство;

     - контроль за использованием и охраной земель.

     Под задачами мы понимаем конкретные действия или этапы на пути достижения цели. В любом случае, задачи подчинены  целям. В рамках грамотно составленной программы не может быть задач, выходящих  за пределы цели, не имеющих к  ней отношения и т.п. Эффективность  экологического мониторинга решающим образом зависит от правильной его  организации. Можно годами вести  мониторинг в регионе - и не получить значимых результатов. В то же время, предварительное изучение ситуации, анализ возможных воздействий позволяют  с помощью нескольких измерений  выявить проблему.

     Необходимо  проводить систематические комплексные  наблюдения за состоянием окружающей среды (прежде всего ее главного объекта  — земли) — мониторинг. Раньше многочисленные обследования и съемки, проводимые министерствами и ведомствами для  изучения земельного фонда, выполнялись  разобщено на основе отраслевых нормативно-технических  документов.

     Основным  источником информации при проведении оценки служат данные, полученные в  процессе наблюдений за окружающей средой. Потребность в наблюдениях (новой, дополнительной или контрольной  информации) возникает на всех этапах оценки состояния окружающей среды. Такая исключительная роль наблюдений в системе мониторинга привела к тому, что в некоторых случаях сам процесс наблюдений за окружающей средой называют мониторингом. 

     Поскольку земля является важнейшей частью окружающей среды, главным средством  производства в сельской хозяйстве, а также пространственным базисом  для размещения предприятий и  организаций всех отраслей хозяйства, то вопросы изучения земель требуют  единого государственного подхода, который должен осуществляться на основе систематических и комплексных  наблюдений.

     Государственный мониторинг земель призван выполнять  базовую, связующую роль среди всех других мониторингов и кадастров  природных ресурсов, и должен иметь  государственный статус. Такой подход обеспечивает получение комплексной  информации о земле и сокращение затрат на функционирование системы  наблюдений.

     Мониторинг  земель представляет собой систему  наблюдений за состоянием земельного фонда для своевременного выявления  изменений, их оценки, прогноза, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. Объектом мониторинга земель Российской Федерации является земельный  фонд страны независимо от форм собственности  на земельные участки.

     Мониторинг  земель ведется в обязательном порядке  по уровням административно-территориального деления для всех категорий земель независимо от режима и характера  их использования и является составной  частью единой государственной информационной системы о состоянии окружающей среды и природных ресурсов страны, а также глобального мониторинга  природной среды и климата.

     Содержание  мониторинга земель составляют наблюдения, изыскания, обследования, съемки, характеризующие  следующие процессы.

     1) Изменения границ и площадей; административно-территориальных образований;  землепользовании и землевладений; угодий, полей, участков.

     2) Изменения состояния почв, включающие: развитие процессов водной и  ветровой эрозии; опустынивание;  деградацию почв на пастбищах  (сбитость, закочкаренность); подтопление; заболачивание, переувлажнение; засоление; зарастание, закустаривание пашни; разрушение почвенных агрегатов, образование дефляционно опасной бесструктурной пылеватой поверхности, такыровидной слитой поверхности почв; изменение запасов гумуса; изменение рН почвы (кислотность, щелочность); изменение содержания микроэлементов в почве; загрязнение почв пестицидами, тяжелыми металлами, рассеянными химическими элементами, радиоактивными элементами и другими токсикантами; изменение состояния мелиорированных земель (ирригационная эрозия, вторичное засоление, заболачивание, избыточное осушение).

     3) Изменения состояния геологической среды, рельефа, гидрографической сети, в том числе: изменения форм рельефа местности вызванные подвижными песками, оползнями, селевыми потоками, землетрясениями, русловыми процессами и т.д.; изменения водного баланса, режима и химического, гидробиологического состава подземных вод; изменения береговых линий морей, озер, заливов, водохранилищ, лиманов и др.; затопление, осушение примыкающих к акваториям земель; изменения вызванные криогенными процессами и явлениями; изменения вызванные нарушенными землями, в том числе действующими и отработанными карьерами, отвалами, терриконами, разрабатываемыми торфяниками, проседанием земной поверхности под воздействием водоотборов и отработки недр.

     4) Изменения состояния растительности (посевов, пастбищ, лесов, многолетних насаждений и т.д.) по фенологическим характеристикам (фазы, стадии развития, сроки их наступления), фитопатологическим очагам, биомассе, состояния лесных и древесно-кустарниковых насаждений, не входящих в Гослесфонд (полезащитные, водоохранные и другие насаждения); состояния лесных площадей, входящих в Гослесфонд (особенно необследованных), покрытых лесом (фитопатологические данные, гари, вырубки) и не покрытых лесом (резервы сельскохозяйственных угодий).

     5) Изменения состояния земель, подверженных негативному воздействию производственных объектов, в том числе: населенных пунктов; очистных сооружений и сельскохозяйственных предприятий; мелиоративных систем; транспорта; навозохранилищ, площадок для компостирования удобрений, свалок, складов топливно-смазочных материалов, складов сыпучих удобрений, жидких удобрений, стоянок автотранспорта, скотомогильников, мест захоронения радиоактивных, физиологически активных химических отходов производства.

     Эти изменения можно выражать в абсолютных или относительных интегральных показателях за определенный период (например, потери гумуса в тоннах на гектар, в процентах, степень и  интенсивность деградации почвенного покрова и др.).

     На  основании ст. 12 Федерального закона "Об информации, информатизации и  защите информации" от 20 февраля 1995 года N 24-ФЗ пользователи - граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения - обладают равными правами  на доступ к государственным информационным ресурсам, которые используются при  регистрации права собственности  на землю, ведении государственного земельного кадастра, проведении землеустройства, осуществлении государственного контроля за использованием и охраной земель, планировании рационального использования земель, оценке земель и принятии управленческих решений по организации и эффективному использованию земельных ресурсов, выводу из оборота, консервации и восстановлению деградированных и нарушенных земель, реабилитации загрязненных и санации биологически зараженных земель, определении штрафных санкций за нарушение правовых норм землепользования, деградацию, загрязнение и биологическое заражение земель.

     Методы  и способы проведения мониторинга земель

     Мониторинг  земель представляет собой систему  регулярных наблюдений за состоянием земельного фонда независимо от их правового режима и характера  использования.

     В Постановлении Правительства РФ от 28.11.2002 №846 «Об утверждении Положения  об осуществлении государственного мониторинга земель» определены следующие задачи мониторинга земель:

     · своевременное выявление и оценка изменений состояния земель, прогнозирование последствий негативных процессов и выработка рекомендаций по их предупреждению и устранению;

     · информационное обеспечение деятельности по ведению Государственного земельного кадастра, осуществлению государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций в области государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;

     · обеспечение граждан информацией о состоянии земель.

     Ввиду существенных зональных различий земель в Российской Федерации (равнинные  и горные территории), многообразия способов их использования, широкого развития негативных процессов и явлений (эрозия, дефляция, заболачивание, солонцовость, деградация пастбищ, техногенное загрязнение и др.), которые часто вызывают необратимые изменения количественного и качественного состава земельных ресурсов и создают критическую экологическую ситуацию, весьма актуальна организация постоянно действующей сети государственного мониторинга земель. В настоящее время имеются крайне необходимые для проведения этих работ материалы и документы и, прежде всего, почвенные, геоботанические, геологические, геоморфологические, ландшафтные и др. тематические карты России, а также серии карт основных показателей экологического состояния почв, негативных процессов и явлений, характерных для земельных ресурсов страны, и на некоторые территории - результаты оценки их динамики во времени и пространстве.

     В окончательном виде система государственного мониторинга земель Российской Федерации  должна включать следующие разделы.

     1. Концепцию ведения государственного  мониторинга земель как информационной  базы их рационального использования  и защиты от прямых потерь, деградации и загрязнения.

     2. Ландшафтно-экологическое (природно-хозяйственное)  районирование земельных ресурсов  как научной основы для размещения  сети государственного мониторинга  земель.

     3. Научно обоснованную и экономически  целесообразную схему полигонов  государственного мониторинга земель.

     4. Нормативно-техническую базу системы  ведения наблюдений за состоянием  земель с отражением принципов  размещения и режима работы  наблюдательного комплекса.

     К 1990 году сложилась достаточно развитая структура государственных и  ведомственных служб, которые проводили  наблюдения за оптимальными составляющими  природной среды, в том числе  за состоянием и использованием земель. Однако после 1991 года произошло сокращение объема наблюдений за состоянием природных  ресурсов государственными и ведомственными структурами. Постановлением Правительства  РФ от 15.07.1992 г. № 491 было утверждено Положение  о мониторинге земель в Российской Федерации, но финансирование этих работ  за прошедший период было явно недостаточным.

     Выявление негативных и позитивных тенденций  в изменении эколого-хозяйственного состояния земельных ресурсов, выработка  достоверных текущих и долгосрочных прогнозов ухудшения или улучшения  их качества и принятие на основе этой информации в необходимых случаях  экстренных мер по регулированию  неблагоприятных процессов, эффективному управлению земельным фондом региона  возможно лишь на базе всестороннего  анализа результатов систематических, регулярно обновляемых данных о  количественном и качественном состоянии  земель. Такую информацию получают в рамках мониторинга земель.

     В отличие от термина «контроль  природной среды» понятие «мониторинг» само по себе не включает элементы управления, регулирования компонентов природной  среды, а обеспечивает необходимые  данные для такого регулирования. Данные государственного мониторинга земель России должны характеризовать состояние: земельных ресурсов страны в целом, ее республик (краев, областей), административных районов, населенных пунктов, землевладений, землепользовании; таксономических единиц ландшафтно-экологического (природно-хозяйственного) районирования; ареалов воздействия негативных процессов и явлений.

     Структура мониторинга земель предусматривает  следующие подсистемы, соответствующие  категориям земель:

     · мониторинг земель сельскохозяйственного назначения;

     · мониторинг земель населенных пунктов;

     · мониторинг земель объектов промышленности, транспорта, связи, обороны и иного назначения;

     · мониторинг земель природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения;

     · мониторинг земель лесного фонда;

     · мониторинг земель водного фонда;

     · мониторинг земель запаса.

     Учитывая  специфику России, особое значение приобретает мониторинг земель сельскохозяйственного  назначения, подвергающихся интенсивным  природным и антропогенным воздействиям. Мониторинг этих земель должен быть направлен  не только на выявление изменений  их состояния как объектов хозяйственного использования, но и на учет характера  использования и влияния изменений  этих земель на общую экологическую  обстановку в стране.

     Эффективный мониторинг зависит от создания федеральной  и связанной с ней региональных автоматизированных систем, технически и организационно обеспечивающих получение  необходимой информации, ее обработку, накопление, систематизацию и представление  заказчику.

     Первичные данные, получаемые при непосредственных наблюдениях за состоянием и использованием земель (угодий, полей, участков, элементов  инфраструктуры) обобщают по административным районам и городам областей, республик, а также по областям и республикам  в целом и по ландшафтно-экологическим (природно-хозяйственным) комплексам, экологическим ареалам различных  видов.

     Мониторинг  земель России является составной частью Единой государственной системы  экологического мониторинга (ЕГСЭМ), а  также глобального мониторинга  природной среды и климата Разрабатываемая система мониторинга земель России включает в себя следующие уровни:

     o глобальный (в соответствии с международной геосферно-биосферной программой «Глобальные изменения»);

     o федеральный (национальный) - на территории Российской Федерации в целом;

     o региональный (на пространствах, ограниченных физико-географическими, экономико-географическими, административными или иными рубежами и охватывает крупные территории - Крайний Север Европейской части РФ, Северо-Западные районы РФ, бассейн реки Волги, республику, край, область и т.д.);

     o локальный (административный район, город или их части);

     o объектный (отдельное хозяйство, другое землепользование и землевладение, полигон, участок).

     В зависимости от происхождения изменений  состояния земель различают фоновый  и импактный мониторинг. Фоновый мониторинг предполагает наблюдения за состоянием земель, находящихся под воздействием естественных процессов, при минимальном (фоновом) наложении на них результатов человеческой деятельности и проводится в биосферных заповедниках. При импактном мониторинге ведут наблюдения за состоянием земель в местах непосредственного воздействия антропогенных факторов.

     Процессы, вызывающие изменения  состояния земель, подразделяют на:

     · эволюционные (связанные с историческим развитием земли);

     · цикличные (связанные с суточными, сезонными, годовыми и иными периодами изменений природного характера);

     · антропогенные (связанные с человеческой деятельностью);

     · катаклизмы (связанные со случайными явлениями);

     · чрезвычайные ситуации (связанные с промышленными авариями, стихийными и экологическими бедствиями, экстремальными условиями, водохозяйственными катастрофами и др.)

     Наблюдения  за состоянием земель в зависимости  от сроков и периодичности подразделяют на четыре группы: базовые (исходные, фиксирующие  состояние объектов наблюдений на момент начала ведения мониторинга земель), периодические (через один год и  более), оперативные (выполняемые регулярно, с интервалом менее одного года, или единовременные, связанные с  чрезвычайной ситуацией), ретроспективные (анализ предшествующих наблюдений). Мониторинг земель России должен учитывать специфику  как природных, так и социально-экономических  условий ее регионов, во многом уникальных, не повторяющихся на других территориях  мира. 

     Основные  процедуры мониторинга  земель

     Порядок ведения мониторинга земель Российской Федерации определяется Правительством РФ. Головная роль при ведении мониторинга  земель возлагается на Федеральное  агентство кадастра объектов недвижимости с участием: Федеральной службы по технологическому и экологическому надзору в части разработки и проведения единой научно-технической политики в области экологии и природопользования, Федеральной службы геодезии и картографии в части создания и обновления кадастровых топографических карт и планов, Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды в части организации мониторинга состояния атмосферы, поверхностных вод суши, почв, комплексного мониторинга состояния окружающей природной среды; Федеральной службы лесного хозяйства России в части мониторинга земель лесного фонда; Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ в части агрохимических наблюдений и мониторинга загрязнения сельскохозяйственных угодий; Министерства природных ресурсов РФ в части мониторинга геологической среды, поверхностных и подземных вод и их загрязнения; экзогенных и эндогенных процессов; Министерства здравоохранения России в части воздействия факторов среды обитания на состояние здоровья, а также с участием других министерств и ведомств.

     Основополагающим  документом, устанавливающим процедуры  системы государственного мониторинга  земель и государственного регулирования  землеустройства в Российской Федерации, является принятое в соответствии с  Земельным кодексом Постановление  Правительства Российской Федерации  № 846 от 28.11.2002. «Положение об осуществлении  государственного мониторинга земель».

     Настоящее Положение устанавливает порядок  осуществления государственного мониторинга  земель в Российской Федерации, являющегося  частью государственного мониторинга  окружающей среды.

     При проведении мониторинга решаются следующие  задачи:

     а) своевременное выявление изменений  состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий  негативных процессов;

     б) информационное обеспечение деятельности по ведению государственного земельного кадастра, осуществлению государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций в области государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;

     в) обеспечение граждан информацией  о состоянии земель.

     В зависимости от целей и территории наблюдения мониторинг подразделяется на федеральный, региональный и локальный и осуществляется в соответствии с федеральными, региональными и местными программами.

     Мониторинг  включает в себя:

     а) сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее обработку  и хранение;

     б) непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;

     в) анализ и оценку качественного состояния  земель с учетом воздействия природных  и антропогенных факторов.

     Получение информации при осуществлении мониторинга  может производиться с использованием:

     а) дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств  малой авиации и других летательных  аппаратов);

     б) сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков и т.п.;

     в) наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных);