Роль конституционного суда в развитии федеративных отношений

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Конституционное правосудие - принципиально новый для России правовой институт, присущий странам  с развитыми демократическими традициями. Его предназначение заключается  в обеспечении верховенства и  прямого действия Конституции, ограничении  власти, защите прав и свобод личности. Осуществляемый в форме правосудия, конституционный контроль выступает  как самостоятельный, специальный  вид контрольной деятельности государства, весомый элемент правовой защиты Конституции страны.

Основной закон любого государства, который принят в переходный период, как правило, не фиксирует  уже сложившуюся модель государственного устройства, а лишь предлагает желаемую. При таком состоянии общественных отношений Конституция не всегда способна в полном объеме отражать существующие публично-правовые отношения - от старых уже отказались, новые  еще не утвердились. Именно подобная ситуация сложилась в Российской Федерации в начале 90-х годов XX века. Подтверждением этого являются последние законодательные инициативы Президента Российской Федерации, направленные на коррекцию правовых основ федеративного  устройства России. «Нужно признать - в  России федеративные отношения недостроены  и неразвиты», - отметил глава  государства в своем ежегодном  послании к Федеральному Собранию Российской Федерации.

Данные обстоятельства предопределили роль судебного органа конституционного контроля - Конституционного Суда Российской Федерации (далее Конституционный  Суд РФ), а именно, - направленность его деятельности в области разрешения правовых конфликтов, возникающих между  участниками федеративных отношений.

ФЕДЕРАЛИЗМ И ФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО

В последнее время федерализм превратился в важнейшую проблему мировой политики и политической науки. В специальных исследованиях, посвященных федерализму, как в  отечественной, так и в зарубежной литературе, федерализм определяется как «процесс разрешения конфликтов», как форма, которая позволяет  в границах большого государственного образования сохранить исторически  сложившееся многообразие традиций, обычаев, культуры различных групп  и слоев народа и наций, как  «организованное сообщество, призванное удовлетворять» потребности людей  и интересы государственных институтов, территориально распространяющие политическую власть во имя свободы и одновременно концентрирующее ее от имени единого  правительства», как «средство решения  национального вопроса и форма  демократизации управления государством», как «единственное цельное усилие, чтобы выйти из тупика и наладить порядок».

Федерализм в XX в. играл ту же роль, какую либерализм в XVIII веке, марксизм в середине XIX веке – т.е. он соответствует идеям нашего времени, позволяя их использовать в теории и на практике, как «принцип, режим и форма государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и плюрализм государственной организации на нескольких уровнях». Современные исследователи в теорию федерализма вкладывают новое, более широкое содержание. Федерализм рассматривается в первую очередь не как совокупность структур и норм, а как процесс, призванный заглушать конфликты центра и мест, устанавливать их взаимодействие, обеспечить наиболее целесообразные в данных условиях методы управления.

Федерализм – это, прежде всего, принцип политико-территориальной  организации государства. В основном он выступает как принцип государственности, под которым многие авторы подразумевают  целый комплекс различных постулатов. Федерализм представляет собой фундаментальную идею построения многонационального государства в соответствии с определенными принципами. Само понятие федерализма носит собирательный характер и охватывает не только характеристику федерации, но и теоретическую основу построения федерации. Это способствует превращению федерализма в основу государственного строя, внутренняя структура концепции которой охватывает политическое сознание (философия федерализма), макрополитическую структуру федерализма (на уровне федерации), микроструктуру (на уровне субъектов федерации) и сами федеративные отношения.

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ  КАК ДЕМОКРАТИЧЕСКОЕ ФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО И ЕГО КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОСНОВА

Принятие Конституции  Российской Федерации в 1993 г. стало началом нового этапа построении федерализма как формы реальной демократизации власти. Конституция 1993 г. закрыла дискуссию о природе РФ, четко определив ее конституционно-правовой статус, провозгласила равноправие субъектов Федерации. Обозначив определенную «асимметричность» входящих в ее состав субъектов (республики, края, области, автономные области, автономные округа, города федерального значения), Конституция заложила базовые принципы и основные рамки построения подлинной федерации (ст. 4 и 5):

– суверенитет РФ на всей ее территории;

– государственная целостность страны;

– единство системы государственной власти;

– верховенство на всей территории страны федеральной' Конституции и федеральных законов по предметам исполнительного ведения Российской Федерации и полномочий совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

– разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;

– равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации;

– юридическое равноправие субъектов федерации, независимо от их наименования (все субъекты равны в правах; все субъекты равны между собой в отношениях с федеральными органами государственной власти; никому из субъектов федерации федеральная Конституция и федеральный центр не дают преимуществ).

С принятием Конституции 1993 г. процесс формирования государственного устройства РФ не завершился. Возможно, поэтому Конституцией была предусмотрена необходимость подготовки общих законов, регламентирующих различные условия построения федерации и федеративных отношений. С начала 90-х гг. Россия вошла в длительный переходный период, в рамках которого ведется поиск оптимальных форм взаимодействия национальных аспектов государственного устройства с чисто экономическими и территориальными.

В последнее время все большее число ученых и политиков начинают реально осознавать, что для РФ на рубеже веков есть единственная альтернатива: или она будет по-прежнему централизованным унитарным государством, тяготеющим к диктатуре авторитарного типа, или же превратится в подлинно демократическое федеративное государство. Федерализм здесь выступает естественным средством обеспечения социальной стабильности российского общества и важнейшим условием саморазвития государства как единой целостности, так и составляющих его структурных образований. Именно реальный федерализм позволяет направить энергию субъектов социального процесса в конструктивное русло решения многих проблем и цивилизованного снятия возникающих между ними противоречий.

Для преодоления конфликтных  ситуаций федерализм предлагает более  широкую палитру средств, чем  та, которая существует в условиях унитарного государства. Жесткий централизм предполагает преодоление большинства  противоречий и возникающих конфликтных  ситуаций только «сверху», с позиции  административного диктата и  подавления «инакомыслия» – со всеми  вытекающими отсюда негативными  издержками.

Что касается федерализма, то он, с одной стороны, разгружая  центр от функции излишней опеки, позволяет субъектам федерации  ответственно и взвешенно решать свои проблемы. Углубление самостоятельности  последних предполагает органичное вхождение общества в демократическое  социально-политическое измерение  и в целом гарантирует устойчивость социального реформирования. С другой стороны, именно федеративная система  власти (как неотъемлемая часть демократического режима) должна способствовать стабилизации отношений между властями всех уровней  и быть своеобразным «предохранителем»  от их произвола по отношению друг к другу.

ПОНЯТИЕ И ЗНАЧЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ

Конституционный контроль является необходимым атрибутом демократически организованного государства. Он - важнейший  элемент построения правового государства, и в современной России он стал наиболее зримым воплощением эволюции правовой системы. Целью органов  конституционного контроля Российской Федерации является защита основ  конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого  действия Конституции государства  на всей его территории. Система конституционного контроля имеет свои корни в российской истории, в том числе, в виде судебного контроля, который осуществлялся Верховным судом СССР в 20-е-30-е годы.

Можно выделить три основных вида систем конституционного контроля: парламентскую, парламента и общих  судов, парламента и специализированного органа конституционного контроля, каковым в России является Конституционный суд.

Роль и компетенции  органов конституционного контроля в разных государствах различны, но у всех есть одна общая сфера деятельности - проверка конституционности нормативных  актов. В этом заключается основная функция и российского Конституционного суда как важнейшего - специализированного - органа конституционного контроля.

Итак, главнейшим органом  конституционного контроля в Российской Федерации является Конституционный  суд Российской Федерации. В Федеральном  законе о Конституционном суде РФ 1994 г. было снято определение Конституционного суда РФ как высшего и, таким образом, устанавливалось формальное равенство  всех органов конституционного надзора. Однако объем и содержание деятельности Конституционного суда, обязательность решений суда, рассматривающего дела о конституционности законов  и других нормативных актов, решающего  споры между органами государственной  власти объективно предопределяют его  положение как высшего органа конституционного контроля.

Подробно полномочия Конституционного суда РФ будут рассмотрены ниже, пока же заметим, что одной из самых  важных его задач в современных  условиях, как подчеркивают отечественные  юристы, является нейтрализация влияния  во многом двойственного и несовершенного характера российской Конституции, отразившего переходное состояние  нашего общества, на общественную и  государственную жизнь России.

В целом же, как показывает исторический опыт, институт конституционного контроля приживается только в той  системе общественных отношений, которая  ориентируется на демократические  правовые ценности. В условиях же тоталитарных политических режимов он отторгается  или мимикрирует.

Следовательно, расширение полномочий и механизмов воздействия  нашего отечественного органа конституционного контроля, речь о которых пойдет ниже, можно рассматривать как предоставленный нашей стране реальный шанс занять достойное место в системе цивилизованных правовых государств.

ПОЛНОМОЧИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

«Конституционный суд Российской Федерации - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства», - гласит ст.1 Закона о Конституционном суде РФ. В нем четко определены характер, сущность и место Конституционного суда в системе органов государственной власти. Следовательно, Конституционный суд - прежде всего - составная часть судебной власти России, предназначенная для того, чтобы удерживать все ветви власти в рамках права.

Полномочия, порядок образования  и деятельности Конституционного суда Российской Федерации определяются Конституцией Российской Федерации 1993 г. (ст.125) и Федеральным конституционным  законом о Конституционном суде Российской Федерации от 21 июля 1994 г..

Изменения, внесенные Конституцией 1993 г. по сравнению с ранее действовавшей  конституцией России и Законом о  Конституционном суде 1991 г. в правовой статус Конституционного суда, касаются, прежде всего, численного состава Суда, порядка его образования, основных полномочий, юридической силы и последствий  его решений.

В целях защиты основ конституционного строя в Российской Федерации  Конституционный суд РФ обладает следующими полномочиями:

1. Решать дела о соответствии  Конституции Российской Федерации: 

- федеральных законов,  нормативных актов Президента  России, Совета Федерации, Государственной  Думы, Правительства РФ;

- конституций республик,  уставов, а также законов и  иных нормативных актов субъектов  Российской Федерации; 

- договоров между органами  государственной власти России  и органами государственной власти  субъектов Российской Федерации,  а также взаимных договоров  между последними;

- еще не вступивших  в силу международных договоров  Российской Федерации; 

2. Разрешать споры о  компетенции: 

- между федеральными органами  государственной власти;

- между органами государственной  власти РФ и органами государственной  власти субъектов РФ;

- между высшими государственными  органами субъектов Российской  Федерации;  
3. Проверять конституционность закона, применяемого или подлежащего применению в конкретном деле, по жалобам на нарушения конституционных прав граждан и по запросам судов;

4. Давать толкование Конституции  РФ;

5. Давать заключение о  соблюдении установленного порядка  выдвижения обвинений в адрес  Президента России в государственной  измене или совершении другого  тяжкого преступления;

6. Выступать с законодательной  инициативой по вопросам своего  ведения; 

7. Осуществлять иные полномочия, предоставленные ему Конституцией  РФ, Федеративным договором и  федеральными конституционными  законами.

Рассмотрим их подробнее. Во-первых, Конституционный суд России решает вопросы исключительно конституционного права. Однако среди отечественных  правоведов вызывает много споров вопрос о целесообразности наделения Конституционного суда Российской федерации правом толкования не только Конституции, но и законов, а также других нормативных актов, в том числе по собственной инициативе. Одни считают, что Конституционный суд, прежде всего, является хранителем Конституции и должен придерживаться только ее текста, другие убеждены, что Конституционный суд должен иметь полномочия активного правотворца, выражающиеся в использовании при необходимости защиты прав и свобод граждан как законодательных нормативных актов различного вида, так и прогрессивных норм международного права.

Федеральный закон о Конституционном  суде по этому поводу высказывается  весьма однозначно. Тем не менее, как  показывает практика, Конституционный  суд РФ в своей работе опирается  не только на Конституцию, но и на обычные  законы, а также на международные  пакты о правах человека, исходя при этом, однако, из посылок самой  Конституции. Верх в данном вопросе  на сегодняшний день одерживают сторонники той позиции, которые утверждают, что, действуя на основе разделения властей, Конституционный суд не должен подменять  собой другие государственные органы, превращаясь в «суперинстанцию», но своими решениями он должен как бы очерчивать границы “конституционного поля”.

Несмотря на разногласия  в лоне отечественных правоведов, Федеральный закон о Конституционном  суде Российской Федерации 1994 г. и Конституция  РФ имеют достаточно прогрессивный  характер и открывают дорогу для  дальнейшего совершенствования  российской конституционной системы  на демократических принципах. Так, впервые в истории конституционного законодательства России по Конституции 1993 г. в компетенцию Конституционного суда РФ введено право рассмотрения конституционности законов по запросам судов (п.4 ст.125 Конституции РФ), а  также право толкования текста Конституции - функция, без которой фактически невозможен эффективный конституционный  контроль.

С запросом о толковании Конституции, согласно тексту Закона, в Суд могут обращаться исключительно: Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, органы законодательной власти субъектов федерации.

Примером рассмотрения в  Конституционном суде Российской Федерации  дела о толковании текста Конституции  РФ может служить решение вопроса  по регламентации порядка внесения поправок в текст Конституции  Российской Федерации. Поводом для  рассмотрения данного дела послужил запрос Государственной Думы РФ.

Существо дела заключалось  в том, что поправки к гл.6-8 Конституции  РФ должны приниматься в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступать в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее  чем двух третей субъектов РФ. Порядок  принятия конституционного закона РФ в свою очередь устанавливается  ст.108 Конституции РФ, которая закрепляет необходимость одобрения такого закона большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа  членов Совета Федерации и не менее  двух третей голосов от общего числа  депутатов Государственной Думы. Принятый таким образом Федеральный  конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом  Российской Федерации и обнародованию.

В то же время процедура  принятия поправок к гл.3-8 Конституции  РФ существенно отличается от процедуры  принятия федерального конституционного закона.

С тем, чтобы устранить  эти разночтения Конституционный  суд Российской Федерации 31 октября 1995 г. принял постановление в котором  говорится, что принятие поправок к  гл. 3-8 Конституции РФ протекает в  соответствии с требованиями ст.108 (ч.2) Конституции РФ. При этом вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно необходимость  их одобрения органами законодательной  власти не менее двух третей субъектов  Российской Федерации. Кроме того, должно быть соблюдено положение статьи 134 Конституции РФ, устанавливающей  круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации.

Согласно ст.106 Федерального конституционного закона “О Конституционном  суде Российской Федерации”, толкование, данное Конституционным судом, является официальным и обязательным для  всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной  власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

Важнейшей и самой сложной  сферой правоприменения конституционного законодательства в России сегодня  остаются федеральные споры: как  на уровне выяснения отношений между  “центром” и субъектами Российской Федерации, так и на уровне соответствия правовых систем и взаимоотношений  между самими субъектами РФ. При  рассмотрении вопросов по международному праву Конституционный суд РФ исходит из ст.15(4) Конституции 1993 г., которая провозглашает, что “общепризнанные  принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной  частью ее правовой системы”. Конституция  устанавливает также приоритет  норм международного договора по отношению  к противоречащим им правилам закона. Особую важность эти положения приобретают  при решении вопросов по делам  субъектов федерации. Положительную  тенденцию с точки зрения развития демократии в нашей стране имеет  тот факт, что при решении подобных вопросов Конституционный суд России руководствуется двумя принципиальными  положениями, сформулированными еще  в 1992 г.. Заключаются они в следующем:

1. Для обоснования приоритета  международного договора по отношению  к актам субъектов федерации  важное значение имеет постановление  по делу о беженцах Северной  Осетии (Речь идет о деле 1992 г.). В данном деле Суд, в частности, заявил, что положение ст.2 Международного пакта о гражданских и политических правах, закрепляющее равенство граждан перед законом, в силу ст.32 Конституции имеет преимущество «перед законодательством Российской Федерации, следовательно, и республик в ее составе».

2. Большое значение имеет  также подход к рассматриваемой  проблеме, сформулированный Конституционным  судом в постановлении о ст.33 КЗоТ. Он заключался в том, что  подлежащий применению закон  всегда должен оцениваться с  точки зрения его соответствия  принципам и нормам международного  права.

Решения Конституционного суда Российской Федерации обязательны  на всей территории Российской Федерации  для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной  власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

Что же касается возможности  обращения в Конституционный  суд граждан по поводу осуществления  их конституционных прав, то в этом вопросе уже существует определенная положительная практика решения  таких дел. В качестве примера  можно рассмотреть решение Конституционного суда РФ по делу о проверке Конституции  части пятой ст.209 Уголовно-процессуального  кодекса РСФСР в связи с  жалобами граждан Р.Н.Самигуллиной и А.А.Апанасенко.

ПРИНЦИПЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА

В своей деятельности Конституционный  суд Российской Федерации руководствуется  следующими основными принципами: независимость, коллегиальность, гласность, состязательность и равноправие сторон.

Конституционный суд сегодня, в отличие от ранее действовавшего законодательства, независим в организационном, финансовом и материально-техническом  отношениях от любых других органов. Финансирование Конституционного суда производится за счет федерального бюджета, что обеспечивает возможность осуществления независимого конституционного судопроизводства в полном объеме. Для обеспечения деятельности Конституционного суда федеральный бюджет выделяет отдельной статьей средства, которыми Суд распоряжается самостоятельно, причем смета его расходов не может быть уменьшена по сравнению с предыдущим годом.

Заметим, что в соответствии с ранее действующим законодательством  Конституционный суд России материально  во многом зависел от других ветвей власти и, прежде всего, от президентских  структур. Это, естественно, очень подрывало  столь важную основу деятельности суда как финансовая независимость.  
Конституционный суд независимо осуществляет информационное и кадровое обеспечение своей работы. Имущество, которым он пользуется в процессе осуществления своих функций, является федеральной собственностью.

Какое бы то ни было ограничение  правовых, организационных, финансовых и других условий деятельности Конституционного суда, оговоренных законом, не допускается.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Федерализм является одной  из фундаментальных основ формирования современной российской государственности. В современной российской модели федерализма взаимодействуют друг с другом централизованное и децентрализованное, дуалистическое и кооперативное  начала, что позволяет представить  ее как развивающуюся.

В России исторически складывались предпосылки для формирования федерации: полиэтнический характер государства; существование в прошлом многообразных  форм взаимодействия центра и регионов, имевших преимущественно интеграционный характер; протяженность территории и разнообразие территориальных  условий, жизненных укладов. При  строительстве федеративного государства, исходя из политических целей и исторической обусловленности, необходимо сочетание  территориального и национально-территориального подходов.

Федерализм представляет собой концепцию территориального распределения политической власти, на основе которой институализируется федеративное государство. Важнейшим  признаком федеративного государства  является определенная степень автономии  и независимости его субъектов, не выходящая за рамки, определенные конституционным устройством и конечно  защищаемая Конституционным судом РФ.

Федеративное устройство закреплено Конституцией РФ и, кроме  того, на практике показало свою стратегическую значимость именно для российской государственности.

Совершенствование федерализма – это достаточно длительный процесс, и Россия находится в его начальной фазе, обусловленной необходимостью развития и углубления экономических аспектов федеративных отношений, основанных на особенностях субъектов Федерации и развитии межрегиональных хозяйственных связей.

Главные задачи развития федерализма  видятся в укреплении конституционных  принципов российского государства, таких как государственная целостность, единство системы государственной  власти, разграничение предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной  власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении  народов в Российской Федерации. Однако подобные конституционные основы российского федерализма оказывались  нереализованными, в силу наличия  социально-экономической и правовой асимметрии в федеративных отношениях, а так же множества противоречий в конституционной модели современного российского федерализма.

Совершенствование федеративных отношений входит в число приоритетных задач внутренней политики государства  и призвано реализовать на практике конституционные принципы федерализма, особенно принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации  в отношениях с федеральными органами государственной власти. Оптимизация  федеративных отношений не преследует цели «губернизации.» республик  или «республиканизации» краев  и областей. «Своеобразие российского  федерализма состоит в сочетании  национального и территориального фактора и их консенсусное развитие».

Сегодня совершенно очевидно, что  от хода и результатов совершенствования федеративных отношений сегодня в значительной мере зависит будущее России как демократической и процветающей державы.

Проанализировав основные правовые принципы и основы деятельности Конституционного суда Российской Федерации можно  придти к выводу, что на современном  этапе развития отечественного судопроизводства Конституционный суд обладает всеми  необходимыми полномочиями и инструментами  для выполнения своей первостепенной задачи - защиты конституционных основ  общественного строя и конституционных  прав граждан России. Несмотря на определенные сложности в организации судебной практики, главная проблема эффективности работы Конституционного суда в России заключается не в недостатках процедуры конституционного судопроизводства или конституционного законодательства, а в обеспечении исполнения решений Суда, которые порой открыто игнорируются как субъектами федерации, так и ветвями федеративной власти.