Роль Пенсионного фонда РФ в осуществлении пенсионной реформы

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Нет, пожалуй, более актуальной проблемы в экономике и социальной сфере современного общества, чем социальное обеспечение стареющего населения. Круг вопросов, который охватывает пенсионная система, чрезвычайно широк и многообразен - от демографии и до экономического роста. Немалую роль играют и исторические традиции социальной защиты населения гой или иной страны в тех или иных условиях. Нет плохих или хороших систем пенсионного обеспечения, нет и идеальных и на вое случаи рецептов их формирования и развития. Вполне очевидно, что пенсионная система является отражением тех экономических возможностей, которыми располагает страна в конкретный момент времени. Пенсионная система - в определенном смысле вершина того «айсберга», который составляет современная социально-экономическая система: при «хромающей» экономике и слабо развитом социальном обеспечении не может быть хорошей пенсионной системы.

Очень важно, осознав  то, от чего мы ушли, понять, к чему стремимся. Та пенсионная система, которая функционировала  в рамках распределительной экономики, была отражением и элементом этой экономики и связанной с ней  системы социальной защиты. Нельзя и неправомерно говорить только о низких ставках пенсий и уравнительных принципах их начисления - то и другое вытекало из «общенародного» характера собственности на все активы и на результаты труда. Конечная цель - достойная старость и приемлемый уровень жизни на пенсии - в советский период достигалась по многим каналам и многими путями - включая цены на продукты питания, уровень оплаты коммунальных услуг, доступность медицинского обслуживания. И пенсии сами по себе занимали здесь важное, но далеко не главное место.

Новые времена и «новая экономика продиктовали иные подходы к системе социальной защиты, особенно людей старших возрастов - тех, кто «свое отработал». Вполне разумный подход и вполне оправданный путь - создай, систему, при которой уровень пенсионных выплат в большей степени связан с оплатой труда и теми доходами, которые получат работник. Другая важная «деталь» - распределить ответственность за уровень пенсионных выплат между государством и работником. Государство гарантирует определенный «достойный минимум», а «достойный максимум» работник обеспечивает себе сам. «Достойный минимум» и часть «достойного максимума» формируются за счет обязательных взносов работодателя от тех доходов, которые начисляются работнику.

Целью данной контрольной работы является определение состояния и перспектив развития пенсионной системы РФ, роли Пенсионного фонда в осуществлении пенсионной реформы.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующий круг задач:

• описать структуру, и состояние пенсионного фонда РФ;
• проследить динамику и перспективы развития пенсионной системы России;
• ознакомиться с сущностью и результатами пенсионной реформы.

1. ПЕНСИОННЫЙ ФОНД РФ

1. СТРУКТУРА И ФУНКЦИИ ПЕНСИОННОГО ФОНДА РФ

Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР) - один из наиболее значимых социальных институтов страны. Это крупнейшая федеральная система оказания государственных услуг в области социального обеспечения в России.

ПФР был образован 22 декабря 1990 года Постановлением Верховного Совета РСФСР №442-1 «Об организации Пенсионного фонда РСФСР» для государственного управления финансами пенсионного обеспечения, которые было необходимо выделить в самостоятельный внебюджетный фонд. С созданием Пенсионного фонда в России появился принципиально новый механизм финансирования и выплаты пенсий и пособий. Средства для финансирования выплаты пенсий стали формироваться за счет поступления обязательных страховых взносов работодателей и граждан.

В структуре Пенсионного фонда - 8 Управлений в Федеральных округах  Российской Федерации, 81 Отделение  Пенсионного фонда в субъектах  РФ, а также ОПФР в г. Байконур (Казахстан), а также почти 2 500 территориальных  управлений во всех регионах страны. В  системе ПФР трудится более 133 000 специалистов.

Пенсионный фонд осуществляет ряд  социально значимых функций, в т.ч.:

• учет страховых средств, поступающих по обязательному пенсионному страхованию;
• назначение и выплата пенсий. Среди них трудовые пенсии (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца), пенсии по государственному пенсионному обеспечению, пенсии военнослужащих и их семей, социальные пенсии, пенсии госслужащих. За счет средств Фонда получают пенсии 36,5 млн. российских пенсионеров;
• назначение и реализация социальных выплат отдельным категориям граждан: ветеранам, инвалидам, инвалидам вследствие военной травмы, Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и др.;
• персонифицированный учет участников системы обязательного пенсионного страхования. В системе учитываются страховые пенсионные платежи почти 63 млн. россиян;
• взаимодействие с работодателями - плательщиками страховых пенсионных взносов. Информация о гражданах, застрахованных в пенсионной системе, поступает от 6,2 млн. юридических лиц;
• выдача сертификатов на получение материнского (семейного) капитала;
• управление средствами пенсионной системы, в т.ч. накопительной частью трудовой пенсии, которое осуществляется через государственную управляющую компанию (Внешэкономбанк) и частные управляющие компании;
• реализация Программы государственного софинансирования пенсии.

Таким образом, Пенсионный фонд Российской Федерации - один из крупнейших и наиболее значимых социальных институтов в стране. Создание Пенсионного фонда  стало вехой в решении одной  из важнейших задач по реформированию социальной сферы - перехода от государственного пенсионного обеспечения к обязательному  пенсионному страхованию.

Пенсионная система России является составной частью государственного социального обеспечения. Основные принципы пенсионного обеспечения  в нашей стране - всеобщность, обязательность, гарантированность, независимость от форм собственности, соответствуют международной практике.

ПФР и подчиненные ему  органы составляют единую централизованную многоуровневую систему, управляющую  средствами обязательного пенсионного   страхования  в  России:

• федеральный уровень — ПФР (правление, исполнительная дирекция);
• федеральные округа Российской Федерации — управления ПФР в федеральных округах (структурные подразделения ПФР);
• уровень субъектов Российской Федерации — территориальные отделения ПФР  (в  соответствующих  регионах);
• местный — городской (районный) уровень — управления (отделения) ПФР в городах (районах).

Нижестоящие органы подотчетны вышестоящим органам (рисунок 1) : 

На федеральном уровне управление пенсионной системой обеспечивается правлением ПФР и его исполнительным органом — исполнительной дирекцией. В субъектах Российской Федерации  действуют региональные отделения  ПФР, являющиеся юридически самостоятельными для выполнения возложенных на них  функций по назначению и выплате  пенсий. Местный уровень пенсионной системы составляют пенсионные управления (отделения, отделы), расположенные  в районах и городах. Они в  основном выполняют функции по назначению и выплате пенсий.

В целом для ПФР как  страховщика характерна централизация  управленческих функций на федеральном  уровне, начиная с выполнения основных функций в области пенсионного обеспечения и заканчивая контролем за расходами на содержание аппарата пенсионного фонда.

ПФР и его нижестоящие  органы не являются органами исполнительной власти. Такие фонды должны строиться  на принципах обязательного социального  страхования, в том числе закрепленных в Законе об основах обязательного  социального страхования [9]. Исходя из этих принципов, обязательное пенсионное страхование, а соответственно и средства ПФР, не являются государственными. Они должны рассматриваться как собственность самих застрахованных граждан по этой системе страхования и лиц (физических и юридических), уплачивающих страховые взносы в ПФР. Все средства, уплачиваемые в виде страховых пенсионных взносов, должны распределяться между пенсионерами с учетом их трудового вклада. (Под ним обычно понимают продолжительность трудовой деятельности, т.е. длительность уплаты страховых взносов, и уровень оплаты труда, с которой взимались такие взносы.) В этом и проявляется главная черта обязательного пенсионного страхования — ее коллективный солидарно-распределительный характер, что определяет саму сущность и смысл такого страхования.

В России в настоящее время  такой солидарно-распределительной  системы обязательного пенсионного  страхования в чистом виде нет. С  принятием в декабре 2001 г. новых  пенсионных законов изменилась сама сущность существовавшей до этого системы  обязательного пенсионного страхования. В структуру трудовой (страховой) пенсии наряду с ее базовой и страховой частями принудительно (в обязательном порядке) введена накопительная часть. Во многих зарубежных странах существует подобная накопительная пенсия. Она обычно функционирует вне системы обязательного пенсионного страхования. Граждане добровольно избирают варианты пенсионных накоплений, но только в порядке негосударственного пенсионного страхования. В настоящее время в России вместо солидарно-распределительной страховой пенсионной системы функционирует индивидуально-накопительная пенсионная система, которая сохраняет отдельные распределительные черты. ПФР и его нижестоящие органы не должны быть органами государственной власти. (В настоящее время они именуются государственными учреждениями.)

2. ФУНКЦИИ ПЕНСИОННОГО ФОНДА РФ

Руководство на федеральном  уровне системой органов ПФР осуществляется правлением фонда и его постоянно  действующим органом — исполнительной дирекцией. Правление ПФР выполняет следующие основные функции: определяет перспективные и текущие задачи развития государственной системы пенсионного обеспечения; утверждает годовые бюджеты фонда, сметы расходов на административные нужды, включая фонд оплаты труда нижестоящих пенсионных органов, исполнительной дирекции фонда, информационного центра персонифицированного учета (в дальнейшем — ИЦПУ), отчеты об исполнении годового бюджета фонда, составляемого на основе бухгалтерской отчетности; утверждает организационную структуру и штатную численность всех своих подразделений в пределах бюджетных назначений; назначает и освобождает от должности исполнительного директора ПФР и его заместителей, председателя ревизионной комиссии ПФР и руководителей его региональных отделений и пенсионных управлений; утверждает положения об исполнительной дирекции, ревизионной комиссии и региональных отделениях ПФР; издает в пределах своей компетенции нормативные акты по вопросам, относящимся к деятельности фонда; решает другие вопросы, входящие в компетенцию фонда.

Правление ПФР как коллегиальный  орган не является постоянно действующим. Поэтому для функционирования системы  фонда создан постоянно действующий  орган — исполнительная дирекция ПФР. На нее возложено решение  следующих основных задач: формирование бюджетной политики ПФР и контроль за ее проведением; прогнозирование и анализ финансовых ресурсов фонда; оперативное перераспределение финансовых ресурсов фонда между регионами страны; ведение бухгалтерского учета и отчетности; актуарное прогнозирование долгосрочного развития пенсионной системы.

В своей деятельности ПФР  и его нижестоящие органы взаимодействуют  со многими министерствами, ведомствами, иными организациями и их структурными подразделениями по вертикали. К  их числу относятся: Минздравсоцразвития России и Минфин России; Минэкономразвития России; Россвязь; ФСС РФ и фонды обязательного медицинского страхования; Росстат; Минюст России; Банк России; Сбербанк России; Внешэкономбанк; управляющие пенсионные компании; Федерация независимых профсоюзов России и подведомственные всем им нижестоящие органы.

Взаимодействие с органами законодательной, исполнительной власти, органами местного самоуправления и  вышеперечисленными организациями  позволяет ПФР осуществлять свою деятельность.

Важным направлением деятельности ПФР является организация и ведение  индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц, который  был введен на территории отдельных  административно-территориальных единиц субъектов РФ в соответствии с  Федеральным законом от 1 апреля 1996 г. No 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования" , а также организация и ведение государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.  
Сотрудниками Фонда проводится также работа по изучению и обобщению практики применения нормативных актов, регулирующих уплату страховых взносов в Пенсионный фонд, и внесению предложений в законодательные органы по ее совершенствованию. В компетенцию Фонда входит проведение научно-исследовательской работы в области государственного пенсионного страхования.

Положение о ПФР предусматривает, что Фонд может принимать участие  в финансировании программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан, проводить разъяснительную работу среди населения и юридических лиц по вопросам, относящимся к компетенции ПФР.

Наконец, на Пенсионный фонд возложена обязанность осуществления  межгосударственного и международного сотрудничества РФ, участие в разработке и реализации межгосударственных и  международных договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий.

Для координации деятельности органов ПФР по вопросам реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение с полномочными представителями Президента Российской Федерации созданы управления фонда  в федеральных округах, которые  являются структурными подразделениями исполнительной дирекции ПФР.

В субъектах Российской Федерации  ПФР имеет свои региональные органы — территориальные отделения  ПФР. Они действуют на основе положения  о территориальных органах ПФР, которое утверждается правлением ПФР, и создаются для осуществления  государственного управления средствами обязательного пенсионного страхования  и организации пенсионного обеспечения.

В число основных обязанностей территориального отделения ПФР  входят: исполнение бюджета отделения  в соответствии с плановыми показателями, утвержденными правлением ПФР; организация  работы по учету средств, поступающих  по обязательному пенсионному страхованию, а также контроль за целевым использованием этих средств; финансирование расходов на выплату трудовых пенсий, пенсий по государственному пенсионному обеспечению и социальных пособий на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти; организация и ведение государственного банка данных по всем категориям страхователей, в том числе физических лиц, добровольно вступивших в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию; организация работы по назначению (перерасчету) и доставке трудовых пенсий, пенсий по государственному пенсионному обеспечению, выплате трудовых пенсий, пенсий по государственному пенсионному обеспечению и социальных пособий на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти; организация работы по ведению базы данных по пенсионерам; организация и ведение индивидуального (персонифицированного) учета сведений обо всех категориях застрахованных лиц в соответствии с законодательством РФ о таком индивидуальном учете в системе пенсионного страхования; разрешение споров по вопросам уплаты взносов, назначения (перерасчета) и организации доставки трудовых пенсий, пенсий по государственному пенсионному обеспечению, выплаты пенсий, социальных пособий на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти, удержания из пенсий, взыскания излишне выплаченных сумм пенсий и т.д.; ведение учета страховых взносов физических лиц, добровольно вступивших в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию; решение других вопросов, отнесенных к компетенции отделения в соответствии с действующим законодательством РФ.

Обязательное пенсионное страхование на местах осуществляют районные (городские) управления, отделы ПФР (в дальнейшем — местные пенсионные органы). В отдельных населенных пунктах, например в крупных поселках, городах, могут учреждаться должности  уполномоченных ПФР, которые подчиняются  местным органам ПФР. Местные  пенсионные органы являются правопреемниками органов социальной защиты населения  — в части назначения, перерасчета  и выплаты трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению, а также социальных пособий на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти.

Местные пенсионные органы непосредственно подчиняются территориальному отделению ПФР. Содержание их работы разнообразно. Оно включает в себя самые различные по своему характеру виды работ, а именно: прием документов для назначения пенсий; назначение, перерасчеты, выплата пенсий; доставка пенсий; финансовое обеспечение пенсий; взаимодействие с иными государственными органами и учреждениями, организациями всех форм собственности; прием населения по пенсионным вопросам; работа с общественными организациями; ведение индивидуального (персонифицированного) учета; проверка соблюдения законодательства о пенсиях организациями всех форм собственности; организация и проведение учебно-методической работы по вопросам пенсионного обеспечения и т.д.

Для обеспечения своевременного финансирования выплат пенсий местные  пенсионные органы (в отдельных регионах — центры по назначению и выплате  пенсий) составляют и представляют в территориальные отделения  ПФР в установленные сроки  заявки на право расходования средств для осуществления в очередном плановом периоде (год, квартал, месяц) выплат, финансируемых бюджетом ПФР согласно законодательству.  
В свою очередь территориальные отделения фонда направляют заявки в его исполнительную дирекцию на выделение им необходимого лимита финансовых средств.  Контроль за правильностью расходования пенсионных средств, в том числе за правильностью назначения, перерасчета, выплаты и доставки пенсий, осуществляется в двух формах.

Во-первых, проводится ведомственная  контрольно-ревизионная работа в  территориальных отделениях ПФР  и организациях федеральной почтовой службы, которая осуществляется контрольными и другими структурными подразделениями  ПФР и его территориальными отделениями, соответствующими контрольными службами органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такой  контроль проводится в виде ревизий, инвентаризаций, тематических проверок.

Во-вторых, существует вневедомственный контроль за правильностью расходования пенсионных средств, который могут осуществлять соответствующие контрольные службы финансовых, налоговых органов, Счетной палаты Российской Федерации и пр.

 Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что результатом развития Пенсионного фонда является создание достаточно прочной системы пенсионного обеспечения населения, при которой такой важной задачей занимается не аппарат управления государством из средств государственного бюджета, а отдельно, специально созданный для этого государственный институт, занимающийся только непосредственно данной задачей, и использующий только собственные средства не входящие в какой-либо бюджет.

С созданием Пенсионного  фонда в России появился принципиально  новый механизм финансирования и  выплаты пенсий и пособий.  
По меркам истории почти два десятка лет – срок небольшой. Но социальная значимость сделанного огромна. В декабре 1990 года мы наблюдали переход от старой советской пенсионной модели к модели современной.

2. ХАРАКТЕРИСТИКА СОВРЕМЕННОЙ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ

1. СТРУКТУРА ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ РФ

Прежде чем обсуждать  структуру пенсионной системы, нужно  уточнить терминологию. После реформы 2002 г. трудовая пенсия стала состоять из трех элементов:

• базовая пенсия, одинаковая для большинства пенсионеров;
• страховая пенсия. При выходе застрахованного лица на пенсию проводится расчет условного пенсионного капитала, равного сумме поступивших в Пенсионный фонд РФ страховых взносов, увеличенных за счет индексации. Для расчета размера страховой пенсии условный капитал делится на ожидаемую продолжительность выплаты трудовой пенсии на день назначения пенсии. Размер страховой части трудовой пенсии подлежит такой же индексации, как и взносы;
• накопительная пенсия. В отличие от страховой накопительная часть трудовой пенсии основана на реальных накоплениях. Для расчета размера накопительной пенсии реальные накопления делятся на ожидаемую продолжительность выплаты трудовой пенсии на день назначения пенсии. Размер накопительной части трудовой пенсии подлежит индексации с учетом доходов от инвестирования средств пенсионных накоплений.

Последующие изменения законодательства привели к объединению двух первых элементов, которые совместно стали  называться страховой пенсией. Базовая часть трудовой пенсии получила простое название «фиксированный базовый размер страховой части трудовой пенсии», а от условно накопительной (бывшей страховой) осталось только обозначение «ПК/Т» в формуле расчета размера страховой части трудовой пенсии. Поэтому в данной работе будем использовать термины: базовая, условно накопительная и накопительная пенсии.

В докладе Минздравсоцразвития «Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса»¹ обсуждается возможность коренного изменения структуры пенсионной системы, а именно:

• отказа от базовой пенсии;
• отказа или сокращения размера накопительной пенсии;
• замены условно накопительной пенсии балльной системой расчета размера пенсии, по примеру Франции и Германии.

В докладе отмечается, что  по своей природе базовая пенсия не отвечает страховым принципам, поскольку  размер базовой пенсии не зависит  от уплаты страховых взносов. Кроме  того, насколько нам известно, базовая  пенсия в комбинации с условно  накопительной и/или накопительной  пенсией существует только в России. Поэтому идея отказа от базовой пенсии выглядит вполне логичной, хотя для  реализации ее может потребоваться  некоторый переходный период. Если же говорить об источниках финансирования базовой пенсии, то:

• она должна была бы финансироваться из общих налогов;
• льготы по уплате пенсионных взносов можно давать именно за счет освобождения от уплаты взносов на финансирование базовой пенсии.

В докладе обоснованно  говорится о том, что накопительная пенсия не свободна от воздействия демографических проблем, связанных с падением рождаемости. Однако утверждение, что накопительная пенсия будет менее эффективна, чем распределительная, на наш взгляд, является гипотезой, а не доказанной теоремой. Более того, некоторые утверждения, обосновывающие неэффективность накопительной пенсии, не вполне корректны. Например, положение о том, что «высокая инфляция (существенно выше, чем 1-2% в развитых странах) делает невозможным получение реальной доходности на пенсионные накопления», — противоречит известным фактам. В развитых странах двузначная инфляция 1970—1980 гг. сочеталась с высокой реальной доходностью инвестиций. Глобальный финансовый кризис действительно еще раз подтвердил более высокую уязвимость накопительной пенсии, чем распределительной: падение «рублевого» индекса РТС составило почти 75% за пять месяцев. Однако в настоящее время этот индекс лишь немного уступает историческому максимуму, а с учетом дивидендов вложенные в индекс РТС накопления дали бы, по крайней мере, номинальный доход.

С другой стороны, непонятно, для чего в докладе  доходность инвестиций сравнивается с  инфляцией. Известно, что при сравнении накопительной и распределительной пенсии доходность инвестиций нужно сравнивать со скоростью роста зарплаты, а не с инфляцией².

При проведении пенсионной реформы 2002 г. не было использовано одно из основных свойств условно накопительной пенсионной системы — бессрочная сбалансированность при условии правильной индексации. Не обсуждается это базовое свойство и в докладе. На наш взгляд, прежде чем рекомендовать замену условно накопительной системы на балльную, необходимо тщательно проанализировать свойства условно накопительной системы.

Объединение пенсии по старости и пенсии по инвалидности в рамках единой трудовой пенсии представляется, как минимум, спорным. Расчет размера условно накопительной части пенсии по инвалидности искусственно привязан к расчету размера условно накопительной части пенсии по старости; формула непрозрачна и может приводить к парадоксальным результатам. Накопительная часть пенсии по инвалидности выплачивается только по достижении пенсионного возраста. Велика ли вероятность того, что человек, ставший инвалидом первой группы в 40 лет, доживет до 60? Необходимо рассмотреть вопрос об отделении пенсии по инвалидности от пенсии по старости, как это сделано во многих странах мира, особенно в странах, в которых существует условно накопительная пенсия.

2. РЕЗУЛЬТАТЫ ТЕКУЩЕЙ ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ

Большинство изменений пенсионного  законодательства за последние 20 лет существенным образом не изменили пенсионную систему страны. Доходы бюджета Пенсионного фонда России формируются на основе того экономического механизма, что и в советское время. Изменения порядка исчисления и уплаты обязательных платежей, а также контроля за их уплатой носят процедурный характер и связаны с эволюцией финансовых процедур и информационных технологий (с этим связана замена во второй половине 90-х гг. XX века традиционного бумажного документооборота на информационную систему персонифицированного учета сведений о застрахованных лицах). Современный порядок расчета трудовых пенсий в обших чертах сохраняет советскую методику исчисления размера пенсии, несколько дополненную современными элементами, существенно не влияющими на результат ее изменения, завуалированные изменения, внесенные в эту методику, никак не меняют общего результата — эта пенсия исчисляет и выплачивается так же, как и 20 лет назад. Появившийся с прошлого года механизм вал ори- рации величины расчетного пенсионного капитала стал дополнительным инструментом наращивания размера пенсии наряду с его индексацией.

Приведенные основания позволяют  нам сделать вывод о том, что в нашей стране до сих нор не закончена ни одна полноценная пенсионная реформа. Все изменения пенсионного законодательства внесли отдельные корректировки в процедуры формирования доходов бюджета Пенсионного фонда России и порядок расчета трудовых пенсий, однако кардинально пенсионную систему страны и процесс обязательного пенсионного страхования они не поменяли. Существенных изменений в российской пенсионной системе стоит ожидать с 2013 года, когда впервые начнется выплата накопительной части трудовых пенсий. Однако только в том случае, если российское правительство проявит действительную решимость в своем желании что-то изменить в сфере пенсионной защиты населения.