Семейная политика государства

§1. Сущность государственной  семейной политики

Проводимые в 90-е годы в обществе реформы оказали  на семью неоднозначное воздействие, привели к глубоким изменениям ее жизнедеятельности. Произошла резкая дифференциация доходов семей, их массовое обнищание. Углубляется дезорганизация жизни семей, возрастает нестабильность браков, разрушаются сложившиеся  нравственно-этические нормы и  традиции.

Кризис состояния  социального института семьи  требует усиления внимания к ней  со стороны государства по ее укреплению и развитию.

Опыт мирового сообщества показывает, что институциональные  проблемы семьи эффективнее решаются с помощью специально организованной государственной семейной политики.

Семейная  политика может быть сформулирована как комплекс практических мер, представляющих семьям с детьми определенные социальные гарантии, цель которых — улучшить благосостояние и обеспечить функционирование семьи в интересах общества. Семейная политика нацелена на смягчение экономических проблем семьи, направлена на более полное удовлетворение семейных нужд¹.

Государственная семейная политика призвана системно решать задачи укрепления семьи и семейных ценностей, обеспечения ее интересов в процессе общественного развития; создания необходимых 1 условий для реализации семьей своих функций на основе собственной трудовой деятельности; организации субъектной роли семьи в процессе осуществления государственной семейной политики; обеспечения защиты социально уязвимых семей.

Государство признает социальные права семьи и необходимость  их законодательного закрепления. Семье (а не только индивиду) предоставляется  полноценный социальный статус, ее интересы целенаправленно учитываются  в процессе социально-экономического и культурного развития общества, деятельности органов власти, осуществления  федеральных и региональных программ. В законодательство включается комплекс правовых норм, регулирующих не только отношения между членами семьи, но и отношения семьи и государства.

Государство гарантирует  макроэкономические и социальные стандарты, необходимые для самостоятельного функционирования семей в обществе; осуществляет целенаправленный учет и  способствует реализации институциональных  прав и интересов семей в процессе их жизнедеятельности; создает условия  для обеспечения суверенитета семей  и развития их функций субъекта социальных отношений; обеспечивает защиту социально  уязвимых семей.

Семейная  политика формируется как самостоятельное направление социальной политики и система целенаправленной деятельности, предусматривающая свою стратегию, программы, организацию, кадры, финансовое, другое обеспечение. Социальный институт семьи включается в систему государственной деятельности в качестве целостного объекта.

По своему содержанию семейная политика является комплексной  и отражает отношения государства  и семьи в основных сферах жизнедеятельности  общества. В то же время она сосредоточена  на специфических проблемах семьи, связанных с реализацией ее основных социальных функций (репродуктивной, экономической, жизне-охранительной, воспитательной). В связи с этим принципиальное значение имеет четкая дифференциация семейной и социальной политики на основе разделения общесоциальных и специфических проблем семьи.

Государство обеспечивает целенаправленный учет и реализацию институциональных прав и интересов  семьи в различных областях общественной жизни, в деятельности органов власти, при планировании, разработке и реализации социально-экономических программ, прогнозировании развития страны. Реализация цели и принципов государственной семейной политики контролируется на основе проведения экспертизы принимаемых на различных уровнях власти решений с точки зрения их воздействия на жизнедеятельность семьи.

Государство взаимодействует  с семьей на основе партнерских отношений, обеспечивает баланс прав и ответственности  государственных институтов и семьи, создает необходимые условия  для активизации социально-экономического потенциала семьи. Этому будет способствовать формирование и развитие общественного  семейного движения, лоббирующего интересы института семьи.

Государство не ограничивает семейную политику социальной защитой семей, находящихся в особо сложных обстоятельствах. Она составляет лишь одну из функций семейной политики и выполняет вспомогательную роль. Должны быть обоснованы рациональные объемы социальной защиты и соответствующие адаптационные механизмы, исключающие патернализм. При этом особое значение придается социальному обслуживанию, правовой, психологической, информационной поддержке семей.

Важным условием эффективности семейной политики является дифференцированный подход, учитывающий  особенности социально-экономического развития страны, исторического этапа  трансформации института семьи, моделей и структуры семей, их доходов, потребностей и интересов. Задачи стабилизации и развития института  семьи обусловливают необходимость  системного подхода к анализу  происходящих в нем процессов, выявления  характерных, устойчивых черт жизнедеятельности  семьи, закономерностей ее развития, оценки наиболее болезненных процессов.

Государство обеспечивает единство реализации цели и принципов  семейной политики на федеральном, региональном, местном уровнях. Субъекты Федерации, органы местного самоуправления дополняют  и развивают меры семейной политики на основе установленных семье государственных  гарантий функционирования, обеспечивают координацию действий негосударственных  субъектов семейной политики.

В области управления вопросами семейной политики государство  реализует принцип межведомственного  подхода к ее проведению, создает  систему федеральных и региональных органов власти, координирующих разработку и практическое осуществление государственной  семейной политики.

Усиление государственной  семейной политики сопровождается расширением  и углублением воздействия государства  на семью. Поэтому должны быть созданы  механизмы, обеспечивающие правовые гарантии суверенитета семьи, баланс семейных и  общественных интересов (развитие соответствующего законодательства, обеспечение информационного  пространства, создание общественного  движения семьи и др.).

Принципы  семейной политики определяются историческими, этническими, религиозными, культурными традициями, материальными возможностями общества, социально-демографической ситуации. Основным является принцип суверенитета семьи, недопустимости навязывания ей того или иного образа жизни. Семья несет ответственность за свою судьбу, благосостояние, содержание и воспитание детей, поддержку престарелых. Благополучие семьи должно быть результатом усилий ее членов, их труда.

Другим важнейшим  принципом семейной политики является принцип базисности, комплексности семьи. Он означает постановку семьи в Центр общественной системы, повышение ее статуса, роли  структурного базисного образования, преодоление обыденного приятия этого феномена как нуждающегося только в защите, курировании, помощи. В современных условиях необходимо создание механизмов самореабилитации семьи, превращение ее в движущую силу социальных преобразований. Семейная политика должна стать ядром, определяющим звеном социальной политики в целом. Состояние института семьи, степень ее устойчивости — важнейший индикатор адекватности социальной политики закономерностям, гике социального развития в целом, показатель эффективности «водимых реформ.

Следует отметить, что «семейная политика» —  термин, в который складывается неодинаковое содержание в различных странах. Наряду с наличием общих целей  семейной политики, ее подходы в  отношении поддержки семей с  детьми отличаются в страновом аспекте большим разнообразием.

Одни страны, например Франция, имеют ясную, определенную, законодательно оформленную семейную политику. Определенной, но более узко сфокусированной семейной политикой  отличаются, например, ФРГ, Дания. Некоторые  страны, такие как Великобритания, А, не имеют ясной семейной политики. Не ясна концепция семейной политики и в Нидерландах.

Помимо чисто  социальных задач некоторые страны (Франция) следуют демографические  цели, которые, однако, в последние  годы во главу угла не ставятся.

Другие страны отдают приоритет защите детей из бедных семей. Такой подход (только бедным семьям) характерен для США, а также Голландии.

Третья группа стран придерживается более современного подхода - они поддерживают все типы семей (Дания и некоторые другие). В исторической ретроспективе акценты  семейной политики претерпевали изменения. Для семейной политики в целом  характерны изменения в целях, в  приоритетах, в ориентации, в методах  ее осуществления. Семейная политика реагирует  на многие факторы:

экономическую конъюнктуру, социальные сдвиги, демографическую  ситуацию. Рост безработицы, спад производства могут привести сокращению финансирования системы социального обеспечения  из-за сокращения поступлений в бюджет. Сокращение государственных расходов может, хотя и не всегда, отражаться на расходах на семейную политику. Так, в Бельгии в 1984 г. индексация пособий  и двух первых детей была временно отменена. В Дании в 1976 г. был введена  проверка на нуждаемость для получения  семейных пособий, отмененная в 1984 г.

Национальный  менталитет, выработанный в процессе историчен кого развития каждой страны, влиял на семейную политику в сил специфического национального понимания проблем, приоритета, социальных сдвигов. Так, Дания и другие Скандинавские страны первыми признали обоих родителей одинаково ответственными за воспитание детей и первыми ввели отпуска в связи с рождением  и воспитанием детей как для отца, так и для матери. Они также первым уравняли в правах на получение пособия внебрачных детей.

Концепция предоставления отпусков обоим родителям сейчас распространяется и на другие страны, включая те, где социальны статус женщин более низок (Португалия, Греция), чем в странах Северной Европы.

Общим для всех стран является тот факт, что семья  является важнейшим социальным институтом, в котором рождаются и воспитываются  Новые поколения, где происходит их социализация, где эти поколения  получают экономическую и психологическую  поддержки. Следует также отметить, что далеко не во всех странах Европейского Союза, а также в США, семейная политика, как таковая официально провозглашена. Однако меры государства  по поддержке семей с детьми в  большей или меньшей степени  осуществляются в каждой стране.

Первые попытки  разработки системы государственной  помощь семьям с детьми в некоторых  западноевропейских странах восходят к 30-50-м годам. В 30-х годах появилась  и первая программа государственной  помощи бедным семьям в США.

В 70-х годах  системы охраны материнства, пособий  и льгот семь ям с детьми действовали  уже в большинстве стран Запада. Ныне них как минимум в рамках социальной помощи проводятся следующие мероприятия: медицинское обслуживание женщин в период беременности и рождения ребенка, предоставление и оплата декретного отпусков, наблюдение за здоровьем младенцев и детей младшего возраста, предоставление права на отпуск по воспитанию детей (так называемый родительский отпуск), семейных пособий на детей, налоговых льгот, ссуд под низкие проценты (либо субсидий) для приобретения или аренды жилья и некоторые другие.

Во всех странах  действуют службы планирования семьи, а женщины получили право доступа  к контрацептивам. Отношение к абортам варьирует от полной либерализации до строгих ограничений.

Однако эти  общие положения имеют подчас сложную дифференциацию по странам, оговорены рядом условий, сроков, возрастных ограничений и т. п.

Так, отпуск в  связи с беременностью и родами полностью оплачивается работающим только в четырех странах (Германия, Франция, Люксембург, Нидерланды); от 50 до 90% заработка получают женщины  в пяти странах (Бельгия, Дания, Испания, Ирландия, Италия), еще меньше компенсация  декретного отпуска в Греции и  Португалии. В Великобритании и США системы оплаты особые — зависят от ряда причин, в частности продолжительности работы на одном месте.

В некоторых  странах, где полная оплата декретного отпуска гарантируется не всем работающим женщинам, те, кто занят в госсекторе, имеют преимущество - они получают полную компенсацию декретного отпуска (Дания, Испания, Португалия). Хуже всего  ситуация с выплатой декретных отпусков в Греции.

В шести странах  декретный отпуск, так или иначе, оплачивается не только работающим, но и самозанятым, а кое-где и неработающим женщинам (Бельгия, Дания, Германия, Италия, Люксембург и отчасти Великобритания) в основном в виде единовременного пособия. Отпуска по воспитанию детей или так называемые «родительские», для всех категорий женщин оплачиваются только в Германии, а некоторым категориям работающих - в Италии. В остальных странах эти дополнительные отпуска не оплачиваются. Продолжительность отпуска по беременности и родам также отличается большим разнообразием. Минимальна она в Португалии - 13 недель и максимальна в Дании - 28 недель. В остальных странах от 14 до 20 недель. Особое положение занимает Великобритания, где нет твердо установленной обязательной продолжительности декретного отпуска для всех работающих женщин, однако те, кто имеет на него право, получают 11 недель до и 29 недель после родов, но компенсируется лишь 18 недель.

В некоторых  странах установлена общая продолжительность  декретного отпуска, а его разделение на «до» и «после» родов носит  гибкий характер. В Испании, например (крайний случай), можно совсем не брать дородового отпуска и все 16 недель использовать после рождения ребенка.

Во всех без  исключения странах запрещено увольнение беременной женщины, а ее место работы на период декретного отпуска сохраняется.

Во многих странах  право возвращения на прежнее  место работы распространяется на более  длительный период. В этом отношении  выделяется Германия, где этот срок составляет 36 мес.  В остальных странах - от двух до 12 мес.

Почти во всех странах, кроме Ирландии, беременная женщина  имеет право перехода на более  легкую работу. Обязательное медицинское  освидетельствование требуется  от женщин в восьми странах из 12 (кроме  Бельгии, Греции, Ирландии, Франции).

Дополнительное  время для кормления ребенка  грудью предоставляется в восьми из 12, стран. Оно не предусмотрено  в Бельгии, Дании, Ирландии и Великобритании.

Менее распространен  такой вид поддержки семьи, как  пособие в связи с рождением  ребенка (родовое пособие). Его выдают всем женщинам только в четырех странах (Бельгия, Франция, Люксембург и Португалия). В Ирландии и Великобритании такое  пособие могут получить только нуждающиеся  семьи.

В отношении  отпусков по уходу за больными детьми страны Европейского Союза значительно  отстали от бывших социалистических стран Европы и России. Такие отпуска  предоставляются не во всех странах, а там, где они существуют, их продолжительность  составляет от одного до десяти дней.

Еще более редкий характер носит предоставление пособия  школьникам в связи с началом  учебного года. Только Франция и  Люксембург дают всем детям такое  пособие. В Ирландии на него могут  рассчитывать только бедные семьи.

Некоторые страны выплачивают пособие новобрачным  как перспективным родителям. К  ним относятся, как ни странно, такие  более бедные страны, как Португалия и Греция, а также Люксембург. |

В половине стран  Европейского Союза существует льгота для отцов семейств при призыве их на военную службу; от военной службы могут освободить либо отсрочить ее прохождение. Правда, при этой следует отметить, что в трех странах ЕС обязательной службы в армии вообще не существует (Ирландия. Люксембург, Великобритания).

Для семей с  детьми довольно распространены (в  восьми странах из 12) льготы по проезду  на городском, а кое-где и на железнодорожном  транспорте. Таких льгот не имеют  только англичане, португальцы, голландцы  и датчане.

Все страны ЕС выплачивают  семейные пособия на детей. Только в  одних оно носит универсальный  характер, т. е. ничем не обусловлено, а в других при его выплате  учитываются доходы семьи. Универсальный характер имеют пособия в восьми странах (Бельгия, Дания, Франция, Ирландия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Великобритания). «Полууниверсальный» характер выплат существует в Германии. Здесь платят пособия практически всем, но, начиная со второго ребенка, размер пособия зависит от дохода семьи. Установлен также общий потолок дохода, после которого с 1994 г. пособие совсем не выдается. Однако этот потолок так высок, что вряд ли имеет практическое значение.

Только в четырех  странах размер пособий автоматически  индексируется (Бельгия, Люксембург, Греция, Португалия). В большинстве остальных  индексация проводится ежегодно либо (как в Германии) происходит их периодический  пересмотр.

За исключением  Греции семейные пособия налогом  не облагаются.

В некоторых  странах размер семейных пособий  прогрессивно увеличивается по мере взросления ребенка (Бельгия, Франция, Люксембург, Великобритания). В половине стран размер пособия зависит  от очередности рождения ребенка. В  большинстве случаев максимальная сумма выплачивается на третьего-четвертого ребенка.

Есть и курьезы. Так, в Нидерландах, которые выражают стремление снизить рождаемость, размер пособия возрастает с каждым родившимся ребенком вплоть до восьмого! Более  последовательны в этом плане  англичане, которые также не прочь  сократить численность населения. Они, уже начиная со второго ребенка, снижают размер пособия.

Возрастная граница  предоставления семейного пособия  на детей более чем в половине стран установлена в 18 лет. В четырех  странах пособия не получают дети с 16-17 лет, а в одной (Ирландия) - с 14лет. Во всех странах, кроме Дании  и Испании, возрастная граница выплаты  пособия может быть повышена, если ребенок продолжает учебу, в частности  получает высшее образование. Такой  возрастной предел в большинстве  стран составляет от 24 до 27 лет (максимум в Германии и Люксембурге).

В последние  года в странах Западной Европы и, особенно, в Германии, Франции и  некоторых других, начала формироваться  более всеобъемлющая концепция семейной политики. Ставится вопрос о создании такой социальной среды, которая бы более полно отражала потребности родителей и детей. Эта концепция имеет в виду улучшение условий труда для родителей, имеющих маленьких детей, в частности, увеличение продолжительности «родительского отпуска» с сохранением права возврата на прежнее место, более широкое распространение гибкого графика работы, неполной занятости, создание более удобных рекреационных возможностей в пригородах, улучшение работы общественного транспорта, более широкое вовлечение родителей в работу детских дошкольных учреждений, расширение системы налоговых льгот на детей.

В целом за последние  годы произошел заметный сдвиг в  расширении и совершенствовании  государственной политики помощи семьям с детьми в западноевропейских странах  и США. Но возможности для дальнейшего  улучшения условий жизни семей с детьми далеко еще не исчерпаны и требуют более тесной унификации во всех странах Запада.

§2. Формирование и реализация

государственной семейной политики

в Российской Федерации

В СССР политика в отношении семьи была ограниченной, не носила системного характера, отождествлялась  с социальной политикой. Институциональные  интересы семьи специально не учитывались. Государство исходило из своих экономических, производственных, оборонных потребностей, демографической ситуации, необходимости  обеспечения страны массовой и дешевой  рабочей силой. При этом женщины  максимально включались в общественное производство, дети — в систему  общественного воспитания. Члены  семьи проводили большую часть  своего времени вне дома, занимаясь  производственными и общественными  делами.

В первые послереволюционные десятилетия идеологическая установка на «огосударствление» семьи во многом определила проводимую в стране социальную политику, существенно ускорила процессы разрушения патриархальной семьи, ее переориентацию на внесемейные ценности, передачу непосредственно государственным институтам многихтрадиционных семейных функций. Неоднозначную роль в жизнедеятельности семьи сыграли индустриализация и коллективизация. Разрушение семейной экономики и производства лишили семью дополнительных доходов, а страну — целой отрасли народного хозяйства: семейного предпринимательства. Дезорганизация семейно го воспитания снизила влияние семьи на процессы развития детей. Обострились проблемы физических и психологических перегрузок женщин, состояния их здоровья, безнадзорности детей, преступности среди несовершеннолетних.

Политика в  отношении семьи проявлялась, прежде всего, в регулировании брачно-семейных отношений, стимулировании рождаемости, материальной поддержке семей с  детьми. По оценке Национального совета по подготовке и проведению Международного года семьи (1994 г.), с которой совпадает  и наш подход, с 20-х до первой половины 30-х годов эта политика была сосредоточена  на помощи городским женщинам, сочетающим материнские обязанности с трудом в общественном производстве. Со второй половины 30-х до 70-х годов особое внимание уделялось поощрению высокой  рождаемости и многодетности, что  было связано с огромными потерями населения в годы Великой Отечественной  войны. В 70—80-е годы государство  концентрирует усилия на преодолении  малообеспеченности семей с детьми, стимулировании рождаемости, поддержке родителей в воспитании детей. Оценивая принятые в этот период меры, отметим, что при всей их ограниченности, продиктованной идеологическими, иными факторами командно-административной системы, они сыграли важную роль в обеспечении социальной защиты материнства и детства.

В 90-е годы, в  изменившихся политических и экономических  условиях, происходила переоценка государственной  политики в отношении семьи. Тенденция  усиления внимания к семье получила отражение в Конституции, Семейном кодексе Российской Федерации, в  отраслевом законодательстве. Принимались  меры по законодательному закреплению  семейных прав граждан (пособия на детей  налоговые, другие льготы).

Важным этапом развития официальной парадигмы  семейной политики стала разработка концепций семейной политики Комитетом по делам семьи, семейной и демографической политике при Совете Министров РСФСР (1991 г.) и Национальным Советом по подготовке и проведению Международного года семьи (1993 г.). В этих концепциях отражена идеология общечеловеческих ценностей, приоритет; интересов семьи и личности, партнерских отношений семьи и государства, его институтов, которые не подменяют семью, а разделяют с ней ответственность за создание условий ее функционирования. Однако указанные концепции не имели государственного статуса. Только в 1996 г. семейная политика получила государственное определение в Указе Президента «Об основных направлениях государственной семейной политики» (от 14 мая 1996 г. № 712), которым созданы предпосылки для выхода на новый уровень взаимодействия государства и семьи, формирования семейной политики как самостоятельного направления социальной политики.

Согласно Конституции  Российской Федерации, семья, материнство, детство находятся под защитой  государства. Среди нормативно-правовых актов, направленных на социальную поддержку  семьи, материнства, защиту и обеспечение  прав детей, решение острых проблем  профилактики безнадзорности, правонарушений подростков, развитие системы социального  обслуживания семьи и детей, необходимо назвать: «Основные направления  государственной социальной политики по улучшению положения детей  в Российской Федерации до 2000 г. (Национальный план действий в интересах детей)»; Семейный кодекс Российской Федерации; в рамках президентской программы  «Дети России» — федеральные  целевые программы «Профилактика  безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»  и «Развитие социального обслуживания семьи и детей»; Положение «О приемной семье»; «Основные направления государственной  семейной политики»; Закон Российской Федерации «О государственных пособиях гражданам, имеющих детей»; «О национальном плане действий по улучшению положения  женщины и повышению ее роли в  обществе до 2000 года» и др. Всего  в 1993—1999 гг. принято более 100 нормативно-правовых актов в этой области¹.

Основными направлениями семейной политики являются:

•   улучшение материальных условий жизнедеятельности семей, профилактика бедности;

•   обеспечение условий для совмещения трудовой, профессиональной деятельности с выполнением семейных обязанностей и личными интересами человека;

•   оказание всесторонней помощи семье в воспитании детей, поддержка одаренных детей;

•   обеспечение охраны здоровья матери и ребенка;

•   защита прав несовершеннолетних, профилактика социального сиротства, безнадзорности и правонарушений;

•   усиленное внимание к неполным, имеющим детей-инвалидов, малообеспеченным семьям с целью создания благоприятных условий для их жизнедеятельности;

•   всесторонняя подготовка молодежи к браку, семейной жизни и | планированию семьи;

•   профилактика семейного неблагополучия и др.