Система бюджетных образование

Тема : Система бюджетных отношений между центром и субъектами РФ

В бюджетной  системе Российской Федерации взаимодействуют  различные субъекты межбюджетных отношений. Специфический характер этих межбюджетных связей выражается понятием бюджетного федерализма.

Во многих государствах, которые относятся к унитарным (Франция, Китай, Турция, Япония и др.), межбюджетные отношения не следует отождествлять с понятием бюджетного федерализма, поскольку в этих странах бюджетная система, как это было в СССР, представляет собой единый государственный бюджет, а не систему самостоятельных бюджетов, что и является специфической чертой в бюджетном федерализме. Однако бюджетный федерализм характеризует не только правовые бюджетные отношения и правовое положение (бюджетные полномочия) между уровнями государственной власти. Прежде всего необходимо выделить в системе бюджетного федерализма его объективное содержание, которое принимает ту или иную правовую форму.

1. Объективное содержание  бюджетного федерализма

Как финансовая категория бюджетный федерализм имеет объективное содержание. Это означает, что бюджетный федерализм прежде всего выступает формой финансовых отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования фондов, денежных ресурсов. Поэтому в самом простом виде бюджетный федерализм выражает системно организованную совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов (рис. 13.1).

Рис. 1Объективное  и субъективное в межбюджетных отношениях

В системе бюджетного федерализма денежный поток означает перемещение бюджетных средств от одного субъекта или уровня бюджетной системы к другому. В зарубежной финансовой литературе это движение денежных средств выражается понятием "трансферт". Под трансфертом понимается любое перемещение денежных средств, не опосредованное движение товаров и услуг. Это самая широкая трактовка трансферта. Как будет показано ниже, в практике российского бюджетного федерализма трансферту придается более узкий смысл как денежному потоку из фонда финансовой помощи субъектам Российской Федерации.

Бюджетный федерализм как объективная системно организованная совокупность денежных потоков и фондов финансовых ресурсов характеризуется рядом свойств и особенностей: специфическими субъектами, направленностью бюджетных потоков, потенциалом и интенсивностью межбюджетных связей, наличием той или иной причинной обусловленности трансфертов, признаками их повторяемости, воспроизводимости и замкнутости.

Субъекты  межбюджетных отношений  и субъекты бюджетного федерализма. В бюджетном процессе, если его рассматривать в общем виде, субъектами бюджетных отношений выступают государство, с одной стороны, и налогоплательщики - с другой. В системе межбюджетных отношений иной характер финансово-юридических связей. Здесь нет налогоплательщиков. Органыгосударственной власти (федеральный центр, субъекты Федерации, местное самоуправление) не выступают по отношению друг к другу налогоплательщиками. В современных условиях налогоплательщиками являются юридические лица и физические лица (граждане), а не органы государственной власти.

Следует также  различать понятия субъектов  межбюджетных отношений и субъектов  бюджетного федерализма. Во-первых, не все субъекты межбюджетных отношений  являются субъектами бюджетного федерализма. Структуры местного самоуправления (города, районы, поселки, муниципальные  территории) не вступают в отношения  федерализма ни с федеральным  центром, ни с органами власти субъектов  Российской Федерации. Поэтому по юридическому и политическому смыслу их бюджетные  связи с органами государственной  власти нельзя трактовать в аспектах отношений субъектов Федерации. Межбюджетные отношения - более -широкое понятие, чем бюджетный федерализм. Однако в силу взаимозависимости бюджетный федерализм как система отношений центра и субъектов Федерации выступает определяющим фактором в межбюджетных отношениях.

Направленность  бюджетных потоков предусматривается  в соответствии с общей моделью (концепцией) бюджетного федерализма  и бюджетной политикой, выраженной в законах о федеральном и региональных бюджетах. В принципиальном отношении основная часть бюджетных ресурсов в системе бюджетного федерализма направляется по схеме "сверху вниз" как средства, обеспечивающие вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной обеспеченности различных регионов страны. Имеются и бюджетные потоки "снизу вверх" (возврат бюджетных ссуд).

Направленность  бюджетных потоков более конкретно  может характеризоваться их адресностью - определенностью физического или  юридического лица, получающего в конечном итоге бюджетные средства. В российской практике адресность бюджетополучателей в системе федерализма особого значения пока не имеет в отличие, например, от США.

В Соединенных  Штатах Америки наиболее развитым механизмом межбюджетных отношений является сеть социальных программ, направленных на борьбу с бедностью и социальное страхование. Такие программы отличаются высокой адресностью бюджетных трансфертов.

История развития бюджетного федерализма в России еще небольшая, поэтому многие механизмы  бюджетных отношений развиты  недостаточно, что и снижает уровень  прозрачности и адресности бюджетных  потоков.

Важное значение имеют такие категории, как потенциал и интенсивность межбюджетных связей. В системе бюджетного федерализма могут проводиться политикарасширения потенциала и интенсивности межбюджетных связей и политика сокращения, свертывания межбюджетных потоков. В Российской Федерации существует объективная потребность расширять потенциал межбюджетных отношений и усиливать интенсивность бюджетных потоков между центром и регионами. В нашей стране имеется большое разнообразие субъектов Федерации, реально существует неравенство финансовых возможностей, которые тот или иной субъект Федерации может обратить на реализацию своих функций. Поэтому неправильны предложения свертывать межбюджетные связи, стремиться к сокращению встречных финансовых потоков. Высокая интенсивность бюджетных потоков означает, что между центром и регионами идет активный "обмен веществ", они совместно обеспечивают функции государства в его широком понимании.

Большинство противоречий в межбюджетных отношениях можно  разрешить именно за счет развития и роста потенциала межбюджетных перераспределений, что, в свою очередь, становится возможным, если растет потенциал  консолидированного бюджета страны.

Причинно-следственная обусловленность бюджетных потоков, их повторяемость, воспроизводимость и замкнутость свидетельствуют о том, что отношения бюджетного федерализма в целом представляют собой возобновляемую финансовую систему, которой присущи определенные постоянно воспроизводимыезакономерности. Эти закономерности и свидетельствуют о наличии объективного основания всего "здания" бюджетного федерализма. Системность, воспроизводимость бюджетных потоков создают устойчивые финансовые кругообороты, которые существуют в межбюджетных отношениях.

Финансовый кругооборот - это возобновляемая система финансовых потоков, обеспечивающая образование, распределение и расходование денежных фондов. Понятие денежного фонда является одной из основных категорий финансовой науки и соответственно теории бюджетного федерализма. Денежный фонд сам по себе предстает как определенная сумма денежных средств. А если его рассматривать в системе бюджетных потоков, то он выступает как существенная фаза финансового кругооборота, некий "резервуар" финансовых потоков,как своего рода их "оператор", накопитель и регулятор. Субъекты межбюджетных отношений формируют и расходуют свои денежные фонды, необходимые для обеспечения функций и полномочий соответствующих уровней государственной власти.

2. Законодательная  основа бюджетного  федерализма в  Российской Федерации

В Российской Федерации  формируется особая национальная система  бюджетного федерализма. Общеэкономическими критериями российского федерализма являются:

обеспечение единства и целостности  государства; развитие и капитализация  единого российского  рынка; выравнивание финансовой обеспеченности регионов при стимулировании их заинтересованности в развитии собственной  доходной базы; демократизация межбюджетных отношений. Общая принципиальная законодательная основа бюджетного федерализма в России представлена на рис. 13.2.

Рис 2. Конституционная  модель бюджетного федерализма  в Российской Федерации

Принципы бюджетного федерализма определены Конституцией Российской Федерации и бюджетно-налоговым  законодательством: разграничение  бюджетной системы на федеральный  бюджет, бюджеты субъектов Федерации  и местные бюджеты; исключительные полномочия Российской Федерации в  отношении федерального бюджета, федеральных  налогов и сборов, федеральных  фондов регионального развития, совместное с субъектами Федерации установление общих принципов налогообложения  и сборов в Российской Федерации; самостоятельность субъектов Федерации в регулировании бюджета и бюджетной системы субъекта Федерации; возможность взаимной передачи бюджетных полномочий органами исполнительной власти; наделение законодательных органов субъектов Федерации правом законодательной инициативы в области бюджетного устройства, бюджетного процесса и бюджетно-налоговой политики; предоставление субъектам Федерации через СоветФедерации Федерального Собрания бюджетных и финансовых полномочий в рассмотрении федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, вопросов финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии; юридическое отделение местных бюджетов (бюджетов органов местного самоуправления) от государственной бюджетной и налоговой систем.

Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации  определяются общим конституционным  положением: "Вне пределов ведения  Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам  совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации  обладают всей полнотой государственной  власти" (ст. 73 Конституции Российской Федерации).

Из этого положения  и из указанных выше бюджетных  полномочий Российской Федерации следует, что субъекты Российской Федерации  имеют право самостоятельно формировать  и исполнять бюджета субъектов  Федерации, создавать свою бюджетную  систему, определять свой бюджетный  процесс, иметь свое бюджетное и  налоговое законодательство.

Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные  и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, переопределяют единство бюджетной и налоговой систем. Конституция отнесла установление федеральным законом общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Отсюда возникла правовая основа для введения Налогового кодекса, единого для всей страны. Из Конституции также следует, что могут действовать три системы налогообложения: федеральная, региональная (субъектов Федерации) и местная (местные налоги и сборы), однако не предусматривается полное отделение бюджетов и налоговых систем разных уровней. Это противоречило бы конституционному положению, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, свобода экономической деятельности. Федерация и ее субъекты также совместно ведают экономической, налоговой базой в виде совместного разграничения государственной собственности, совместного ведения владением, пользованием и распоряжением землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Предусмотрены федеральные фонды регионального развития. Следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие трех указанных выше налоговых систем (налоговый федерализм).Поэтому применительно к Российской Федерации целесообразно использовать и более широкое понятие: бюджетно-налоговый федерализм. Бюджетно-налоговый федерализм включает в сферу финансовых отношений налоги, налоговые потоки и соответственно налоговые полномочия Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления (см. гл. 15). В данной главе бюджетный федерализм рассматривается как в узком смысле слова, т.е. в аспекте функционирования только бюджетной системы, так и в широком смысле - как бюджетно-налоговый федерализм.

3. Основные звенья  и процессы системы  бюджетного федерализма  в Российской Федерации

Конституционная схема (модель) бюджетного федерализма  определяет лишь общие, формальные контуры  бюджетно-налоговых отношении в Российской Федерации. В реальной жизни система бюджетного федерализма - это взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур (органов) государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов посредством системы налогов, платежей и сборов, а также системы бюджетных ассигнований и расходов, бюджетных трансфертов одного уровня бюджетной системы другим. Как распределяются первично бюджетные ресурсы между федеральным центром и субъектами Федерации, показывают данные табл. 13.1.

Таблица 1

Структура распределения доходов  консолидированного бюджета России по уровням бюджетной  системы

Федеральный бюджет в 1997-1998 гг. централизовал 48,2-46,0% доходов  консолидированного бюджета, а субъекты Федерации - соответственно 51,8-54,0%. С  помощью данных табл. 13.1 можно проанализировать пропорции распределения доходов  по конкретным видам налогов и  неналоговых платежей. Федеральный  бюджет, как показывает бюджетная  статистика, формируется главным  образом за счет косвенных налогов  и доходов от внешнеэкономических  связей (таможенных платежей).

Система бюджетного федерализма является регулируемым государством процессом финансового  обращения (обмена) между структурами  самого государства. Специфика этого  обмена состоит в том, что само государство предстает не как  единое целое, или, точнее говоря, не только как целое, а в своей сложной  структуре (системой субъектов государства). Бюджетный федерализм в России можно  выразить схемой (см. рис.13.3). Бюджетный  федерализм конкретно выступает  как система финансовых связей федерального (центрального) бюджета и совокупности бюджетов более низкого уровня - субъектов Федерации, оставляя за своими рамками не менее важную сферу  -взаимоотношения органов власти с источниками бюджетных средств и конечными их потребителями - получателями бюджетных ресурсов (субъектами конечного присвоения), т.е. юридическими и физическими лицами.

Рис 3. Принципиальная схема  системы бюджетно-налогового федерализма в  России

Бюджетный федерализм выполняет функции централизации, распределения и перераспределения  бюджетных средств между уровнями (органами) государственной власти, а внешняя сфера бюджетного федерализма, точнее, внешние (начальные и конечные) бюджетные кругообороты, выражает общественную предназначенность бюджетных отношений  как таковых - обслуживание не самого по себе государства как надстройки, а обслуживание государственной  машиной гражданского общества (юридических  и физических лиц, институтов местного самоуправления).

Российская  система бюджетного федерализма (в широком  аспекте) включает: два "полюса" бюджетных потоков (федеральный  бюджет и "полюс" из 89 бюджетов субъектов  Федерации); налоговый  федерализм как разделение налоговых полномочий и налоговой базы между уровнями бюджетной  системы; блок финансовых трансфертов (федеральный  Фонд финансовой поддержки  субъектов Российской Федерации); блок взаимных расчетов; блок федеральных  программ; блок целевых  бюджетных фондов;

блок  дотаций и субвенций.

Особую подсистему межбюджетных отношений, которая теоретически не может быть отнесена к специфическим  отношениям бюджетного федерализма, образует механизм межбюджетных связей, возникающих  внутри субъекта Федерации. Здесь межбюджетные потоки циркулируют от "полюса" бюджета субъекта Федерации (республиканского, областного, краевого, окружного) к "полюсу" местных бюджетов (бюджетов местного самоуправления). Этот блок, входя в общую систему межбюджетных отношений, выпадает юридически из отношений бюджетного федерализма,поскольку, во-первых, местные органы не являются субъектами федеративных отношений (если не рассматривать, в свою очередь, каждый субъект как .некую федеративную систему), во-вторых, в соответствии с Конституцией Российской Федерации "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" (ст. 12).

Систему бюджетного федерализма в России нельзя выразить одной формулой, да к этому и  не следует стремиться. Встать на этот путь означало бы одно: максимальное упрощение  межбюджетных связей как самоцель независимо от решаемых социальных, финансовых и  политических задач и реальных особенностей Российской Федерации.

4. Цели и формы  бюджетного выравнивания

Одной из центральных  проблем бюджетного федерализма  является проблема бюджетного выравнивания (сбалансированности). Различаются  понятия вертикальной сбалансированности (вертикального выравнивания) и горизонтальной сбалансированности (горизонтального выравнивания), которыми широко оперируют в зарубежной практике бюджетного федерализма и которые нашли применение в России с 1994 г. в связи с введением системы трансфертов из федерального Фонда финансовой поддержки регионов. Смысл и цели вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания могут быть различными.

В западных концепциях бюджетного федерализма вертикальное выравнивание трактуется как процесс достижения сбалансированности между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). Принцип вертикальной сбалансированности представляет требования как к вышестоящему уровню власти (бюджету), так и к региональным и местным властям (бюджетом). В случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования предоставления услуг (выполнения функции), за которые отвечает тот или иной региональный или местный орган, то центральное правительство обязано предоставить этому нижестоящему уровню власти недостающие бюджетные ресурсы.

Когда речь идет о "вертикали", имеется в виду устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и  теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем. Такое  несоответствие полностью устранить  без внешней корректировки нереально: абсолютное совпадение налоговогопотенциала и объективных потребностей данной территории практически не встречается. Поэтому центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, может и должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов, направляя в их доходы какую-то часть средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета Российской Федерации.

Что касается региональных и местных властей, то принцип  вертикальной сбалансированности накладывает  на них, во-первых, ответственность  за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и предоставление населению соответствующих услуг  либо непосредственно государственными учреждениями и организациями, либо через частный сектор, во-вторых, обязанность эффективно и ответственно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного  потенциала.

Как считает  известный американский специалист в области бюджетного федерализма  профессор Р.У. Рафьюз, "в том случае, если региональным и местным руководителям понадобится увеличить местные налоги для покрытия более высоких расходов на программы, за которые они отвечают, им, скорее всего, придется проявить особую осторожность при расходовании таких средств, в отличие от средств, которые выделяются из вышестоящего бюджета в виде грантов; ... им придется объяснять, почему обещаемые ими услуги важнее налоговых отчислений и почему более высокое качество услуг стоит того, чтобы налоги увеличивались. Такое положение помогает налогоплательщикам лучше представлять себе прямую взаимосвязь между затратами на оказание той или иной услуги и ожидаемыми количеством и качеством услуг".

Вертикальное  выравнивание не решает всех проблем  бюджетного сбалансирования. Оно должно сочетаться с процессом горизонтальной сбалансированности бюджетов. Горизонтальное выравнивание (сбалансированность) означает пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации (регионами) по определенной формуле для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях (потенциалах) различных территорий (субъектов Федерации и муниципалитетов). Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма аналогично неравенству в распределении доходов и материальных ценностей среди различных слоев населения, как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором.

В условиях Российской Федерации задача горизонтального  выравнивания сложна, как ни в одной  другой стране. В соответствии с  Конституцией Российской Федерации  каждому гражданину и человеку гарантированы  широкие социальные и гражданские  права и свободы, защита их со стороны  государства и его обязанность  предоставлять широкую совокупность государственных услуг; право каждого  на труд и вознаграждение не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, на защиту от безработицы; защита государством материнства и детства; гарантирование социального обеспечения по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца; право на государственные пенсии и социальные пособия в соответствии с законом; право на бесплатное или доступную плату за жилище малоимущим; право на охрану здоровья и медицинскую помощь, на благоприятную окружающую среду; право каждого на образование, гарантирование общедоступности и бесплатности дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.