Система государственной службы в странах с федеральным типом административно-государственного управления (Германия, США)

5.1. Система государственной  службы в странах 

с федеральным типом  административно-государственного управления (Германия, США)

Германия. Среди европейских стран с федеральным типом административно-государственного управления наиболее влиятельной является Германия. Обратимся вначале к истории германской бюрократии.

Пруссия и ее правящий класс — юнкеры — наложили свой отпечаток на германскую администрацию. Покорность, работоспособность и трудолюбие — все эти качества с самого начала культивировались аристократическим юнкерством. Уже в XVIII веке прусский король Фридрих Великий, имевший страсть к эффективной администрации, организовал университеты для подготовки бюрократов. При объединении Германии под прусским господством прусский административный стиль распространился на новую нацию. Демократические принципы управления не ценились среди германских администраторов — преданность императору была более важной. Одной из причин, приведших к краху Веймарской республики (1919—1933), было то, что класс государственных служащих не испытывал ничего, кроме презрения к демократии. С появлением Третьего Рейха бюрократы с готовностью устремились к Гитлеру.

Крах гитлеровской Германии значительно изменил дух  и структуры боннской бюрократии. Сегодняшние гражданские служащие в этой стране привержены демократии. Они получают профессиональную подготовку на последних курсах в различных университетах страны. Боннские бюрократы имеют тенденцию педантично следовать духу Римского права, искусно сведенного в неизменный кодекс, что придает гражданским служащим отчасти догматический, книжный образ мышления.

В последние  десятилетия произошли значительные изменения в «политическом мировоззрении» чиновников, иной стала их роль в  политической жизни страны. Государственные  служащие Германии — это уже не то «особое сословие», каким оно  было в германской империи. Давно  нет претензий на «независимость и надпартийность» государственного аппарата, что было характерно для бюрократии Веймарской республики. Английский политолог К. Дайсон (профессор Ливерпульского университета) справедливо отмечает, что в послевоенные годы образ немецкого чиновника — объективного и беспристрастного вершителя общественных интересов — был основательно поколеблен. Он также подчеркивает, что развитие бюрократии в Германии осуществлялось при направляющем воздействии политических партий¹.

Действительно, ведущая роль партий в политическом процессе Германии (закрепленная Основным законом) оказывала и продолжает оказывать серьезное влияние на развитие системы государственного управления. Следует выделить ряд факторов, способствовавших активной роли политических партий в становлении и эволюции системы государственной администрации в Германии:

• концепция  «надпартийности и политической нейтральности» бюрократии была скомпрометирована в период нацизма;

• процесс денацификации  системы государственной службы не дал желаемых результатов, что  привело к возникновению феномена партийного «патронажа» — покровительства по отношению к государственной администрации;

• именно партии как наиболее «надежные» институты  пользовались полной поддержкой западных союзников;

• наличие членов партии на государственной службе рассматривалось как гарантия лояльности бюрократии к политическому режиму.

В результате борьбы политических партий (прежде всего  СДПГ и ХДС/ХСС) за влияние на органы государственной администрации возникли и утвердились определенные принципы партийного «патронажа». Важнейшим среди них является принцип пропорционального представительства партий в органах государственного управления. Вместе с тем партии стремятся расширить свое влияние в системе государственной администрации, назначая своих членов на ключевые посты в высших звеньях министерской бюрократии.

Для современной  Германии характерно тесное взаимопроникновение и переплетение политической и административной сфер. Это нашло свое отражение и в законе о государственной службе, согласно которому чиновники имеют право участвовать в деятельности политических партий и добиваться парламентской карьеры. Чиновники, избранные в Бундестаг или Земельный парламент, пользуются правом двухмесячного отпуска на время избирательной кампании. Наряду с депутатским содержанием они продолжают получать значительную часть своего основного жалованья. Кроме того, они сохраняют право на получение пенсий для государственных служащих. Иными словами, чиновники в Германии представляют собой привилегированную политическую группу. Их профессиональная компетентность и финансовая независимость позволяют им добиваться значительного продвижения в партиях. В отличие от многих европейских стран (Великобритании, Франции и США), карьера государственного служащего в Германии не является альтернативной политической карьере. Напротив, зачастую она становится предпосылкой для успешной политической деятельности.

Рассмотрим основные уровни административно-государственного управления в Германии.

Современное правительство  Германии имеет достаточно сильную федеральную администрацию. Теоретически она отвечает за контроль иностранных дел, сбор налогов, оборону, транспорт, почтовую службу, программы социального обеспечения и разведывательную деятельность. Но на практике федеральное правительство контролирует только наиболее общие внутренние программы. Даже сбор налогов центральная администрация осуществляет совместно с правительствами земель. Большинство же внутренних программ осуществляется администрацией земель при общем федеральном руководстве.

Сегодня в Германии каждая из 16 земель имеет собственную  конституцию и свою организацию  управления. Административные учреждения земель составляют единую систему с соответствующими федеральными административными учреждениями. Область их компетенции распространяется на образование, местное хозяйство, деятельность полиции, здравоохранение, социальное обеспечение. Земли в административном отношении делятся на округа, округа — на уезды, уезды состоят из общин. Вся полнота административной власти в округе сосредоточена в руках регирунгс-президента, назначаемого правительством земли. При нем действует регирунгс-президиум, члены которого тоже назначаются сверху. В уездах органом исполнительной власти является ландрат. В компетенцию администрации ландрата входит местный бюджет, налоги и все коммунальное хозяйство.

В городских  общинах функции исполнительного  органа выполняет бургомистр — профессиональный чиновник, назначаемый городским советом на 8—12 лет. В некоторых городах существует коллегиальный исполнительный орган — магистрат, в состав которого входят профессиональные чиновники, назначаемые также на 8—12 лет.

Интересно, что  в Германии сегодня нет понятия  «государственная служба». После первой мировой войны появился термин «публичная служба», и это понятие прочно вошло в словарь немецких политологов. В функциональном плане «публичная служба» понимается как деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления. В институциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц, для которых выполнение публичных дел составляет профессиональную деятельность². Понятие «публичная служба» охватывает три категории лиц: чиновников, служащих и рабочих. Критерием различения выступает правовая форма назначения: для чиновника — издаваемый в особом порядке компетентными властями акт назначения; для служащего и рабочего — заключаемый сторонами договор о поступлении на службу. Чиновники выделены в группу особо доверенных лиц, специально облеченных функцией управления и наделенных в связи с этим особым правовым и политическим статусом.

Основным нормативным  актом, регулирующим деятельность чиновников является Федеральный закон о чиновнике (ФЗоЧ) в редакции 1971 г. По этому закону чиновниками считаются следующие лица: чиновники государственного аппарата, судьи, преподаватели школ и высших учебных заведений, военнослужащие, работники почты, железнодорожной службы, государственных банков. Табель о рангах предусматривает 16 групп чиновников: А1—А5 — низшие чины (вспомогательно-технические); А6—А9 — средние чины (правительственные секретари, обер-секретари, гаупт-секретари); А10—А13 — высшие чины I ступени (правительственные инспекторы, регирунгс-атаманы); А14—А16 — высшие чины II ступени (высшие правительственные советники). Материальное содержание чиновников составляется из основного оклада, территориальной надбавки, надбавок на детей, за выслугу лет, за звание. Размеры, структура и динамика выплат определяются специальным законом об оплате³.

Особую группу составляют политические и почетные чиновники. Институт политических чиновников сложился в Германии в конце XIX века. Смысл этого института заключается в том, что вместе с правительством или отдельным министром приходят и уходят со своих постов наиболее близкие к его политической программе сотрудники администрации. Тем самым в случае смены кабинета и его политической платформы как бы обеспечивается реализация новых политических установок в деятельности администрации. В настоящее время основы федерального законодательства о праве чиновников так определяют статус политического чиновника: «Пожизненно назначенный чиновник в любое время может быть временно переведен на пенсию, ибо определенная занимаемая им должность обязывает его к принятию основных политических установок и целей правительства»⁴. К политическим чиновникам относятся: статс-секретари в федеральных министерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального президента; руководители отделов в министерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального президента, федеральном ведомстве по делам печати и информации, администрации Бундестага и Бундесрата; руководители в земельных министерствах и канцеляриях (государственные советники)⁵.

Персональные  перемещения в высшем звене государственной  администрации — удобное средство для достижения лучшего взаимодействия между правительством и бюрократией. Особенно это важно в тех случаях, когда в силу своих политических ориентации бюрократия не симпатизирует тому или иному правительству. Так произошло, в частности, после прихода к власти в 70-е годы социал-демократов (в коалиции со свободными демократами). Были предприняты значительные перемещения среди высшего персонала федеральных министерств и ведомств, известные как «тихая революция»⁶.

Несколько иное значение имеет в Германии институт почетных чиновников. Это лица, имеющие гражданскую профессию, которых назначают на почетную должность без оплаты и права претендовать на особое социальное обеспечение. К ним относятся присяжные, выборные консулы.

Согласно исконно  германской доктрине, чиновник рассматривается как слуга, орган и представитель государства, его идеи. На этом постулате основывается вся система подготовки чиновников и их последующего продвижения по службе. И хотя по конституции (ст. 33, п. 2) «каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями и профессиональной квалификацией» Закон о чиновнике называет особые качества, позволяющие претендовать на это звание⁷.

Прежде всего, требуется быть немцем в смысле ст. 116 Основного закона. В особом порядке закон допускает назначение чиновником иностранца (например, в качестве преподавателя высшего учебного заведения Германии); такое назначение, однако, не ведет автоматически к приобретению гражданства.

Далее, лицо, претендующее на должность чиновника, должно предоставить гарантии своей политической благонадежности, т.е. готовности в любое время выступить в защиту конституционного строя. Помимо этого будущий чиновник должен обладать необходимой профессиональной подготовкой. Вид и деятельность такой подготовки устанавливаются соответственно уровню служебной иерархии.

К службе на низшем уровне (А1—А5) допускаются лица, успешно закончившие народную школу и прошедшие подготовительную службу (§16 ФЗоЧ), к службе на среднем уровне (А6—А9) — лица, успешно кончившие народную школу, проходившие служебную подготовку в течение года и сдавшие специальный экзамен для поступления на должность среднего уровня (§17 ФЗоЧ).

Значительно более  высокие требования предъявляются  к поступающим на службу высшего уровня. К службе на высшем уровне I ступени допускаются лица, успешно окончившие среднюю школу, проходившие специальную подготовку в течение 3 лет и сдавшие экзамен по требованию этого уровня (§18 ФЗоЧ). Наконец, к службе на высшем уровне II ступени допускаются лица с высшим образованием, сдавшие первый государственный экзамен, прошедшие подготовительную службу в течение 2 лет и сдавшие второй экзамен (§19 ФЗоЧ)⁸.

Дополнительно к этим требованиям устанавливаются  еще возрастные барьеры при допуске  на должности различных уровней: от 16 до 30 лет — на низшие ступени; от 16 до 32 лет — на средние ступени; от 18 до 30 лет — на высшие должности. Постановлением 1968 г. для многих видов службы возрастной «потолок» для приема поднят до 50 лет.

Среди сфер, из которых  рекрутируется персонал министерской бюрократии, на первом месте стоит юстиция, потом — экономика и социальные науки. Профессия юриста в Германии традиционно представляла наилучшие возможности для поступления на государственную службу. Несмотря на массовый приток в сферу государственного управления специалистов различного профиля юристы и сегодня продолжают удерживать ведущие посты в системе министерской бюрократии. По мнению Г. Шмида и Х. Трайбера, причины привилегированного положения юристов в бюрократической системе следует искать в «эпохе либерализма», когда государство рассматривалось как «производитель и страж общих юридических норм», и поэтому чиновники с юридическим образованием считались наиболее подходящими для этих целей⁹. В конце прошлого века исключительное положение юристов в государственной администрации Германии было узаконено. И лишь закон 1953 г. нарушил «юридическую монополию».

Согласно данному  закону, высшее образование в сфере  экономики и общественных наук приравнивается к юридическому, т.е. признается «достаточным» для занятия руководящих постов на государственной службе. И все же, как показывают современные социологические исследования, среди руководящего и высшего руководящего персонала профессия юриста продолжает преобладать. Например, среди руководящих чиновников, выполняющих функции планирования (вплоть до заместителей начальников отделов в министерствах), юристы составляют 67%¹⁰.

Что касается социального  происхождения руководящих чиновников, то более чем на 2/3 они рекрутируются из «верхнего среднего слоя» (свободные профессии, руководящие служащие и высшие чиновники, состоятельные коммерсанты) и почти на 1/4 из «нижнего слоя» (чиновники средней и низшей категорий, служащие, ремесленники, крестьяне)¹¹.

Для более полного  представления о высших чиновниках Германии следует обратить внимание на тот факт, что эта категория государственных служащих широко представлена в различного рода объединениях, общественных и экономических организациях, а также в руководстве партий. Такого рода деятельность, по мнению Р. Майнтц, содействует расширению «горизонта общения» высших администраторов, служит для них важным источником информации. Контакты в государственном секторе играют немаловажную роль и для рекрутирования персонала на ведущие посты в государственной администрации¹².

Система продвижения  по службе строго регламентируется законами. Она основана на двух принципах: повышении квалификации (что подтверждается либо специальной проверкой и соответствующей оценкой, либо сдачей специального экзамена) и принципе постепенного продвижения (нельзя «перескакивать» через очередную ступень). Исключения из двух правил допускаются лишь по специальному разрешению Федеральной комиссии по кадрам¹³.

В низших должностных  группах при оценке работы «хорошо» повышение производится через 6 лет, а при оценке «вполне удовлетворительно» — через 8 лет. При назначении на высшую должность в этой группе, если претенденту нет 40 лет, требуется специальное разрешение министра. В средних и высших группах продвижение регламентируется для каждой должности отдельно. Отступление от этих сроков может произойти, если служебная деятельность оценивается как «очень хорошая». Если государство в лице начальника не выполнит своих обязательств по продвижению, оплате или другим меркам заботы о чиновнике, он вправе добиваться возмещения убытков (§79 ФЗоЧ, §839, §847 Гражданского кодекса)¹⁴.

При повышении  по службе особое место занимает политический статус чиновника. «Обязанность верности» — это прежде всего требование политической верности, причем в самом широком смысле. «Чиновник служит всему народу, а не отдельной партии. Он выполняет свои обязанности добросовестно и вне связи с партийными интересами, при этом он обязан руководствоваться заботой об общих интересах и благе» (§52 п. 1 ФЗоЧ).

Основной формой контроля за деятельностью чиновников выступает административная юстиция. Она действует в как система специальных административных судов. Принятие в 1960 г. федерального уложения об административных судах установило их трехинстандионную структуру. Суды первой инстанции создаются, как правило, в больших городах. Дела слушают судебные коллегии в составе трех профессиональных судей и двух заседателей. Последние вербуются из чиновников различных ведомств. Второй инстанцией являются верховные административные суды земель (всего их 16). Они состоят из определенного числа палат, заседающих в составе председателя, двух судей и двух заседателей. Эти суды являются ревизионными по решению к судам первой инстанции. Третьей, высшей, инстанцией выступает Федеральный административный суд (ФАС), состоящий из нескольких сенатов. Все судьи ФАС избираются из профессиональных судей специальной комиссией под председательством федерального министра внутренних дел.

Административные  суды располагают компетенцией по всем вопросам относительно статуса чиновника, его назначения, прав, обязанностей, оплаты, социального обеспечения, увольнения и пенсии. Своеобразной особенностью является процедура, позволяющая чиновнику затеять процесс против самого себя. Желая снять с себя подозрения в совершении служебных проступков, чиновник может потребовать, чтобы дисциплинарный суд вынес решение по его делу. Большинство западногерманских юристов высоко оценивают роль административных судов. Г. Ройс пишет: «В результате деятельности административных судов управление делами становится либеральнее, а государство демократичнее»¹⁵.

Соединенные Штаты Америки. В ретроспективе процесс централизации административно-государственного управления в США протекал достаточно неравномерно. Американская федеративная система предполагает определенную экономическую автономию и достаточно широкие политические полномочия штатов, а в какой-то мере и местных органов власти, исторически предшествовавших федеральному правительству. Практически вплоть до начала развернутой индустриализации и победы Севера над сепаратистами Юга в Гражданской войне на значительной территории США штаты и графства были чуть ли не единственными органами государственной власти, что привело к возникновению традиций местного самоуправления.

В XIX веке, в эпоху свободного капитализма, когда хозяйственные потребности государства носили ограниченный характер, аппарат административно-государственного управления отражал специфику эволюции американского капитализма — децентрализацию механизма государственного хозяйствования. Основная масса финансовых средств, поступавших в доход государства, аккумулировалась и распределялась через бюджеты штатов и местных властей.

Идея политической системы, объединяющей конституционно обособленные правительства, получила широкую поддержку в Америке в конце колониальной эпохи и послужила основной базой для развития федерализма в стране. Американские политологи У. Беннет и К. Превит считают, что федеральное правительство в США является не основателем, а продуктом штатов, выступающих в едином союзе: «основой федерализма является тот факт, что штаты предшествовали образованию Союза»¹⁶.

Немаловажное  значение для формирования в значительной степени децентрализованного федерального государства сыграли конституционные  предпосылки. С самого начала образования  федерации в США начались острые дебаты о том, какую роль должна играть федеральная администрация. Предполагалось, что национальное правительство и федеральная администрация будут заниматься теми проблемами, которые штаты не могут решить самостоятельно. В соответствии с конституцией они должны были заниматься регулированием национальной экономики, внешней политикой, обороной, а также зашитой гражданских прав населения. Федеральные власти настаивали на том, чтобы национальное законодательство главенствовало над законодательством штатов. Точно так же национальная исполнительная власть (частью которой является федеральная администрация) не должна была находиться под контролем властей штатов¹⁷.

Однако, как отмечают многие американские политологи, в  США существует много так называемых конституционных традиций, которые  реализуются в самой политике федерации по отношению к штатам и местным органам власти и сдерживают процесс централизации. Интересно отметить, что в тексте Конституции США разделение административно-управленческих полномочий между различными уровнями государственной власти отражено крайне расплывчато и неопределенно. Так, 10-я поправка к конституции определяет, что «полномочия, не делегированные Соединенным Штатам конституцией и не запрещенные для штатов, соответственно резервируются за штатами».

Известно, что  длительное временя после образования федерации штат рассматривался как государственная единица. За штатами сохранялись права эмиссии денежных знаков, налогообложения, формирования воинских соединений, контроль за внешней торговлей, т.е. комплекс функций, присущих независимому государству. Еще в 1787 г. жители Мэриленда рассматривали себя как «нацию», а Дж. Адамс называл делегацию Массачусетса в конгрессе «нашим посольством»¹⁸.

В 1781 г. статьи Конфедерации были ратифицированы всеми штатами и важнейшие функции государства были переданы конгрессу. Однако за штатами и после этого остались такие прерогативы, как регулирование торговли, налогообложение, конституционное и административное право. Более того, длительное время резолюции конгресса имели для штатов, как правило, силу рекомендаций. По сути, сколько-нибудь четкое разделение прав и полномочий между штатами и федерацией было зафиксировано только в 10-й и 14-й поправках (1868 г.) к конституции, однако и после этого были многочисленные случаи превышения штатами своих полномочий. Таким образом, исторические корни американского регионализма очень сильны и по сей день не только предопределяют современную роль штатов и местных органов власти в системе административно-государственного управления, но и оказывают глубокое воздействие на выработку государственной политики. Несомненно и то, что в основе процесса формирования сильно децентрализованного государства лежал и ряд экономико-географических факторов, связанных с учетом обширных размеров территории страны.

Однако развитие производительных сил в конце  XIX — начале XX века не могло не оказать влияния на эволюцию сильно децентрализованного государственного аппарата. Формирование общенационального рынка труда и капитала, развитие железных дорог, межштатной торговли, выработка общенациональных стандартов (прежде всего медицинских препаратов и пищевых продуктов), банковская система и единое денежное обращение — все это можно записать в «актив» набирающего силу федерального правительства. К тому же крупный капитал, не заинтересованный более в сохранении искусственного дробления национального рынка, выступил как сторонник интеграционных тенденций. «Великая депрессия» 1929—1932 гг. со всей очевидностью поставила вопрос об «экстренной мобилизации средств государственного регулирования». Кризис достаточно ясно продемонстрировал явное несоответствие уровня централизации бюджетных и управленческих ресурсов госаппарата степени централизации капитала, равно как и масштабности социально-экономических проблем.

Стало очевидно, что только федеральный уровень  власти с его нереализованными возможностями  государственного регулирования способен смягчить последствия кризиса. Поэтому «новый курс» Ф. Рузвельта был направлен на расширение масштабов государственного вмешательства в экономику и концентрацию в рамках федерального правительства важнейших бюджетных, административных и управленческих рычагов и ресурсов. Неспособность правительств штатов решить проблемы, ставшие национальными, привела к мощной «нейтралистской» волне, окончательно решившей в пользу Вашингтона вопрос о важнейших прерогативах и полномочиях в рамках федерации.

16-я поправка  к конституции позволила федеральным  властям собирать подоходный налог. Вашингтон получил значительно более мощные полномочия в сфере налогообложения, чем те, что были в распоряжении штатов и местных властей. Федеральная администрация распространила свою деятельность на социальные программы, экономическое регулирование, гражданское законодательство. В 1939 г. доходы федерации и штатов почти сравнялись, а в 1940 г. бюджет Вашингтона впервые превысил суммарные расходы штатов и местных органов власти в США¹⁹.

Постепенно увеличивались  федеральные дотации, которые ежегодно выделялись Вашингтоном администрации штатов и местным властям. Если в 1932 г. эти дотации составляли менее 3% доходов местной администрации, то в 1950 г. — уже 10,4%, а в 1982 г. — свыше 25%²⁰. В результате администрация штатов и местные власти стали зависеть от федеральных дотаций, ибо теперь они составляют около четверти их общих доходов.

Закономерным  результатом такой политики стал дальнейший рост влияния федеральной  администрации²¹. Поскольку именно она дает деньги, то может устанавливать и стандарты. Меню школьных завтраков, проекты больниц, шоссейных дорог и аэропортов, женская гимнастика в колледжах — все это сегодня контролирует федеральная администрация.

Последние годы администрация штатов и местные  власти стали все чаще жаловаться на то, что они оказались «запертыми» в тисках федеральных программ, которые не учитывают действительных местных потребностей. Президенты Р. Никсон и Р. Рейган полагали, что у них есть ответ на эту проблему: нужно уйти от «целевых» дотаций, направленных на решение узких конкретных задач, к более широким, обобщенным дотациям и к «участию в доходах». Оба президента называли свои программы «новым федерализмом», имея в виду возвращение части административной власти и контроля штатам. Но эти идеи не принесли желаемых результатов. Р. Никсон и Р. Рейган выделяли ежегодно значительные суммы из федеральной казны непосредственно администрации штатов в качестве формы участия последних в федеральных доходах. Эти деньги администрация штатов могла тратить по своему усмотрению, без контроля со стороны федеральных властей. Однако это сделало ее и местные власти не менее, а еще более зависимыми от казны Вашингтона.