Система органов местного самоуправления. 2

Министерство образования  и науки РФ

Федеральное государственное  бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального  образования

«УДМУРТСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  УНИВЕРСИТЕТ»

Институт права, социального  управления и безопасности

Кафедра «Правовые основы государственной и муниципальной  службы»

специальность 061000 – «Государственное и муниципальное управление»

Контрольная работа

По дисциплине «Система государственного и муниципального управления»

Тема: «Система органов местного самоуправления»

Работу выполнила:

Студентка  Т.Н.Макарова                            ____________________(подпись)

 гр. ЗС-ВтН-080504-35(к)

Проверила:

А.А. Иванова                                           ____________________(подпись)

Кандидат, доцент

Ижевск  2012г.

Содержание 

Введение…………………………………………………………………………...3

Глава 1.Теоретические основы системы органов местного самоуправления...6

1. Органы местного самоуправления: понятие, виды, общая характеристика……………………………………………………………6
2. Компетенция органов местного самоуправления………………..13
3. Основные модели органов местного самоуправления…………..17

Глава 2. Органы местного самоуправления как организационная структура местного сообщества…………………………………………………………….28

       2.1.Структура органов местного самоуправления………………………..28

       2.2.Ответственность органов местного самоуправления………………...37

Заключение………………………………………………………………………40

Список литературы………………………………………………………………42

Введение

           Местное самоуправление в государственной, политико-правовой жизни российского общества, в становлении институтов демократического правового государства определяется   огромной   ролью. Реализация принципов самоуправления в механизме государства эффективна тогда, когда опирается на объективно назревшие экономические, политические и социальные предпосылки и условия, выражает требования общественного прогресса. Местное самоуправление в современной России поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым, активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.¹

         Формирование системы местного  самоуправления в России и  его правовых основ происходит  с большими трудностями как  объективного, так и субъективного  характера. И среди них следует  назвать несогласованность, несистематизированность,  неполноту и непоследовательность  законодательства о местном самоуправлении. Важно учитывать, что под влиянием  динамизма общественных отношений  изменяется и сам нормотворческий  процесс, который должен все  более оперативно реагировать  на перемены в общественной  жизни. Эти и другие обстоятельства  во многом определили выбор темы контрольной работы и круг анализируемых проблем.

Исходя из вышесказанного тема: «Система органов местного самоуправления» является актуальной.

Предметом исследования являются органы местного самоуправления в системе управления Российской Федерации.

Объектом исследования выступают структура, ответственность, компетенция органов местного самоуправления.

Цели исследования:

1. Проанализировать правовые аспектоы сущности местного самоуправления как одной из основ конституционного строя Российской Федерации.
2. Исследовании понятия, существенных признаков, функций местного самоуправления, выявлении глубинных связей и опосредований, реально складывающихся между содержанием и функциональными проявлениями местного самоуправления и механизма народовластия.
3. Выявление особенностей реализации концептуальных положений и действующего законодательства в сфере местного самоуправления в условиях становления демократии в Российской Федерации.

Исходя из целей были выявлены следующие задачи:

-    проанализировать  особенности и проблемы реализации  федерального законодательства, законодательства  субъектов Федерации о местном  самоуправлении в современных  условиях;

-   исследовать роль  и значение местного самоуправления  в системе управления РФ;

-    исследовать принципы  организации местного самоуправления, их отражение в действующем  законодательстве, влияние на формирование  основ местного самоуправления;

-  выявить роль и  место отдельных государственных  полномочий в объеме компетенции  органов местного самоуправления;

- выявить предпосылки  и условия эффективности осуществления  местного самоуправления.

       Но в  то же время реализация многих  из перечисленных задач, обеспечение  определенного уровня жизни населения  осуществляется не в государстве  вообще, а в конкретных территориальных  образованиях компактного проживания  граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть, прежде  всего, созданы условия для  реализации гарантированных государством  прав и свобод, а также обеспечена  возможность благоустроенного проживания².

Совершенно очевидно, что  действующее законодательство об органах  местного самоуправления нуждается  в существенной ревизии, особенно на уровне специальных законов. Сегодня  остро ощущается необходимость  в неспешной, вдумчивой работе с  привлечением большого числа специалистов, теоретиков и практиков, чтобы провести действительно основательный анализ и обобщение законодательного материала, посвященного органам местного самоуправления.³

 Население активно  включается в самоуправление. Местные  Уставы давно стали на местах  предметом самого пристального  внимания, обсуждения населением, приняты  и работают во многих муниципальных  образованиях России.

Глава 1. Теоретические основы системы органов местного самоуправления

1. Органы местного самоуправления: понятие, виды, общая характеристика

Под органами местного самоуправления, как правило, понимают выборные и  другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов  государственной власти. Это органы местных саморегулируемых территориальных  сообществ, муниципальных образований, которыми они формируются и перед  которыми несут ответственность  за надлежащее исполнение своих полномочий.

Органы местного самоуправления обладают следующими особенностями:

• не входят в систему органов государственной власти (в соответствии со ст. 12 Конституции);
• в случае наделения их отдельными государственными полномочиями они могут участвовать в осуществлении государственных функций, и их деятельность в данном случае будет находиться под контролем государства (в соответствии со ст. 132 Конституции).

 Статья 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.) четко определяет структуру органов местного самоуправления, включая в нее следующие элементы: 1) представительный орган муниципального образования; 2) глава муниципального образования; 3) местная администрация; 4) контрольный орган муниципального образования; 5) иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом. Причем наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным⁴.

В системе муниципальных  органов власти особое место занимает представительный орган местного самоуправления как выборный орган, обладающий правом представлять интересы населения и  принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Наименования представительного  органа местного самоуправления различны. В зависимости от исторических, национальных и иных традиций представительный орган  может называться: дума, совет, муниципальный  совет, сход, собрание, собрание представителей, рада, курултай, джирге, круге и т. п.

Представительный орган  осуществляет вопросы исключительного  ведения - это вопросы, не требующие  проведения референдумов, опросов общественного  мнения, публичных обсуждений, которые  вправе решать только представительный орган местного самоуправления и  никакие иные органы. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 35), в исключительном ведении представительного  органа местного самоуправления находятся  следующие вопросы: 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; 2) утверждение местного бюджета  и отчета о его исполнении; 3) установление, изменение и отмена местных налогов  и сборов в соответствии с законодательством  РФ о налогах и сборах; 4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов  об их исполнении; 5) определение порядка  управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной  собственности; 6) определение порядка  принятия решений о создании, реорганизации  и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; 7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Перечисленные полномочия представительных органов – это минимальный, но не исчерпывающий перечень их прав и обязанностей. Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований, где в соответствии с законодательством  субъектов РФ они могут быть расширены (но не сужены). В случае, когда перечень полномочий достаточно широк, роль представительных органов с общей системе органов  местного самоуправления значительно  возрастает.

Структура представительного  органа местного самоуправления –  внутреннее строение органа, которое  по законодательству определяется населением муниципального образования самостоятельно. К структурным элементам представительного  органа местного самоуправления, как  правило, относятся: 1) руководящее звено (председатель); 2) функционально-отраслевые подразделения (постоянные и временные  комиссии); 3) территориальные структуры (депутатские группы); 4) политические фракции; 5) рабочий аппарат.

Председатель организует работу представительного органа муниципального образования: созывает и ведет заседания  представительного органа; контролирует и обеспечивает выполнение регламента представительного органа; подписывает  решения, протоколы заседаний, другие документы представительного органа; организует выполнение решений представительного органа; координирует деятельность постоянных и иных комиссий; решает иные вопросы, которые ему могут быть поручены представительного органа или возложены действующим законодательством.

Постоянные комиссии как  функционально-отраслевое структурное  подразделение представительного  органа местного самоуправления занимают особое место в структуре органа. К задачам постоянных комиссий представительного  органа местного самоуправления относятся  следующие вопросы: а) разработка предложений  для рассмотрения на заседаниях; б) подготовка заключений и проектов решений  по вопросам ведения представительного  органа; в) содействие органам местного самоуправления и депутатам в  их работе по осуществлению решений  представительного органа; г) контроль в пределах полномочий представительного  органа за деятельностью городской  администрации, ее структурных территориальных  подразделений, а также за работой  предприятий, учреждений и организаций  по выполнению решений представительного  органа.

Исполнительные органы местного самоуправления – органы, осуществляющие организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение федеральных  законов, законов субъекта РФ и местных  нормативных актов, а также наделенные уставом муниципального образования  собственной компетенцией. Исполнительным органом местного самоуправления является местная администрация (мэрия).⁵

Местная администрация (от лат. administratio – управление, руководство) – исполнительный орган в системе  местного самоуправления, возглавляемый  главой муниципального образования (главой администрации), осуществляющий следующие  организационно- распорядительные функции: 1) исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных  нормативных актов; 2) разработка проекта бюджета муниципального образования и его исполнение; 3) управление муниципальной собственностью; 4) разработка программ социально-экономического развития муниципального образования и их исполнение и т. п.

К структурным элементам  местной администрации, как правило, относятся: 1) руководящее звено (глава  местной администрации и его  заместители); 2) аппарат администрации; 3) департаменты, управления, комитеты; 4) территориальные (районные) структурные  единицы местной администрации.

Глава местной администрации  руководит деятельностью исполнительных органов муниципального образования  на основе единоначалия. Все исполнительные органы местного самоуправления подотчетны ему и ответственны перед ним. Глава местной администрации  несет персональную ответственность  за надлежащее функционирование исполнительных органов городского самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования глава местной администрации  выполняет следующие функции: а) организует формирование и исполнение бюджета муниципального образования; б) руководит непосредственно и  через подчиненные органы предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности; в) обеспечивает соблюдение законности, прав и свобод граждан; г) отменяет правовые акты подчиненных органов управления администрации; д) организует разработку проектов планов, программ, правовых актов и вносит их на рассмотрение представительного органа муниципального образования; е) заключает договоры, соглашения; ж) применяет меры поощрения, привлекает к дисциплинарной ответственности назначаемых им муниципальных служащих.

Согласно Закону о местном  самоуправлении 2003 г. (ст. 37) главой местной  администрации может быть: 1) глава  муниципального образования; 2) лицо, назначаемое по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.⁶

Высшим должностным лицом  в системе органов местного самоуправления является глава муниципального образования. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 36), глава муниципального образования: 1) избирается на муниципальных выборах  либо представительным органом муниципального образования из своего состава; 2) в  случае избрания на муниципальных выборах  он либо входит в состав представительного  органа муниципального образования  с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет  местную администрацию; 3) в случае избрания представительным органом  муниципального образования, является председателем представительного  органа муниципального образования; 4) не может быть одновременно председателем  представительного органа муниципального образования и главой местной  администрации; 5) в случае формирования представительного органа муниципального района из числа представителей выборных органов поселений является председателем  представительного органа муниципального района.

Таким образом, реализуется  принцип разделения властей на местномуровне. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 36), в сельских поселениях (как  правило, малочисленных) допускается  совмещение полномочий председателя представительного  органа местного самоуправления и главы  местной администрации.

В соответствии с Законом  о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 36), глава муниципального образования  обладает следующими полномочиями:

• представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования (представительские полномочия подразумевают, что с перечисленными субъектами глава муниципального образования вправе подписывать соглашения, высказывать позицию от имени всего муниципального образования, за исключением специально оговоренных в законодательстве или уставе муниципального образования случаях);
• подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
• издает в пределах своих полномочий правовые акты;
• вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Приведенные полномочия принадлежат  главе муниципального образования  независимо от способа его избрания и от того, какой орган он возглавляет. Уставы муниципальных образований  расширяют данный перечень полномочий главы муниципального образования  с учетом того, какой орган он возглавляет – представительный или исполнительный. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению муниципального образования  и представительному органу местного самоуправления.

Органы местного самоуправления взаимосвязаны между собой и  представляют единую систему, в которой, по Закону о местном самоуправлении 2003 г., реализован принцип разделения властей.

1.2. Компетенция  органов местного самоуправления

Местное самоуправление - один из важнейших институтов, необходимый  элемент демократической организации  государственной и общественной жизни любого государства, считающего себя правовым. Некоторые авторы, в  связи с этим, справедливо отмечают, что, разграничивая в теории сферу  государственной власти и сферу  местного самоуправления, надо иметь  в виду не иную природу органов  местного самоуправления, а специфику  их функций.

В компетенции муниципальных  органов интегрируются многие сложные  и важные проблемы российской государственности. В ней отражается реальное соотношение  центра и мест в нашем государстве, объем децентрализованных функций  государственного руководства. Правовая регламентация компетенции имеет  особое социально-политическое значение. Признание и гарантированность  государством местного самоуправления, установление основных полномочий органов  местного самоуправления в Конституции  РФ или законе предполагают определенные обязательства государства по созданию необходимых экономических, финансовых и правовых условий и предпосылок  реализации компетенции. Объем компетенции  местного самоуправления определяется действующим законодательством, обычным  правом (сложившейся традицией), инициативой  органов местного самоуправления, уровнем  обеспеченности компетенции необходимыми материально-финансовыми ресурсами. ⁷

Принадлежащая органам местного самоуправления компетенция реализуется  посредством принятия нормативных  и иных правовых актов. Анализ юридической  силы актов представительных органов, глав муниципальных образований  и глав местных администраций  приводит к заключению, что акты представительных органов обладают большей юридической силой, чем акты выборных должностных лиц местного самоуправления. В уставах некоторых муниципальных образований предусматривается право глав муниципальных образований опротестовывать акты представительных органов через механизм «права вето» и через суд.

Существенное значение для  исследования проблем компетенции  органов местного самоуправления имеет  категория «отдельных государственных  полномочий», которыми наделяются органы местного самоуправления. Действующее  законодательство позволяет говорить о двух группах государственных  полномочий в сфере местного самоуправления. Во-первых, это полномочия, принадлежащие  Российской Федерации, а во-вторых, - полномочия, признаваемые за органами государственной власти субъектов  Федерации.

Если полномочия передаются законом, то сила правоприменительных  актов органов местного самоуправления не может быть приравнена к силе закона. Поэтому формирование механизма  регулирования отношений, складывающихся при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должно основываться на следующих принципиальных положениях⁸. Во-первых, в законе о наделении органов местного самоуправления полномочиями должно содержаться поручение им издавать правоприменительные акты; во-вторых, форма этих актов не может быть иной, кроме той, что указана в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (решения представительных органов, постановления и распоряжения глав муниципальных образований); в-третьих, юридическая сила правоприменительных актов не может быть приравнена к силе закона; в-четвертых, органы государственной власти с передачей полномочий не теряют права издания по этим вопросам своих нормативных правовых актов; в-пятых, органы местного самоуправления, получив право издания актов по вопросам, связанным с переданными им полномочиями, не могут вносить изменения в акты Российской Федерации и ее субъектов, принятые ранее по этим вопросам в порядке текущего правового регулирования; в-шестых, следует закрепить за органами местного самоуправления право вносить в установленном порядке предложения с законодательной инициативой (на уровне субъекта Федерации) по вопросам применения либо принятия нового законодательного акта в сфере переданных им государственных полномочий.

Под компетенцией местного самоуправления следует понимать закрепленные за муниципальными образованиями законами, иными нормативными правовыми актами бессрочно либо на определенный срок и обеспеченные необходимыми экономическими и финансовыми ресурсами (но не ниже определенного в установленном  порядке минимального уровня такой  обеспеченности) права, обязанности  и предметы ведения муниципальных  образований, которые они осуществляют в пределах своей территории.⁹

Федеральный Закон от 12 августа 1995 года "Об основах местного самоуправления" содержит перечень вопросов местного значения, которые праве решать органы местного самоуправления.

Рассматривая вопросы  наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями надо иметь  ввиду ряд положений:

1. В соответствии с  Конституцией Российской Федерации  наделение полномочиями производиться  только законом. Но так как  определение правового статуса  местного самоуправления находиться  в совместном ведении Российской  федерации и ее субъектов, передача  полномочий осуществляется законом  или актами субъектов Российской  Федерации, обладающими соответствующей  юридической силой.

2. Объем передаваемых  или делегируемых полномочий  не может быть слишком велик.  Не случайно в Конституции  Российской Федерации говорится  об отдельных государственных  полномочиях, хотя критерии оценки  этого найти крайне сложно.

3. Наделение полномочиями  должно сопровождаться передачей  необходимых для их осуществления  материальных и финансовых средств.  Это чрезвычайно важное, новое  для российской практики условие,  гарантирующее само выполнение  полномочий и продолжение осуществления  местным самоуправлением присущих  ему главных функций.

4. Государство оставляет  за собой право контроля за  реализацией этих полномочий. Такой  контроль по общему правилу  означает возможность соответствующих  органов: давать указания органам  местного самоуправления по поводу  реализации переданных полномочий, оценивать решения, принимаемые  органами местного самоуправления, не только с точки зрения  законности, но и по мотивам  их целесообразности, отменять или  приостанавливать при необходимости  отдельные решения. 

5. Государственное влияние  не сводиться только к контролю. Оно функционирует в соответствии  с требованиями законности, в  режиме общего правопорядка.

Можно сделать вывод, что  принцип самостоятельности управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода  инициативы и выбора решения по всем этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, любое, не противоречащее закону и находящееся в его рамках решение  не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения  государственным органом и тем  более не может быт отменено ни в административном, ни в судебном порядке.

3.  Основные модели органов местного самоуправления

Федеральный закон № 131 –  ФЗ устанавливает ряд ограничений  на структуру органов местного самоуправления. В частности он вводит обязательность наличия органов местного самоуправления трех видов:

• Представительного органа
• Главы муниципального образования
• Местной администрации

При этом в поселениях с  численностью жителей. Обладающих избирательным  правом, мене 100 человек представительный орган не формируется, а его функцию  выполняет сход граждан (часть 3 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ). Глава  такого малого поселения и исполнительно-распорядительный орган все равно являются обязательными.

Согласно части 3 статьи 34 наименования трех обязательных органов  устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Существующие ограничения  в структуре органов местного самоуправления связаны также с  обязательностью разделения представительной и исполнительной власти. В Федеральном  законе № 131-ФЗ местная администрация  названа исполнительно – распорядительным органом, а для представительного  установлена исключительная компетенция. Кроме того, в этом законе содержится запрет на совмещение одним лицом  полномочий руководителя (председателя) представительного органа и главы  местной администрации для муниципальных  образований всех типов, кроме сельских поселений. Тем самым уже на федеральном  уровне введено определенное разграничение  полномочий между представительным и исполнительным органом.

Дополнительным механизмом реализации организационной обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти является запрет на наличие у одного лица депутатских мандатов разного уровня и на совмещение должностей. Так, в соответствии со статьей 40 Федерального закона № 131-ФЗ выборные должностные лица местного самоуправления, а значит, депутаты представительных органов поселений не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, занимать иные государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы.