Система управления рисками и применение механизмов минимизации рисков при осуществлении таможенного контроля

Система управления рисками и применение механизмов минимизации рисков при осуществлении таможенного контроля 

1). Внедрение системы  управления рисками  в таможенных органах

2). Применение должностными  лицами таможенных  органов системы  управления рисками 

     1). Внедрение системы управления рисками в таможенной службе России осуществляется в четыре этапа, каждый из которых характеризуется введением в действие новых нормативных актов, проведением соответствующих организационных мероприятий, основанных на использовании новых информационных и кадровых ресурсов.

     Первый  этап внедрения системы управления рисками – «Подготовительный». На этом этапе, в течение 2003 года были созданы предпосылки и заложен фундамент организации работ по созданию системы управления рисками. Организационно указанные вопросы были возложены на Главное управление организации таможенного контроля (ГУОТК) ФТС России в том числе и функция координации деятельности структурных подразделений ФТС России, РТУ и таможен на данном направлении работы. В указанном главке был создан отдел координации и применения системы управления рисками. Приказом ГТК России от 26.09.2003 № 1069 утверждена Концепция системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации.

     Второй  этап - «Начальный» - 2004 год, закреплено методологическое обеспечение работы таможенных органов по внедрению системы управления рисками – введен в действие Плана-графика первоочередных мероприятий по разработке и внедрению системы управления рисками в процесс таможенного оформления и таможенного контроля в 2004 году (утвержден приказом ГТК РФ от 26.03.2004 № 367).

     Названный План-график разработан во исполнение правовых норм ст. 358 Таможенного кодекса  РФ, Концепции системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации и решения коллегии ГТК России «О готовности таможенных органов РФ к работе в условиях введения в действие новой редакции Таможенного кодекса РФ». В мероприятиях Плана - графика были заложены основные направления деятельности таможенных органов, которые необходимо развивать для эффективного применения системы управления рисками в процессе таможенного контроля:

      - систематизация деятельности подразделений  ФТС России по внедрению системы управления рисками;

      - стандартизация оборота документов  и информации при применении системы управления рисками;

      - упорядочение проводимой работы  по анализу информации;

      -  выявление причин и фактов  несоблюдения таможенного законодательства;

      - применение мер по повышению  эффективности таможенного контроля;

      - установление механизма взаимодействия структурных подразделений ФТС России, РТУ, таможен по выявлению рисков;

      -  формирование профилей рисков  и системы контроля за их  применением;

       - разработка единообразных методик  анализа информации для определения областей и индикаторов риска;

      - разработка и экспериментальное  внедрение информационно-технического  обеспечения системы управления  рисками в процесс таможенного  оформления и таможенного контроля.

     При этом, в основе мероприятий организационно - правового характера лежали разработка положения об отделе координации и применения системы управления рисками ГУОТК ФТС России и типовых положений координирующих подразделений РТУ и таможен, а также внесение изменений в положения о подразделениях ФТС России и соответствующие должностные инструкции в части прав, обязанностей и ответственности при применении системы управления рисками. Одновременно осуществлялись мероприятия направленные на:

      - проведение анализа существующих  правовых актов в области таможенного дела на предмет их актуальности при применении системы управления рисками;

      - разработку технологии взаимодействия  таможенных органов всех уровней при применении системы управления рисками;

      - разработку форм доведения профилей  рисков до таможенных органов, также способы обратной связи (информирование вышестоящих органов о применении соответствующих форм таможенного контроля);

      - оптимизацию существующих и разработку  новых методик обработки информации в целях выявления рисков, в том числе с использование новых программных средств;

      - разработку методик оценки эффективности применяемых форм таможенного контроля.

     Информационно - техническое обеспечение системы  управления рисками строится на:

      - анализе существующих программных  средств на предмет возможности их использования в системе управления рисками;

      - анализе существующих в ЕАИС  ФТС России информационных потоков и данных в целях их использования в системе управления рисками;

      - модернизации существующих, а также  разработке и внедрении новых программных средств для обработки информации в целях выявления рисков;

      - организации сбора, обработке,  рассылке, хранении и анализе  информации об участниках внешнеторговой деятельности путем формирования Центрального реестра субъектов ВЭД.

      Третий  этап внедрения системы управления рисками - «Совершенствование» – в таможенной службе России начат в конце 2005 года. Его эффективность зависит от реализации мероприятий, предусмотренных Планом на 2005 год, утвержденным приказом ФТС  России от 10.03.2005 № 180. Указанным планом было предусмотрено три основных направления деятельности:

1. Организационные мероприятия - внесение изменений в типовые положения о подразделениях ФТС России, координирующих подразделений РТУ и таможен в части прав, обязанностей и ответственности при использовании системы управления рисками, а также с учетом особенностей, изложенных в технологии действий должностных лиц таможенных органов при применении указанной системы (приказ ФТС России от 03.12.2004 № 358 и Решение коллегии ФТС России 21 октября 2004 года, утвержденное приказом ФТС России от 11.11.2004 № 261).
2. Технологические и методологические мероприятия, направленные на обеспечение должностных лиц технологическими схемами и методологией действий при осуществлении таможенного контроля в соответствии с системой управления рисками в таможенных органах России:

      - составление перечня правовых  актов ГТК и ФТС России, РТУ  и таможен, противоречащих Концепции системы управления рисками, и представление соответствующих отчетов руководству ФТС России;

      - подготовка на базе отмененных  правовых актов соответствующих (проектов) профилей рисков;

      -  разработка и доведение профилей  рисков до таможенных органов;

      - анализ информации, содержащейся  в отчете о результатах применения прямых мер по минимизации рисков;

      - разработка соответствующими подразделениями  ФТС России методик обработки результатов применения прямых мер по минимизации рисков, содержащихся в профилях рисков;

      - оптимизация существующих и разработка  новых методик обработки информации, содержащейся в ЕАИС ФТС России, в целях выявления рисков, в том числе с использованием программных средств;

      - разработка единой методики оценки  эффективности применяемых форм таможенного контроля, содержащейся в профилях рисков;

      - разработка порядка взаимодействия  подразделений таможенной инспекции с подразделениями координации и применения системы управления рисками;

      - подготовка и издание таможнями,  РТУ и подразделениями ФТС  России целевых методик по  выявлению рисков, в том числе  в разрезе типовых критериев отнесения товаров, внешнеэкономических операций и лиц к группам риска;

      - подготовка предложений и проведение  работы по обеспечению принципа выборочности, применения соответствующих форм таможенного контроля и мер по минимизации рисков в отношении отдельных категорий товаров, транспортных средств, документов и лиц.

3. Мероприятия по информационно-техническому обеспечению направлены на модернизацию и внедрение программных средств, обеспечивающих автоматизацию деятельности таможенных органов при применении системы управления рисками:

      - анализ научно - исследовательских  и опытно-конструкторских работ в целях использования их результатов в системе управления рисками;

      - анализ существующих в Единой  автоматизированной системе ФТС  России информационных потоков и данных в целях их применения при реализации системы управления рисками;

      - анализ существующих программных средств на предмет возможности их использования в системы управления рисками, подготовки предложений о необходимости их модернизации, интеграции  с другими программными средствами либо о прекращении их использования;

      - модернизация существующих, а также разработка и внедрение новых программных средств для реализации методик обработки информации в целях выявления рисков;

      - сбор, обработка, хранение и доведение  до таможенных органов информации об участниках внешнеторговой деятельности, содержащейся в центральном реестре субъектов ВЭД, а также выработка рекомендаций по ее применению при осуществлении таможенного контроля;

      - реализация пилотных проектов  в рамках создания системы  управления рисками (формирование и актуализация профилей рисков в электронном виде, а также разработка программного средства, позволяющего в автоматизированном режиме осуществлять выявление рисков на основе подготовленных методик и назначать проведение таможенного досмотра с применение генератора случайных чисел);

      - разработка программного обеспечения  формирования аналитической отчетности по результатам применения мер по минимизации рисков на основе информации, содержащейся в центральной базе данных ЕАИС  таможенных органов.

      Четвертый этап внедрения системы управления рисками – «Торговая модель». Указанный этап запланирован к реализации в 2008 году. Планируется ввести в действие Национальный центр системы управления рисками, возможно, по аналогии с действующими в других странах (Италия, Франция, США), соответствующий принципами построения и функционирования стандартам Всемирной торговой организации.  

     2). Применение должностными  лицами таможенных  органов системы  управления рисками в процессе таможенного контроля регламентирован рядом актов Государственного таможенного комитета и Федеральной таможенной службы России из них, одним из основных, является - «Инструкция о действиях должностных лиц таможенных органов при применении системы управления рисками», а также письмами ФТС России о порядке отчетности и содержащих методические рекомендации по минимизации рисков.

     Основная  роль в организации деятельности должностных лиц таможенных органов  по минимизации рисков отводится  аналитической работе. На основе изучения практики таможенного контроля определяется:

     -область  риска - таможенные процедуры и категории международного передвижения, с которыми связывается наибольшая вероятность совершения правонарушения;

     -индикаторы  – определенные критерии, которые,  в совокупности, служат в качестве  практического инструмента для  выбора объекта повышенного таможенного контроля;

     -профиль  риска - сочетание факторов риска, основанных на собранной информации, которая была проанализирована и классифицирована по определенным критериям.

     Механизмы минимизации рисков при осуществлении  таможенного контроля представляют:

      - использование различных источников информации для выявления рисков, совокупность применяемых мер по минимизации;

      - применение мер по минимизации  рисков в соответствии с профилем, а также самостоятельно должностным лицом таможенного органа, если это допустимо;

      - использование информационно-технических   и программных средств при  осуществлении таможенного контроля, позволяющих реализовывать систему  управления рисками;

      - использование системы обратной  связи (функции контроля и организация отчетности).

     Действующие в настоящее время механизмы минимизации рисков не  в полной мере, по объективным причинам, совершенны, так как не учитывают всей специфики применения технических и программных средств, действие человеческого фактора, а также материально-техническую оснащенность некоторых таможенных постов, пунктов пропуска и их территориально - географическое положение.

      Выявление рисков, возникающих при таможенном контроле товаров, и формирование на их основе проектов профилей рисков осуществляется в соответствии с типовой схемой и должностными инструкциями должностные лица, в обязанности которых входит:

      - контроль классификации товаров  в соответствии с ТН ВЭД  России и определение страны происхождения;

      - контроль применения нетарифных  мер и защита интеллектуальной собственности;

      - валютный контроль;

      - контроль таможенной стоимости;

      - контроль начисления таможенных  пошлин, налогов, а также обеспечением уплаты таможенных платежей;

      -  контроль таможенного транзита;

      -  контроль деятельности субъектов внешнеторговой деятельности;

      -  формирование таможенной статистики;

      -  правоохранительная деятельность.

      Выявление рисков основано на практическом использовании и анализе различного рода информации, имеющейся в таможенных органах. К основным источникам такой информации относятся:

1. Базы данных электронных копий:

      1) грузовых таможенных деклараций;

      2) уведомлений о направлении товаров;

      3) деклараций таможенной стоимости  (ДТС);

      4) корректировки таможенной стоимости  (КТС);

      4) таможенных приходных ордеров  (ТПО);

      5) электронных журналов;

      6) центральный реестр участников  ВЭД;

      7) справочники НСИ.

2. Базы данных межгосударственного и межведомственного информационного обмена:

      1) с  Европейским бюро по борьбе  с мошенничеством (OLAF);

      2) с ГТС Украины;

      3) с Министерством государственных доходов Республики Казахстан;

      4)  с таможенными службами других  иностранных государств (по мере  заключения соответствующих соглашений);

      5) с министерствами, федеральными  службами и агентствами (по  мере заключения соответствующих соглашений).

3. Специализированные базы данных:

      1) паспортов сделок;

      2) валютного контроля;

      3) образцы оттисков печатей уполномоченных  банков и других компетентных органов, используемых для целей валютного контроля;

      4) информации об административных  правонарушениях.

4. Информация, содержащаяся на бумажных носителях грузовой таможенной декларации, ТД, ДТС, КТС, акты таможенного осмотра (досмотра), в товаротранспортных и товаросопроводительных документах.
5. Информация, полученная в результате оперативно-розыскной деятельности.
6. Информация, содержащаяся в правовых актах, изданных по результатам инспекционной деятельности  таможенных органов и служебных проверок.
7. Обращения и жалобы граждан, запросы контролирующих органов, информация, представленная участниками внешнеторговой деятельности на добровольной основе, информация СМИ и сети «Интернет», а также иные источники.

      Уполномоченные  должностные лица, осуществляя анализ информации из выше перечисленных источников, производят его по направлениям деятельности подразделений таможенных органов и в соответствии с типовыми критериями отнесения товаров и внешнеторговых операций к группам риска. Перечень таких критериев устанавливается и доводится до таможенных органов правовым актом ФТС России.

     В аналитической работе используются традиционные математико - статистические методы, а также целевые методики выявления рисков, которые вырабатываются структурными подразделениями ФТС России и РТУ по соответствующим критериям. Целевые методики призваны обеспечивать единообразное выявление рисков и применение мер по их минимизации с минимальным участием интуитивного человеческого фактора. В ходе анализа выявляется наличие взаимосвязей индикаторов и области риска, а также выявляются тенденции, закономерности и зависимости индикаторов и области риска от следующих показателей:

1. В отношении таможенных органов:

      1) регионы Российской Федерации;

      2) таможенные органы, осуществляющие  таможенное оформление и выпуск;

      3) таможенные органы, расположенные  в пункте пропуска через государственную границу Российской Федерации;

      4) соответствующие должностные лица.

2. В отношении участников внешнеторговой деятельности:

      1) перевозчик;

      2) таможенный брокер;

      3) таможенный склад, склад временного  хранения;

      4) вид транспорта, номера транспортных  средств;

      1) декларант;

      2) отправитель;

      3) получатель товара.

3. В отношении товара:

      1) код в соответствии с ТН  ВЭД;

      2) страна происхождения;

      3) страна отправления;

      4) иные показатели.

     Степень выявленного риска определяется уполномоченным должностным лицом экспертным методом исходя из суммы предполагаемого ущерба, частоты проявлений и других показателей. Она может быть высокой, средней или низкой. Если степень риска определена как низкая, то эта информация доводится до непосредственного руководителя. В случае если степень выявленного риска является высокой или средней, формируется проект профиля риска с приложением к нему пояснительной записки. Профиль риска – совокупность сведений об области риска, индикаторов риска, а также указания о применении прямых мер по его минимизации. После утверждения профиля риска в установленном порядке, правовым актом ФТС России он доводимая до таможенных органов и дублируется в электронном виде.

      В зависимости от региона применения профили рисков могут быть трех видов:

     1. Общероссийский - действует на всей  таможенной территории России.

2. Региональный - действует в регионе деятельности  одного РТУ.

3. Зональный  - действует в регионе деятельности  одной таможни.

     Решение об отнесении профиля риска к  одному из вышеперечисленных видов принимается ФТС России. Правовой акт ФТС России, содержащий профиль риска, в зависимости от вида утверждается:

      - общероссийский – руководитель  ФТС России или лицо им уполномоченное;

      -  региональный – заместитель руководителя  ФТС России, курирующий Главное управление организации таможенного контроля ФТС России либо курирующий структурное подразделение, по направлению деятельности которого выявлен риск.

      - зональный – начальник Главного  управления организации таможенного  контроля (лицо, им уполномоченное), либо начальник Главного управления (управления) ФТС России по направлению деятельности которого выявлен риск, по согласованию с Главным управлением организации таможенного контроля.

      В зависимости от сроков действия профили  рисков делятся на виды:

      -  краткосрочный (действует от 1 дня  до 1 месяца);

      -  среднесрочный (от 1 до 3 месяцев);

      -  долгосрочный (от 3 до 6 месяцев);

      -  постоянный (более 6 месяцев).

      Конкретный  профиль риска исполняется на бланке установленной формы, в электронном  виде исполняется в среде Microsoft Word с использованием функции создания форм. Информация, представленная в профиле риска условно делится на четыре раздела: «Общие сведения», «Область риска», «Прямые меры по минимизации рисков» и «Контактная информация»

     Меры  по минимизации рисков делятся на прямые и косвенные,  в графическом виде их можно представить в следующем виде:

ПРОФИЛЬ РИСКА

      Прямые  меры по минимизации  рисков – комплекс мероприятий, непосредственно связанных с выпуском товаров и применением мер по минимизации рисков посредством отдельных форм таможенного контроля, осуществляемых централизовано и установленных Таможенным кодексом России, инструкцией о действиях должностных лиц таможенных органов при применении системы управления рисками и иными правовыми актами ФТС России. В качестве прямых мер используются:

      -  формы таможенного контроля;

      - использование средств идентификации  товаров и транспортных средств;

      - принятие мер по обеспечению  законодательства в соответствии  с процедурой внутреннего таможенного транзита;

      - сбор информации о лицах, осуществляющих деятельность по перемещению товаров и транспортных средств или деятельность в области таможенного дела;

      -  иные меры (экспертиза товаров,  транспортных средств и документов, требование о предъявлении товаров при их декларировании, проведение дополнительного таможенного досмотра до выпуска товаров, выгрузка на складе временного хранения и другие).

      К формам таможенного контроля, применяемых  в качестве прямых мер по минимизации  рисков, относятся:

      -   проверка документов и сведений;

      -   устный опрос;

      -   получение пояснений;

       - таможенное наблюдение;

      -  таможенный осмотр товаров, транспортных  средств, физических лиц и багажа;

      -   таможенный досмотр товаров и  транспортных средств;

      -   личный досмотр;

      -  проверка маркировки товаров,  специальными марками, наличия на них идентификационных знаков;

      -   осмотр помещений и территорий;

      -   таможенная ревизия в общей  и специальной формах.

      Использование средств идентификации товаров  и транспортных средств предполагает: