Системы государства

В.1. Государственное управление (англ. public administration) — деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (public policy). Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется, с одной стороны, политической деятельности, а с другой стороны, — деятельности по формулированию политического курса.

В теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:

правовой подход;

политический подход;

управленческий подход.

Согласно правовому  подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.

Согласно политическому  подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.

Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» (public management) в качестве синонима понятию «государственное управления».

Общей для всех трёх подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам:

следования принципу верховенства права (правовой подход);

следования воле народа (политический подход);

следования цели получения  нужного социально-экономического результата (менеджеристский подход).

Оценка того, насколько  эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных разные показатели качества государственного управления.

В2.   Муниципальное управление — это составная часть местного самоуправления, связанная с упорядочивающим воздействием органов муниципального управления (местного самоуправления) на муниципальное образование и взаимодействие с его субъектами с целью повышения уровня и качества жизни населения муниципалитета.

Внутри муниципального управления, также, как и на общенациональном уровне, может существовать принцип  разделения властей: исполнительная власть сосредотачивается в руках главы (мэра), законодательная — в руках городского совета, и судебная — в руках городского суда и муниципального подразделения министерства юстиции.

Муниципальное управление, как и государственное, связано  с определенной территорией и разными группами населения, живущими на данной территории. Отмеченное сходство не исключает глубоких различий, основные из которых заключаются в следующем:

муниципальный орган  не создает законов, это прерогатива  государственных законодательных органов;

государство управляет  гражданами (через нормативные акты), муниципалитет как орган управляет  не гражданами и жителями территории (за исключением решений о налогах  и выборах органов муниципальной  власти), а собственными службами и  предприятиями. Главным средством управления этими службами выступают проекты деятельности (цели, планы, решения, приказы, распоряжения и т. д.).

Согласно Положению  об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации  на период поэтапной конституционной реформы, утвержденному Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г., выборный представительный орган местного самоуправления:

утверждает местный  бюджет и отчет о его исполнении;

устанавливает местные  налоги и сборы;

утверждает программы  развития соответствующих территорий;

принимает положение (устав) о местном самоуправлении;

осуществляет контроль над деятельностью главы местного самоуправления (главы администрации).

Решения, связанные с  утверждением местного бюджета, расходованием  финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, принимаются выборным представительным органом местного самоуправления. Эти решения представляютcя и согласуются с главой местного самоуправления, соответствуют установленным в России межбюджетным отношениям.

Сравнение с частным предприятием. У муниципалитета много общего с частными предприятиями. Последние тоже управляют только своими сотрудниками и работниками, для чего используют организационные нормы, такие как устав или должностные инструкции, решения. Однако статус этих документов муниципального органа иной. Федеральный закон № 154 определяет акты, принимаемые ОМС и должностными лицами местного самоуправления, как правовые, то есть обладающие характером общеобязательности на территории муниципального образования, неисполнение или ненадлежащее исполнение которых влечет применение мер государственного принуждения.

Также муниципальное  управление отличается от частного предприятия  тем, что одним из источников его  финансирования являются налоги. Муниципалитет  является бюджетной, а не коммерческой общностью.

Еще одно отличие состоит  в том, что частное предприятие  поставляет товары на рынок, а муниципальная  служба — только жителям определенной территории.

Наконец, частное предприятие  может быть монопродуктовым, а муниципалитет всегда имеет множество служб.

Муниципальное же управление - "это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов.."

В.3 – В.9 Понятие формы государства относится к важнейшим его характеристикам. Оно позволяет установить, как устроено государство, в каких формах организовано функционирование государственной власти, какими органами она представлена, каков порядок их образования и деятельности, срок полномочий, наконец, какими методами осуществляется государственная власть в стране.

Выделяют три основных элемента в форме государства:

1. форму правления,

2. форму территориального (государственного) устройства

3. политический (государственный) режим.

 В совокупности  эти элементы раскрывают форму государства.

Под формой правления обычно понимают организацию верховной государственной власти: ее высших и центральных органов, их компетенцию, взаимоотношения между собой и с населением. В зависимости от того, осуществляется ли верховная власть в государстве одним лицом или коллегиальным выборным органом, различают монархическую и республиканскую формы правления.

Монархия обладает следующими юридическими признаками:

1) это, как правило,  единоличное правление;

2) власть монарха носит  бессрочный, пожизненный характер и передается по наследству;

Выделяют две разновидности  монархической формы правления: абсолютную (неограниченную) и ограниченную (парламентарную) монархию.

В абсолютной монархии власть монарха безусловна и не ограничена никакой иной властью. В государстве отсутствуют какие-либо представительные учреждения, народ отстранен от государственной власти и не имеет возможности контролировать управление государством. Этот вид монархии характерен для древних форм правления периода рабовладения и для государств восточной деспотии.

В ограниченной монархии власть монарха ограничивается конституцией и представительным органом (парламентом). Монарх не обладает всей полнотой власти и делит ее с парламентом. В  целом монарх выполняет главным  образом представительскую роль и символизирует единство нации и стабильность правового порядка.

В настоящее время  ограниченная монархическая форма  правления существует в Великобритании, Испании, Швеции, Норвегии, Японии, неограниченная - в Саудовской Аравии, Кувейте, Объединенных Арабских Эмиратах (ОАЭ) и др.

Для республиканской  формы правления характерны следующие юридические признаки:

1) высшие органы власти  формируются путем выборов на  определенный срок, либо должности  в них замещаются путем назначения  на определенный срок. Это означает, что в республике нет несменяемых должностей, и они не могут передаваться по наследству.

2) должностные лица  несут политическую и юридическую  ответственность за невыполнение  или ненадлежащее выполнение  возложенных на них полномочий. Эта ответственность выражается в форме отставки правительства, роспуске парламента и т.д.

Республиканская форма  правления также относится к  одной из древних. Республики были и  в рабовладельческом мире, при  феодальном строе (аристократическая  республика в Древнем Риме или демократическая в Древней Греции, Новгородская и Псковская республики в феодальной Руси).

Выделяют два вида республик: президентскую  и парламентарную. Различие между  этими двумя формами проводится в основном по порядку формирования правительства и его ответственности. Все другие признаки относятся к дополнительным.

В президентской республике глава  государства самостоятельно решает вопрос о формировании правительства, свободен в выборе министров и  может уволить любого члена правительства в отставку или расформировать весь состав правительства. Парламент в президентской республике не имеет полномочий, касающихся формирования правительства, и последнее не несет ответственности перед парламентом. Кроме того, глава государства не обладает правом роспуска парламента, а парламент вправе возбудить вопрос об отрешении президента от должности в предусмотренных конституцией случаях. В этом виде республики президент нередко совмещает свой пост с должностью главы правительства.

В парламентарной республике правительство формируется парламентом (партией, имеющей парламентское большинство), и оно несет ответственность за свою деятельность перед ним. Это означает, что парламент вправе объявить вотум недоверия всему составу правительства или отдельному его члену, и это влечет автоматический уход со своего поста министра или всего состава правительства.

К числу президентских  в настоящее время относятся  США, Бразилия, Сирия, Мексика Франция  и др. К парламентарным республикам - Италия, Турция, Финляндия и др.

В "чистом" виде президентские  и парламентарные республики сегодня  встречаются редко. Широко используются смешанные формы, например, полупрезидентские  или полупарламентарные республики. В таких моделях либо ограничивается власть парламента и усиливается  исполнительная власть или, напротив, снижается роль президента. Например, в президентской республике устанавливается ответственность некоторых министров перед парламентом (Уругвай, Колумбия и др.), а в парламентарных республиках ограничивается вотум недоверия, который вправе вынести парламент, в частности, путем установления повышенного кворума (например, ФРГ).

Понятие формы  государственного устройства относится  к характеристике территориальной  организации государства.

Форма государственного устройства представляет собой административно-территориальную и национально-государственную организацию государственной власти, раскрывающую взаимоотношения между отдельными частями государства, в частности между центральными и местными органами.

Выделяют две основные формы государственного устройства: унитарную и федеративную.

Унитарное государство  имеет следующие признаки:

1) полное территориальное  единство государства. Это означает, что административно-территориальные  единицы не обладают политической  самостоятельностью;

2) для населения установлено  единое гражданство, территориальные  единицы не имеют собственного  гражданства;

3) единая структура  государственного аппарата на  всей территории государства,  единая судебная система;

4) единая система законодательства  для всего государства;

5) одноканальная система  налогов, т.е. все налоги поступают  в центр, а оттуда централизованно  распределяются.

Унитарное государство, как правило, отличается достаточно высокой степенью централизации. (Беларусь, Финляндия, Италия, Польша, Греция, Турция и др.).

Федерация - это сложное государство, состоящее из различных государственных образований, обладающих различной степенью политической самостоятельности. Для федерации характерны следующие признаки:

1) существование общих  для всего государства высших органов государственной власти и управления и одновременно высших органов государственной власти и управления в субъектах федерации;

2) возможность установления "двойного гражданства", т.е.  гражданин каждого из субъектов  одновременно является гражданином федерации;

3) две системы законодательства: общефедеральная и каждого субъекта, однако устанавливается приоритет  общегосударственных актов над  актами субъектов по вопросам, отнесенным к ведению федерации  и по вопросам совместного  ведения;

4) субъекты федерации  могут иметь свою судебную  систему наряду с высшими судебными  органами федерации;

5) двухканальная система  налогов, что предполагает наряду  с общефедеральными налогами  и налоговую систему субъектов  федерации.

В настоящее время в мире насчитывается более двух десятков федеративных государств. Они образованы по разным основаниям, имеют различное устройство, различную степень развития и др. (Российская Федерация, США, ФРГ, Индия, Бельгия, Австрия, Швейцария, Мексика, Канада и др.). Различают федерации, построенные по национальному и территориальному признакам.

По национальному признаку в основном строились такие федерации, как бывший СССР, бывшие Чехословакия и Югославия. Такого рода федерации  оказались нежизнеспособными.

По территориальному признаку образованы США, ФРГ и др. Иногда оба признака комбинируются. Например, федерация в Индия построена как по территориальному, так и по религиозно-этническому признаку.

Иногда в качестве формы государственного устройства называют конфедерацию. Однако, строго говоря, она представляет собой не форму внутреннего устройства государства, а международно-правовое объединение суверенных государств. В конфедерацию государства объединяются для решения общих задач (экономических, оборонительных и т.д.), но без создания единого государства. Члены конфедерации остаются и после объединения субъектами международного права, сохраняют свой суверенитет, гражданство, собственную систему государственных органов, собственную конституцию и другое законодательство. В конфедерации создаются общие органы для совместного решения тех вопросов, ради которых объединились. Акты, принимаемые на уровне конфедерации, подлежат утверждению высшими органами власти объединившихся государств. Конфедерация может распасться, или, напротив, преобразоваться в единое государство, как правило, федерацию (Швейцария, США).

Третий элемент  формы государства - политический (государственный) режим.

Политический (государственный) режим, - это совокупность приемов, способов и методов, с помощь которых осуществляется государственная власть.

Различают две основные разновидности политических режимов: демократические и недемократические. Каждая из этих разновидностей имеет  свои подвиды.

К недемократическим  режимам относят: деспотический, тиранический, тоталитарный, фашистский и авторитарный.

Деспотический режим  предполагает полный произвол со стороны  правителя в управлении государством и одновременно бесправие и безоговорочное подчинение подданных правителю.

Тиранический режим  близок по своим признакам к деспотическому режиму и тоже основан на единоличном правлении и произволе по отношению к подвластным. Особенности этого режима в том, что он устанавливается чаще всего захватническим, насильственным путем.

Тоталитарный режим  означает полноту власти государства, ее всеохватывающий, всеобъемлющий характер. Термин был использован для характеристики фашистского режима в Италии и национал-социалистического режима в Германии, он применялся для обозначения политического режима в СССР. Тоталитарный режим основывается на идее полного господства государства над личностью, над обществом, контроля государства за всеми сторонами жизни общества и отдельного человека. При тоталитарном режиме насаждаются идеи вождизма, культ личности руководителя государства. При этом режиме устанавливается государственный контроль за образованием, искусством, литературой, всей духовной жизнью, государство контролирует средства массовой информации. При таком режиме фактически отсутствует независимая судебная власть.

Фашистский режим является одной из разновидностей тоталитарного режима. Специфика его в том, что основывается на расистской идеологии, государство всеми средствами и методами обеспечивает юридическое и фактическое господство одной расы над другими. Это, обычно, сопровождается крайне агрессивной, воинственной внешней политикой.

Авторитарный режим. Его  главная черта состоит в том, что государством руководит узкий  круг людей - правящая элита, которая  возглавляется лидером и пользуется большими привилегиями и льготами.

Демократический политический режим. Демократия означает народовластие, поэтому основу любой разновидности  демократического режима составляет прямое или косвенное участие народа в осуществлении государственной  власти: народ избирает представительные (законодательные) органы власти, участвует в принятии государственных решений (например, путем референдума), а также контролирует в той или иной мере исполнительную власть.

Демократический режим. Для этого вида политических режимов  характерно признание за гражданами широких прав и свобод, которые обеспечиваются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и конституцией данного государства. Государство исходит из того, что единственным источником власти является народ. Действует всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании. Признается и обеспечивается плюрализм во всех сферах общественной жизни: многообразие форм собственности, широкий спектр общественных объединений, многопартийность, мировоззренческая свобода, терпимость к различным взглядам, суждениям. В отношениях личности и государства приоритет имеют интересы личности.

В.10 Целью  Европейской хартии местного самоуправления является восполнение отсутствия общеевропейских нормативов определения и защиты прав местных органов власти, которые ближе всего к гражданам т предоставляют их возможность активно участвовать в принятии решений, затрагивающих их повседневную жизнь. Хартия обязывает своих участников применять основные правовые нормы, гарантирующие политическую, административную и финансовую независимость местных властей. Именно местное самоуправление позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Более того, соблюдение и гарантии этого права позволяют обеспечивать и реализацию иных прав.

В преамбуле изложены основные принципы, на которых она  строится:

- органы местного самоуправления  составляют одну из основ любого  демократического строя;

- право граждан участвовать  в управлении государственными  делами является общим демократическим принципом, и это право непосредственно может быть осуществлено на местном уровне;

- с целью обеспечения  эффективного и приближенного  к гражданину управления необходимо  существование облеченных реальной  властью органов местного самоуправления;

- местные органы должны  быть созданы демократическим  путем, иметь широкую автономию  в отношении своей компетенции,  порядка ее осуществления и  обладать достаточными для этого  средствами.

Правовые нормы Хартии, сформулированные в общей форме, носят рекомендательный характер, но их соблюдение является обязательным условием для присоединения к ней любого государства Европы.

При этом Европейская  хартия местного самоуправления устанавливает  обязательства государств, подписавших  ее, в том числе Российской Федерации. Так, согласно ст. 2 «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства». Российская Федерация как участник этого договора обязуется соблюдать установленный ст. 12 минимальный уровень гарантий организации и деятельности местного самоуправления на своей территории. Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязанность государств - членов Совета Европы, в том числе Российской Федерации, направлять Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и иных мерах, предпринятых для того, чтобы соответствовать Европейской хартии местного самоуправления.

В соответствии с Хартией  принципы местного самоуправления должны быть призваны альтернативно там, где это целесообразно, в конституции государства или в законодательстве страны. Конституция РФ закрепила ряд основных норм, непосредственно относящихся к организации и деятельности местного самоуправления. Эти нормы устанавливают то конституционное поле, в рамках которого функционирует муниципальная система.

В Российской Федерации  конституционное законодательство включает также и конституционно-правовые акты субъектов Федерации. Устав  Архангельской области воспроизводит  основные положения федеральной Конституции, относящиеся к сфере местного самоуправления Устав Архангельской области. Принят решением Архангельского областного совета депутатов № 36 от 23.05.1995..

Хартия определяет сущность местного самоуправления как право и способность населения регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона и под свою ответственность (п. 1 ст. 3 Хартии). Это положение воспроизведено в российском законодательстве в норме Конституции РФ о праве граждан самостоятельно решать вопросы местного значения (п. 1 ст. 130) и детализировано в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 г.// «Российская газета», №202, 08.10.2003., который закрепляет право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления и перечисляет основные правомочия этого права.

В федеральных и региональных актах Российской Федерации реализованы  требования Хартии по содержанию местного самоуправления, включая такие положения, как:

- выборность местных  органов, сочетание форм прямой  и представительной демократии (п. 1 ст. 3 Хартии);

- самостоятельное принятие  решений, свободный выбор средств  и способов осуществления собственных инициатив в пределах установленной компетенции (п. 2 ст. 4);

- расширение компетенции  путем делегирования дополнительных  государственных полномочий с  передачей соответствующих ресурсов (п. 5 ст. 4).

Регламентирование территориальных  основ местного самоуправления включает следующие основополагающие положения:

- установленные Хартией  принципы распространяются на  все существующие на территории  государства категории местного  самоуправления;

- сами территориальные  разграничения должны проводиться  на основе предварительных консультаций с соответствующими общинами;

- ограничения в отношении  отдельных категорий местного  самоуправления допустимы, о чем  должны быть сделаны соответствующие  оговорки при подписании Хартии.

Хартия затрагивает  три группы вопросов, относящихся к организационным основам местного самоуправления: самостоятельное определение внутренних административных структур и их соответствие решаемым задачам, свободное осуществление полномочий на местном уровне, ограничение законом административного контроля и вмешательства в деятельность органов местного самоуправления. Отмеченные принципы нашли свое закрепление и развитие в правовой системе Российской Федерации. Эти нормы развиваются и в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Административный контроль, о котором идет речь в Хартии, осуществляется в соответствии с действующими законами. Его цель - обеспечить соблюдение Конституции РФ, федеральных и региональных законодательных актов в сфере местного самоуправления.

Финансовые основы отражены в ст. 9 Хартии, устанавливающей право местных органов власти на получение и свободное распоряжение достаточными собственными финансовыми средствами, часть которых должна поступать за счет местных налогов и сборов и быть соразмерной представленным полномочиям Законодательство Российской Федерации отражает и развивает эти требования Хартии. Конституция РФ гарантирует право каждого муниципального образования утверждать и исполнять собственный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

Основой правовых гарантий местного самоуправления в соответствии со ст. 11 Хартии является судебная защита, поскольку судебная власть в силу своего особого положения способна наиболее эффективно обеспечивать свободное осуществление полномочий и закрепленных в законе принципов организации и деятельности местного самоуправления

Положения Хартии оказали  заметное влияние на развитие российского  законодательства. Идеи Хартии были использованы при разработке федерального законодательства Российской Федерации о местном  самоуправлении. Отечественная модель включила в себя такие принципы, как признание местного самоуправления на конституционном уровне, свобода действий органов местного самоуправления в пределах их полномочий, самостоятельность местного самоуправления при определении своих внутренних структур. Вместе с тем, законодатель не воспроизвел автоматически принципы, заложенные Хартией. Примером может служить решение об обособлении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, чего не требует Хартия.