Содержание права муниципальной собственности

Содержание: 

Глава 1. Общие  положения о праве муниципальной  собственности

    1.1. Понятие и сущность права муниципальной  собственности                 3

    1.2. Субъекты права муниципальной  собственности                                   7

Глава 2. Содержание права муниципальной собственности                             13

Заключение                                                                                                            

Список использованных источников и литературы                                            
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 1. Общие положения  о праве муниципальной  собственности

1.1. Понятие и сущность  права муниципальной  собственности 

      Право муниципальной собственности и  муниципальная собственность - это  разновидности соответственно отношений собственности и права собственности. Следует отметить, что термин «собственность» появился в Европе еще во II веке, в России - во второй половине XVIII века в указах Екатерины II о передаче земель в частную собственность помещиков¹. Однако единого определения собственности нет до сих пор.

      Ряд философов рассматривали собственность  исключительно как продукт юридической  системы человеческого общества. Такой точки зрения придерживался, например, И. Бентам, который утверждал, что «собственность есть исключительно создание закона»². Другие связывали собственность с человеческой природой. Так, Тьер А. определял собственность как «естественный инстинкт взрослого человека, ребенка, животного, единственная цель и необходимая награда за труд»³.

      Глубокое  выражение классическая теория собственности  получила в «Философии права» Гегеля, в которой впервые в истории  эта теория была изложена в форме  диалектической системы⁴.

      На  взгляд автора, собственность - это  социально-экономическое общественное отношение, складывающееся между людьми по поводу имущества и характеризующее присвоенность материальных благ определенным лицам или обществу в целом. Это отношение существует до его юридического оформления на основе правовых установлений государственной власти и создает основу для нормального функционирования и развития человеческого общества. Следует признать, что до сих пор данную позицию никто не опроверг. В подтверждение вышеуказанного тезиса хотелось бы отметить неоднократно упоминавшийся в юридической литературе пример с человеком, оказавшимся на необитаемом острове. Очевидно, что говорить о существовании собственности в этом случае будет по меньшей мере странно. Соответственно позиции, которые связывают собственность с инстинктом, другими свойствами человеческой натуры, представляются спорными. Что касается утверждения о собственности как о порождении законодательства, то следует напомнить очевидный факт. Законодательство создается людьми и, следовательно, отталкивается от их потребности закрепить либо исключить те или иные формы взаимодействия друг с другом. Таким образом, человеческие отношения порождают положения законодательства, а не наоборот.

      Юридическим выражением отношений собственности  является право собственности. Как  юридический феномен право собственности возникло с переходом к оседлости и земледелию у древних народов и связано с появлением общинной и семейной собственности. Так, в римском праве существовало квиритское (цивильное) право собственности. Характерными его признаками были: наличие юридического основания (titulus), приобретенного строго установленными цивильными средствами, и господство над вещью в «полном праве». Этот вид собственности - dominium ex jire Quiritium - был закреплен в кодификации Юстиниана. Наряду с правом собственности еще в Древнем Риме сформировались и прошли долгий путь усовершенствования иные вещные права. В русском законодательстве их делили на собственность, владение, право участия и залог.

      Классическое  определение право собственности  получило в ст. 544 французского Гражданского кодекса 1804 года, который определял его как «право пользоваться и распоряжаться вещами наиболее полным образом». Таким образом, изначально право собственности рассматривалось как абсолютная власть над вещами, хотя уже тогда существовали ограничения права собственности. Впоследствии законодатель пришел к тому, что право собственности не является абсолютным и ограничено законом, а также правами и интересами других лиц. Подобное понимание права собственности представлено в ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ)⁵.

      Одной из важнейших основ функционирования местного самоуправления выступает  муниципальная собственность. Следует  отметить, что первоначальное признание  муниципальной собственности как  самостоятельной формы собственности произошло не в 1991 и 1993 годах.

      Признание муниципальной собственности российским законодательством произошло еще  в ГК РСФСР 1922 года. Так, ст. 52 ГК РСФСР 1922 года, перечисляя различные виды собственности, прямо называла «государственную (национализированную) и муниципальную» собственность. В ГК РСФСР 1922 года муниципальная собственность рассматривалась как разновидность государственной и не имела самостоятельного значения, однако факт ее выделения в гражданском законодательстве 20-х годов налицо.

      Далее происходящий процесс обобществления привел к утрате понятия муниципальной  собственности. Так, в Конституции 1936 года отмечалось, что государственная  собственность - всенародное достояние, которая составляет единый фонд. Восстановление муниципальной собственности в правах произошло с принятием Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. №443-1 «О собственности в РСФСР»⁶, который указывал на принадлежность имущества государству, муниципальным образованиям, общественным объединениям (организациям), гражданам и юридическим лицам.

      Таким образом, именно с принятием данного  Закона муниципальная собственность  как самостоятельная форма собственности  была официально признана и узаконена. Такое признание означало и восстановление исторической преемственности системы местного самоуправления. Во многом законодательное закрепление муниципальной собственности и права муниципальной собственности было продиктовано процессом проводимых в нашей стране демократических, политических, экономических реформ в начале 90-х годов, а также масштабами надвигающегося рыночного хозяйствования. Тем не менее инерция восприятия муниципальной собственности как неотъемлемой составной части государственной собственности, утвердившегося в советское время, дает о себе знать.

      Вопрос  о целесообразности выделения муниципальной собственности стал дискуссионным в юридической литературе. Рассматривая муниципальную собственность как публичную форму собственности, многие авторы выражали сомнение по поводу ее обособления. Так, Г.В. Мищенко определяет назначение «публичной собственности в виде государственной и муниципальной собственности для сохранения единого экономического пространства, причем их противопоставление или отчуждение крайне вредно, так как их раздельное существование теряет смысл»⁷.

      В противовес указанной выше позиции сторонники обособления муниципальной собственности обосновали ряд положительных тенденций. К примеру, Е. Семенова и В. Степанова акцентируют внимание на том, что отношения муниципальной собственности – «это система экономическая, потребляющая ресурсы, создающая продукт постоянно, воспроизводя все условия своего существования»⁸.

      Европейская хартия местного самоуправления, принятая 15 октября 1985 года в Страсбурге и  ратифицированная Российской Федерацией 11 апреля 1998 года, указывает на «право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»⁹.

      Часть 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 06 октября 2003 №131-ФЗ)¹⁰ определяет местное самоуправление как «форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

      На  основе проведенного исследования постараемся  дать определение права муниципальной  собственности. Итак, право муниципальной собственности - право наделенных государством полномочиями решать вопросы местного значения небольших территориально обособленных коллективов владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом в целях решения указанных вопросов. 

1.2. Субъекты права  муниципальной собственности 

      Субъектами  права (субъектами правоотношений собственности) являются лишь более или менее  значительные, устойчивые, постоянные образования, которые характеризуются  единством воли и цели, а также  определенной внутренней организацией. Это не случайные и не временные соединения граждан или каких-то структур. Не исключение и субъекты права муниципальной собственности. Их состав и принципы формирования определены напрямую в Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ)¹¹. Согласно ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

      Таким образом, из Конституции РФ следует, что основной единицей, где должно происходить осуществление местного самоуправления, являются городские  и сельские поселения, а главным принципом формирования муниципальных образований является учет исторических и иных местных традиций, а также мнения населения.

      Детально  виды муниципальных образований, порядок  их формирования и преобразования установлен Федеральным законом от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ. Из изложенного следует, что муниципальное образование - не простая административно-территориальная единица, учрежденная государством для обеспечения более удобного управления.

      Безусловно, муниципальные образования исторически  связаны с существовавшим административно-территориальным делением, но не сводятся к нему. Административно-территориальное деление проводится государством для целесообразной организации работы государственного аппарата. Муниципальные образования - это исторически сложившиеся общности людей, которые в состоянии самостоятельно решать вопросы обеспечения своей жизнедеятельности и потому признаваемые государством в качестве публично-правовых образований. Российское законодательство защищает автономию местных сообществ от государства, предписывая в обязательном порядке учитывать волю местного населения при определении границ муниципальных образований.

      Еще одним качеством муниципальных  образований, которое позволяет  им быть субъектом права, является их самостоятельность, автономия воли. Муниципальные образования в рамках имущественного оборота могут совершать действия по своему усмотрению, независимо от других субъектов права. Гарантией такого положения прежде всего выступают конституционно-правовые нормы. Так, согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статьей 132 Конституции РФ предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают вопросы местного значения.

      Как отмечалось выше, наряду с устойчивостью, наличием собственной воли, субъекты права отличает наличие определенной внутренней организации. В случае с муниципальными образованиями внутренняя организация означает наличие системы органов местного самоуправления, составляющих единое целое, способное решать стоящие перед местным самоуправлением задачи.

      Согласно  ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

      Применительно к участию муниципальных образований  в имущественных отношениях данные положения Федерального закона имеют  важное значение. Во-первых, при последовательной реализации они обеспечат большую осведомленность потенциальных контрагентов муниципальных образований о составе и полномочиях органов местного самоуправления. Действительно, устав муниципального образования подлежит регистрации в органах юстиции, а после их регистрации - официальному опубликованию (обнародованию). Кроме того, законодательство о местном самоуправлении предусматривает ведение государственного реестра уставов муниципальных образований, сведения из которого должны быть доступны гражданам и юридическим лицам (ст. 2 Федерального закона от 21 июля 2005 г. №97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»¹²). Таким образом, со структурой и полномочиями органов местного самоуправления можно будет ознакомиться через печатные средства массовой информации, реестр, ведущийся органами юстиции, не используя какие бы то ни было дополнительные источники. Это, в частности, снизит риск признания сделок, совершаемых с муниципальными образованиями, недействительными в силу неправомочности органов, их представляющих.

      Во-вторых, подобное регулирование затрудняет создание новых органов местного самоуправления, так как для их создания требуется пройти достаточно сложную процедуру. Эта процедура  включает утверждение 2/3 голосов от установленного числа депутатов, а также регистрацию произведенных изменений органами юстиции. Поэтому создание новых органов местного самоуправления, разрастание системы органов местного самоуправления чрезвычайно затруднено. Следствием такого положения вещей должно стать в том числе ограничение процесса появления новых муниципальных учреждений - участников гражданского оборота, которые несут ограниченную ответственность по своим обязательствам (только принадлежащими им денежными средствами) и соответственно являются достаточно рискованными участниками имущественных отношений.

      В-третьих, вышеуказанные положения законодательства должны заставить муниципальные  образования формировать наиболее целесообразную систему органов  местного самоуправления, рассчитанную на функционирование в течение длительного периода времени. Необходимость формирования именно такой системы вызвана существенными трудностями, связанными с изменением структуры органов местного самоуправления.

      Очевидно, что частые реорганизации снижают  качество работы органов местного самоуправления. Соответственно и со снижением их количества осуществление права муниципальной собственности будет более целесообразным и продуманным. К тому же устойчивость системы органов местного самоуправления способствует большей информированности физических и юридических лиц об их задачах и функциях.

      Анализируя  вопросы выступления муниципальных  образований как субъектов имущественных  отношений, нельзя не обратить внимание еще на одну проблему, а именно факт наличия у органов местного самоуправления статуса юридических лиц - учреждений. Подобное положение подвергается частой и жесткой критике со стороны юридической общественности. «Острие» этой критики направлено на неестественное сочетание положения органа субъекта права и статуса субъекта права. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 125 ГК РФ органы местного самоуправления осуществляют и приобретают имущественные права и обязанности от имени муниципальных образований. В то же время согласно ч. 7 ст. 37, ч. 9 ст. 35, ч. 2 ст. 41 Федерального закона от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ органы местного самоуправления наделяются правами юридического лица и являются муниципальными учреждениями. Более того, в соответствии с ч. 3 ст. 41 указанного Федерального закона в муниципальных образованиях в качестве юридических лиц могут создаваться органы местной администрации. Таким образом, муниципальные образования получают возможность наделения структурных подразделений своих органов - юридических лиц правами юридического лица. Очевидно, что органы юридических лиц (и тем более структурные подразделения этих органов) юридическими лицами не являются и являться не могут по определению.

      Отказ от наделения органов местного самоуправления статусом юридического лица влечет еще  одно следствие, а именно увеличение ответственности муниципальных образований. Действительно, их ответственность не будет ограничиваться только средствами соответствующих муниципальных органов - бюджетных учреждений. Взыскание придется возлагать на средства всего бюджета, предусмотренные на соответствующие цели (закупку тех или иных товаров, оплату работ, услуг). Представляется, что для крупных муниципальных образований с относительно крупными бюджетными расходами это слишком резкий переход. В то же время для небольших муниципальных образований, какими являются сельские поселения, полная ответственность допустима, так как стоимость необходимых им товаров, работ, услуг относительно невелика.

      Необходимо  отказаться от предоставления права  юридического лица территориальным  органам местной администрации, так как создание юридических лиц на базе структурных подразделений органов муниципальных образований, являющихся юридическими лицами, на самом деле не укладывается ни в какие рамки юридической логики. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 2. Содержание права  муниципальной собственности 

      Содержание  субъективного права собственности  традиционно описывается в гражданском  праве с помощью триады правомочий - владения, пользования и распоряжения. Об этом говорится и в Конституции  РФ (ст. 130), и в ГК РФ (ст. 209). Первенство введения этой триады в научный оборот и российское законодательство приписывается М.М. Сперанскому¹³, хотя в качестве характеристики правомочий собственника она применялась уже в Средние века¹⁴.

      Правомочие  владения - юридически обеспеченная возможность  хозяйственного господства собственника над вещью. Правомочие пользования - юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее личного или производственного потребления. Правомочие распоряжения - юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении вещи¹⁵. В цивилистической литературе встречаются и другие определения вышеназванных правомочий. Многие из них в большей степени отражают сущность соответствующего элемента права собственности, чем указанное классическое определение¹⁶.

      Таким образом, триада как модель субъективного  права собственности крайне удобна для унифицированной характеристики любой формы права собственности.

      Вполне  возможно, что со временем содержание права собственности будет определяться иначе. Однако до настоящего момента никаких принципиально новых правомочий, которые бы не охватывались совокупностью правомочий владения, пользования и распоряжения, в рамках права собственности не выявлено.

      Поэтому, упоминая о неполноте триады, представляется необходимым всегда делать оговорку о том, что пока эта формула выступает в качестве наиболее полного выражения правовых возможностей собственников. Любые попытки выделения новых правомочий субъектов права собственности должны осуществляться крайне осторожно. В противном случае возможно появление в теории права и закрепление в законодательстве не вполне удачных правовых конструкций. В настоящее время, по справедливому замечанию Н.Ю. Мурзиной, «выделение других правомочий собственника, кроме владения, пользования и распоряжения, не имеет, на наш взгляд, практического смысла»¹⁷.

      Не  является исключением в этом плане  и право муниципальной собственности. Оно наравне с правом государственной, а также частной собственности является одной из разновидностей права собственности. Поэтому содержание права муниципальной собственности не может включать элементы, отличные от содержания права собственности в целом.

      Легальное определение права собственности  в основных чертах должно охватывать как право частной собственности (в его пределах право собственности физических лиц и право собственности юридических лиц, право собственности на недвижимое и движимое имущество), так и право публичной собственности (государственной). На это обращали внимание уже российские ученые, анализировавшие содержание права собственности по Своду законов Российской империи.

      Однако  попытки выделить особые правомочия в составе права публичной  собственности в российской цивилистике  были предприняты. Более того, результаты данных попыток получили свое закрепление в законодательстве. Речь идет о правомочии управления.

      Впервые выделить четвертое правомочие государства-собственника - правомочие управления предложил  А.В. Павлов, ссылаясь на недостаточность категорий владения, пользования и распоряжения для описания содержания права государственной собственности на землю¹⁸.

      Анализ  законодательства, регулирующего местное  самоуправление, уставов муниципальных  образований показывает, что правом управления в случае с муниципальной собственностью наделяются не муниципальные образования в целом, а отдельные органы и должностные лица местного самоуправления.

      Так, согласно п. 3 ч. 2 ст. 41 Устава городского округа «Город Хабаровск» от 13 июля 2004 г. №509¹⁹ управление и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в порядке, определенном городской Думой, относится к полномочиям Администрации города. В части 1.14 ст. 31 Устава города Пензы от 30 июня 2005 г. №130-12/4 закреплено, что управляет и распоряжается муниципальной собственностью в порядке, установленном представительным органом, глава города²⁰.

      Муниципальные образования в целом наделяются по отношению к муниципальной  собственности правомочиями владения, пользования и распоряжения (п. 3 ч. 1 ст. 14, п. 3 ч. 1 ст. 15, п. 3 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06 октября 2003 №131-ФЗ), как и другие собственники в соответствии с гражданским законодательством.

      Определяя содержание полномочия управления муниципальной  собственностью, следует иметь в виду следующий факт. К осуществлению правомочий владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью подключено большое количество организаций, оперирующих муниципальным имуществом своей волей и от своего имени (субъектов хозяйственного ведения и оперативного управления). Данные организации входят в систему муниципального управления, и их деятельность объективно нуждается в руководстве и контроле, чем занимаются уполномоченные органы местного самоуправления и что составляет содержание правомочия управления муниципальным имуществом.

      Таким образом, на уровне местного самоуправления управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность отдельных  уполномоченных должностных лиц  и органов местного самоуправления по обеспечению надлежащего осуществления принадлежащих муниципальным образованиям правомочий владения, пользования и распоряжения.

      Несмотря  на обозначенную спорность категории  управления как составного элемента содержания права собственности  она была включена в этом качестве в законодательство.

      В теории выделялось еще одно правомочие публично-правовых образований как  собственников, а именно правомочие контроля. Так, по мнению В.П. Мозолина, в перечень правомочий, составляющих содержание права собственности, помимо пользования, владения и распоряжения могут входить и другие правомочия, прежде всего право управления и право контроля. На его взгляд, данные права приобретают важное значение в настоящее время, когда управление имуществом, принадлежащим собственнику (прежде всего, предприятиям), переходит в руки профессиональных управляющих²¹.

      На  взгляд автора право контроля - такой же элемент правомочия пользования или распоряжения, как и рассмотренное право управления. Действительно, если собственник проверяет, насколько эффективно управляющий управляет его имуществом, он обеспечивает нужный ему (собственнику) режим эксплуатации этого имущества, то есть реализует правомочие пользования. Если собственник контролирует акты распоряжения имуществом, например, когда дает согласие на распоряжение субъектом хозяйственного ведения недвижимым имуществом, он участвует в распоряжении этим имуществом, реализует правомочие распоряжения. Таким образом, никаких оснований включать в триаду право контроля не имеется.

      Выше  было отмечено, что право муниципальной собственности включает те же правомочия, что и все другие разновидности права собственности. Однако это не значит, что обозначенные правомочия в случае с правом муниципальной собственности имеют то же содержание, что и в случае с правом частной собственности. Безусловно, отличия имеют место. Их можно разделить на две группы. Одни связаны с предоставлением муниципальным образованиям дополнительных гражданско-правовых возможностей, другие - с ограничением их возможностей по сравнению с субъектами права частной собственности.

      К первой группе отличий следует отнести  возможность передавать имущество  в хозяйственное ведение и  оперативное управление для казенных предприятий и автономных учреждений (ч. 1 ст. 114, ч. 1 ст. 115, ч. 2 ст. 115 ГК РФ). Так, целый ряд сделок субъекты хозяйственного ведения обязаны согласовывать с собственником принадлежащего им имущества. Например, в силу ч. 2 ст. 295 ГК РФ предприятие не вправе распоряжаться принадлежащим ему недвижимым имуществом без согласия собственника.

      Требования  о согласовании значительной части  актов распоряжения установлены  и для автономных учреждений. В  соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 03 ноября 2006 №174-ФЗ «Об автономных учреждениях»²² автономные учреждения без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ними учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.

      В случае с казенными предприятиями практически все сделки по распоряжению имуществом должны согласовываться с собственником их имущества (ч. 1 ст. 297 ГК РФ).

      Соблюдение  данных требований чрезвычайно затрудняет установление обязательственных отношений. Их несоблюдение может повлечь недействительность (ничтожность) совершенных сделок, нанеся ущерб интересам контрагентов субъектов указанных ограниченных вещных прав.