Соотношение гражданского и земельного законодательства в регулировании сделок с землей
Кемеровский государственный университет
Кафедра гражданского права
Самостоятельная работа
по теме: «Соотношение гражданского и земельного
законодательства в
регулировании сделок
с землей»
ПРОВЕРИЛА:
Кемерово, 2004
Введение
В советском праве в условиях исключительной государственной собственности на землю земельные отношения регулировались лишь административно-правовым методом, и земельное право представляло собой право публичное. В настоящее время в связи с введением частной собственности на землю, объявлением земли недвижимостью и включением ее в рыночный оборот в регулировании земельных отношений появились элементы частно-правовые (купля-продажа земли, залог, дарение и т.д.), которые не вписываются в земельное право в его прежнем понимании.
Большой круг земельных отношений стал регулироваться нормами гражданского нрава. Пожалуй, ни одна отрасль права не имеет такого множества точек соприкосновения с другими отраслями права, как земельное право с гражданским .
В этих условиях возникла проблема соотношения норм гражданского права и норм земельного права в регулировании земельных отношений. Если точнее, то возник вопрос об определении степени "вмешательства" гражданского права в сферу действия земельного права, о том, до каких пределов и почему нормы гражданского права регулируют земельные отношения. Вопрос уместно поставить именно так, потому что регулировать земельные отношения - это задача земельного права, отрасли, специально приспособленной для этого.1
Анализ
гражданского и земельного законодательства
свидетельствует о том, что сегодня
значительная часть однородных земельных
отношений регулируется нормами и той
и другой отрасли. Сюда, в частности,
относятся нормы о разграничении государственной
собственности на собственность Российской
Федерации и ее субъектов, нормы, определяющие
вещные права на землю и их содержание,
нормы об оборотоспособности земельных
участков, об основаниях возникновения
и прекращения земельных прав и о целевом
использовании земельных участков и др.
При этом следует подчеркнуть, что указанные
нормы находятся как в специальной главе
ГК РФ (гл. 17), которая называется «Право
собственности и другие вещные права на
землю», так и в иных главах ГК. Нормы ГК
и ЗК регулируют указанные отношения с
разной степенью детализации в зависимости
от видов тех или иных земельных отношений.
Так, отношения, связанные с использованием
земли как недвижимого имущества, являющегося
основой жизни и деятельности народов,
проживающих на соответствующей территории,
с большей степенью детализации регулируются
земельным законодательством. Однако
и в гл. 7 ГК содержится ряд принципиальных
положений, касающихся регулирования
этих отношений. Это нормы о необходимости
использования земельных участков в соответствии
с их Целевым назначением (ст. 260), нормы,
предусматривающие ответственность за
нарушение правил рационального использования
земельных участков (ст. 284). Гражданское
законодательство устанавливает основания
возникновения и прекращения права собственности,
что с определенной корректировкой и детализацией
воспроизводится земельным законодательством,
и т.д. В гражданском законодательстве
подробно урегулированы договорные отношения,
применимые к договорам, предметом которых
являются земельные участки.
Разрешение вопроса о соотношении гражданского и земельного законодательства в регулировании
сделок
с землей
Теоретическая постановка вопроса о возможности примата земельного или гражданского законодательства в регулировании единых земельных отношений обусловлена наличием в ГК и ЗК следующих положений. В ч. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ предусматривается, что нормы гражданского законодательства, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу. На основании ч. 2 п. 1 ст. 2 ЗК РФ нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать Земельному кодексу. Кроме того, в п. 3 ст. 3 ЗК содержится правило о том, что отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным законодательством.
Таким образом, ГК РФ устанавливает приоритет гражданского законодательства в регулировании имущественных отношений, в том числе и тех, объектом которых является земля, а ЗК РФ - приоритет земельного законодательства при регулировании тех же самых отношений, что, как будет показано ниже, привело в ряде случаев к прямому противоречию норм ЗК и ГК.
В литературе вопрос о приоритете гражданского или земельного законодательства в регулировании земельных отношений также решается неоднозначно.
Многие ученые, специализирующиеся в области гражданского права и земельного права обратили внимание на эту проблему давно и на сегодняшний день имеется большой набор их высказываний, спектр которых весьма и весьма широк.
Одним из первых, кто коснулся рассматриваемой проблемы, был В.А.Дозорцев. "В новых условиях, - писал он, - значимость гражданской социальной и экономической значимости земли, права резко повышается. Оно становится центральной отраслью права, определяющей все экономические отношения в обществе"2. Что касается земельных отношений, то они, по мнению В. А. Дозорцева, уже распались на регулируемые гражданским и административным правом, и основания для признания земельного права самостоятельной отраслью перестали существовать. Оно (земельное право) должно квалифицироваться как комплексная отрасль законодательства. Каких-либо аргументов в подтверждение своих выводов автор не привел.
Диаметрально противоположную
Близкие друг к другу позиции по рассматриваемой проблеме заняли Ю.Г. Жариков и Н.И. Краснов. Они оба за приоритет (приоритетность) норм земельного законодательства перед нормами гражданского законодательства, хотя каждый обосновывает его по-своему.
"Соотношение норм гражданского и земельного права, - пишет Ю.Г. Жариков, - проявляется как отношение общего к частному, где общей явля- ется норма гражданского права, а специальной - норма земельного права". При наличии специальной нормы закона, констатирует он, общая норма не может применяться. Если возникает коллизия норм двух отраслей права, продолжает Ю.Г. Жариков, то действует специальная норма. "В этом смысле можно заявить, - подытоживает он, - о приоритете норм земельного законодательства, когда речь идет о регулировании земельных отношений, родственных с гражданскими правоотношениями".
Установление приоритета земельного законодательства перед гражданским Н.И. Краснов связывает с необходимостью государственного регулирования в области использования и охраны земель. "Этот принцип, - пишет он, - служит формой осуществления государственного регулирования земельных отношений, основанного на властно-организующих функциях государства и осуществляемого через закон. При этом, как полагает Н.И.Краснов, государственное управление экономикой, в том числе использованием и охраной земель, не является особенностью ни советского строя, ни строя современной России. Больше того эта особенность с конца Х1Х-начала XX века стала присущей и земельным отношениям капиталистических стран3.
Необходимость
установления принципа приоритетности
земельного законодательства в регулировании
земельных отношений Н.И. Краснов связывает
и с тем, что цели и задачи гражданского
права и земельного права в этой сфере
находятся в определенном диалектическом
противоречии. Гражданское право исходит
из автономии воли субъекта права, недопустимости
вмешательства в частные дела, неограниченности
имущества, принадлежащего субъекту права,
свободы распоряжения имуществом вплоть
до его порчи или уничтожения, свободы
договоров и т.д., а земельное право - из
наличия у субъекта собственности не только
прав, но и обязанности рационально использовать
землю в соответствии с целевым назначением
участка; из нормирования количества земли
в собственности; государственного контроля
за использованием и охраной земель; пространственно-
Н.И. Краснов в названной статье первым провел обстоятельное исследование проблемы соотношения норм гражданского права и норм земельного права в регулировании земельных отношений. Его рассуждения, выводы и утверждения привлекательны и во многом убедительны и приемлемы. Но не со всеми из них можно согласиться.
Во-первых, вызывает сомнение стремление придать приоритет земельному законодательству "в регулировании земельных отношений, подпадающих по общим признакам под характеристику гражданских отношений". Если эти отношения подпадают под характеристику гражданских отношений, то почему они вообще регулируются нормами земельного права? Ведь это предмет гражданского права. Другое дело, что при регулировании таких отношений гражданское право должно учитывать специфику объекта правового регулирования.
Во-вторых,
в сферу правового
Если тот или иной объект правового регулирования
имеет свои особенности, то они должны
быть учтены в соответствующем законодательстве.
Тогда вопросы о приоритете одного законодательства
перед другим, о чем пишут Ю.Г. Жариков
и Н.И. Краснов, о разрешении коллизий путем
установления приоритета одного законодательства
перед другим, о чем говорит Ю.Г. Жариков,
не будут возникать. Как образно
заметил Г А.Гаджиев, пережив "войну
суверенитетов", не стоим ли мы на пороге
"войны приоритетов"?"4 Определенная
группа земельных отношений для гражданского
и земельного права представляют собой,
образно говоря, общее одеяло, под которым
они обречены уживаться, сосушествовать.
Каждому из них под этим общим одеялом
отведено свое место. Об этом «своем месте»
и должна идти речь, а не о приоритете одного
законодательства перед другим.
Решение
проблемы путем установления приоритетов
- это из области перетягивания одеяла
на себя и перспективы не может иметь.
Существенный вклад в решение исследуемой проблемы внесла И.А. Иконицкая. Она еще раз показала самостоятельность земельного права как отрасли права; напомнила, что земельными признаются отношения, объектом которых является земля, и что земельные отношения как предмет правового регулирования представляют собой единое целое.
Исходя из того факта, что в настоящее время земельные отношения регулируются как земельным, так и гражданским правом, она признала необходимым в научном и практическом (нормотворчество) плане найти свою нишу как для гражданского, так и для земельного законодательства в целостной системе регулирования земельных отношений в России.
Основные параметры этой ниши И.А.Иконицкая попыталась определить путем анализа соответствующих статей ГК РФ. Такой анализ вполне обоснованно она начала со ст. 2 ГК РФ, согласно которой гражданское законодательство определяет основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, регулирует договорные иные обязательства. Далее проведен анализ тех статей части первой ГК РФ, в которых имеются элементы соотношения гражданского и земельного права и сделаны следующие основные выводы.
Применительно к праву собственности и иным вещным правам на землю, полагает И.А. Иконицкая, ГК РФ ограничивается упоминанием о том, что земля может находиться в собственности государства, муниципальной собственности и собственности граждан и юридических лиц (ст. 214) и установлением видов вещных прав (ст. 216).
Разрешение оборота земли и установление особых правил такого оборота, констатируется со ссылкой на ст. 129 и 209 ГК РФ, - это прерогатива земельного законодательства. Что касается оснований приобретения права собственности (ст. 218 ГК), то они, по мнению И.А. Иконицкой, распространяются на земельную собственность лишь частично, так как право собственности на землю может возникнуть и на основе административного акта и в порядке приватизации государственных земель, установленных земельным законодательством.
Касаясь части второй ГК РФ И.А. Иконицкая ограничивается замечанием о том, что в соответствии со ст. 13 Федерального закона "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации" от 28 января 1996 г. нормы этой части ГК РФ, касающиеся сделок с земельными участками, применяются в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством.
"Таким образом, - подытоживает свой анализ И.А. Иконицкая, - можно сделать вывод, что приведенные нормы гражданского права применительно к регулированию земельных отношений носят общий характер. Иными словами, при регулировании отношений земельной собственности и иных вещных прав на землю необходимо использование понятийного аппарата, основных принципов и норм, содержащихся в гражданском законодательстве. В земельном законодательстве, - продолжает она, - должна найти свое отражение специфика правового регулирования земельных отношений, вытекающая из того, что земля является не только объектом недвижимости, но и важнейшим природным ресурсом и средством производства.
Также необходимо отметить, что в ноябре 2002 года на Заседании Ученого Совета Института государства и права РАН были обсуждены вопросы применения нового Земельного Кодекса РФ. И.А. Иконицкой было высказано следующее отношение к проблемам, связанным с применением нового Земельного Кодекса РФ. Основной вопрос, который сейчас возникает - это соотношение земельного и Гражданского кодексов. Как известно, в ЗК содержится ряд норм, которые противоречат аналогичным нормам, содержащимся в ГК РФ. В ЗК установлено , что отношения по использованию и охране земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, регулируются земельным законодательством, а отношения по владению, пользованию и распоряжению землей, т.е. имущественные отношения, регулируются гражданским законодательством. Такая формулировка мало, что проясняет. На практике судьи сталкиваются с большими трудностями: как решать вопросы применительно к ряду положений, на которых следует остановиться.5
В последнее время вышло много комментариев к ЗК, в которых прослеживается теоретическая посылка, что нормы ЗК являются специальными по отношению к нормам ГК и, следовательно, они имеют приоритет при регулировании земельных отношений.
В этой связи возникает вопрос о том , что такое общее и специальное законодательство? В какой мере эта норма может быть применена к таким законам, которыми являются кодексы, например ГК РФ и ЗК РФ? И может ли ЗК быть специальным по отношению к ГК? Что в таком случае критерий для выделения общего и специального закона. Является ли таковым объект и предмет правового регулирования или специальные субъекты, которые принимают участие в тех или иных отношениях?
Если все отношения, объектом которых является земля, должны быть урегулированы земельным законодательством, то возникает вопрос а как же быть с гл.17 ГК, регулирующей ряд отношений, носящих как имущественный характер, так и отношения, связанные с использованием земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на данной территории?
Если признать правильным выделение специального законодательства по объекту, то тогда можно было бы предположить, что в ГК только общие нормы, касающиеся, в частности, содержания права собственности, свободы и содержания договора, определения таких понятий, как реквизиция, конфискация и т.д., а в ЗК должны содержаться особенности применения соответствующих норм к отношениям, объектом которых являются земельные участки.
Сегодня ЗК регулирует ряд отношений, уже урегулированных в гл.17 ГК РФ и в ч.2 ГК, в полном противоречии с соответствующими статьями ГК РФ. При этом здесь не идет речь о специальном объекте, ни о специальном субъекте, в силу чего принцип приоритета специального закона над общим в данном случае не применим. Так, например, ГК допускает определенное распоряжение земельными участками, находящимися на иных, кроме права собственности, вещных правах, а ЗК категорически запрещает любое распоряжение указанным участком; ст.553 ГК допускает отчуждение земельного участка без находящейся на нем недвижимости, а ст. 35 ЗК запрещает. Каким же образом в этой ситуации поступать судьям? На эти вопросы трудно ответить.
В появившихся сейчас комментариях говорится, что ЗК имеет приоритет, потому что там содержатся специальные нормы. Однако данные нормы отнюдь не являются специальными. Специальными нормами, по мнению И.А. Иконицкой, могут быть только те, которые рассчитаны на специальный объект или субъект. Расхождения гражданского и земельного законодательства приводят к тому, что в одном из комментариев, изданном после принятия ЗК, содержатся отдельные разъяснения, которые на практике могут привести к серьезным трудностям. В частности, это касается оснований принудительного прекращения права собственности на землю.
Как известно, ст. 235 ГК РФ предусматривает ряд оснований, по которым право собственности, в том числе и на земельный участок, может быть прекращено. Среди этих оснований необходимо выделить два: первое - прекращение права собственности, в том случае, если данная вещь в силу закона собственнику не может принадлежать, и, второе - это прекращение права собственности в силу того, что собственник нарушает требование ст. 285 ГК, т.е. нерационально использует землю. Такие основания применимы к прекращению права собственности на землю.
Но в комментарии, подготовленном авторами-экспертами, которые принимали участие в разработке ЗК РФ, говорится о том, что эти основания к земельным отношениям не применяются, И по какой причине? Потому что, по их мнению, очень трудно представить на практике, кто бы мог иметь земельный участок на праве собственности, не имея на то законных оснований. Однако в Федеральном законе "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24 июля 2002 г. прямо говорится о том, что, если иностранным юридическим лицам земельные участки сельскохозяйственного назначения перешли на законных основаниях, они обязаны произвести действия по отчуждению этих участков. В равной мере это может касаться и иностранных юридических лиц, земельные участки которых будут находиться в тех зонах, которые будут определены Указом Президента РФ.
Что касается ст. 285 ГК, то, по мнению авторов комментария, она не может применяться, так как для этого сейчас нет причин, поскольку ГК принимался в 1994 г., и сегодня эта статья потеряла всякий смысл. Но ведь эта статья была введена в действие в 2001 г. Так что вряд ли за год появились изменения.
Второй вопрос, заслуживающий внимания - это положения ЗК, не только неопределенные, но и совершенно некорректные, которые могут привести к большим трудностям при разрешении земельных споров. Во-первых, очень нечетко сформулирован вопрос о предоставлении земельных участков в собственность. Исходя из одной статьи Кодекса, можно сделать вывод, что земельный участок в собственность может быть приобретен гражданами и юридическими лицами для строительства, - для какого неизвестно, - только на конкурсах или аукционах. В другой статье говорятся, что отказано в приобретении земельного участка в собственность, может быть только в трех случаях, указанных в данной статье. Но отказано может быть только тогда, когда заинтересованное лицо обращается в соответствующие органы о предоставлении земельного участка (речь идет о государственных и муниципальных землях).
Следующий вопрос, который представляется несколько одиозным. Есть ст. 56, предусматривающая ограничения земельных прав. Права на землю могут быть ограничены в случае использования земельных участков санитарно-защитных зон. К таким ограничениям, в частности, относится охрана окружающей среды и обязанность собственника земли провести работу по строительству дороги, если такие условия были определены договором о предоставлении земельного участка. Возникает вопрос, а насколько правомерно эти два положения относить к ограничениям прав?
Если посмотреть литературу и нашу, и дореволюционную, то в ней есть ответ на этот вопрос. Ни в коей мере обязанности и повинности не могут быть отнесены к ограничению прав собственника. А охрана окружающей среды - обязанность всех субъектов и правообладателей земельных участков; проведение дороги также является обязанностью, но отнюдь не ограничением прав. Если бы это было только теоретическим спором, можно было бы теоретизировать сколько угодно. Но это имеет существенные практические последствия, так как в следующей статье записано, что при ограничении прав лицу, права которого ограничены, возмещаются убытки. Значит, за выполнение обязанностей по охране окружающей среды, по прокладке дороги будут возмещаться убытки?
Перечислять недостатки, содержащиеся в ЗК РФ и затрудняющие его применение, можно продолжать и дальше. Но и на основании сказанного можно прийти к выводу о целесообразности обращения в законодательные органы о создании комиссии из компетентных лиц - представителей науки и практики с - целью выработки предложений по внесению в ЗК РФ кардинальных изменений. В противном случае применять его будет весьма затруднительно, а ответить на ряд вопросов будет просто невозможно.
В.В. Витрянскнй (зам, председателя Высшего Арбитражного Суда РФ, доктор юридических наук профессор} выразил следующую позицию.6
Земельное законодательство имеет в качестве предмета правового регулирования так называемые земельные отношения, под которыми в соответствии со ст. 33 Земельный кодекс подразумевает отношения по использованию и охране земель в РФ, как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Как известно, предметом регулирования гражданского законодательства являются имущественные и связанные с ними неимущественные, т.е. личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли, имущественной самостоятельности участников. ГК учитывает в полной мере, что есть и некие иные имущественные отношения, для которых не характерна ни свобода сторон, ни автономия воли, ни имущественная самостоятельность, - некие административные отношения, которые характеризуются отношением власти и подчинения. И ГК содержит правила, прямо противоположные тому, что имеется в ЗК. К этим имущественным отношениям, говорится в ст. 2 ГК РФ, иное гражданское законодательство не применяется по общим правилам, если иное не установлено специальным законом. И в целом по тексту ГК, и в разделе, посвященном и личным правам, и обязательственным правам, содержится масса различных норм, которые делают изъятия, в частности, для земельных участков.
Как известно, введение в действие ч. 2 ГК об отдельных видах обязательств сопровождалось правилом, содержащимся в ст. 13 Закона о введении в действии части второй, в соответствии с которым нормы в части сделок с земельными участками должны применяться в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством.
Что же установил ЗК РФ? Согласно п. 3 ст. 3 имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды и специальными федеральными законами. Гипотетически можно представить ситуацию, когда все нормы ГК о сделках, об отдельных видах договоров, о праве собственности окажутся вообще не у дел? В то же время в ЗК., лесном, водном законодательстве будут предусмотрены в принципе все нормы обеспечения регулирования оборота соответствующими объектами. А если бы в ГК было аналогичное положение, что к земельным отношениям применяется земельное законодательство, если иное не установлено гражданским законодательством? Ведь это ровно то, что сказал ЗК в отношении чужого предмета правового регулирования. Применительно к ГК даже мысль о возможности такого положения недопустима. Почему стало возможно это сделать в ЗК?
ЗК РФ содержит нормы, само появление которых в данном Законе представляется весьма сомнительным, точно так же, как и возможность их применения в судебной практике. Причем их очень много. В качестве примера можно назвать положение о запрете отчуждения земельного участка без находящегося на нем здания, строения, сооружения в случае, если этот участок и здания принадлежат одному лицу (п. 4 ст. 35). Это чисто гражданско-правовая норма, которая прямо противоречит положениям ГК РФ.
Затем В.В. Витрянский остановился на условиях недействительности договора купли-продажи и мены земельных участков, таких как условия, наделяющие продавца правом выкупить земельный участок обратно по собственному желанию (п. 2 ст. 37 ЗК); о сохранении права на земельный участок при разрушении здания, строения, сооружения. Наверное, это хорошие и нужные нормы, но это нормы не земельного законодательства. И уже ставшее знаменитым положение, вызывающее трудности у судов и регистрирующих органов, это положение ст. 2 вводного Закона о продаже здания, строения, сооружения в том случае, когда земельный участок принадлежит на праве постоянного (бессрочного) пользования. Теперь круг субъектов этого права ограничен ст. 20. Но в этот перечень почему-то включены органы государственной власти, которые вообще к юридическим лицам и к субъектам имущественного оборота никакого отношения не имеют. Возникает вопрос: почему покупатель, приобретающий здание, должен одновременно решать и вопрос, связанный с куплей-продажей земельного участка, либо передачей его в аренду, если из ГК такие обязанности покупателя не вытекают. Получается, что эта норма Вводного Закона прямо противоречит ст. 552 ГК. В отношении подобных норм, закрепленных в ЗК можно применить ст. 3 ГК, ибо нормы гражданско-правовые, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать ГК. Поскольку эти нормы содержат противоречия, то вполне уместна постановка вопроса об исключении их применения в судебной практике. Кстати, в ЗК есть точно такая же норма: если земельно-правовые нормы содержатся в других законах, то они должны соответствовать ЗК. Если подобное вы найдете в ГК. то, наверное, точно так же нужно подходить к применению этих норм, т.е. применять земельное законодательство.
