Соотношение предмета и метода экологического права

1. Соотношение предмета и метода экологического права.

Каждой отрасли  права должны быть присущи свой предмет, метод или комбинация методов: предмет  и метод обладают определенным единством, поскольку отрыв способов воздействия  от содержания регулируемых общественных отношений отрицательно сказывается  на самостоятельности и эффективности  отрасли права. Комплекс методов  отрасли права включает специфические  приемы, присущие только данной отрасли  права, и иные, более общие методы, представляющие, однако, такое сочетание, которое не свойственно другим отраслям права.

 Экологизация  Особенным, присущим данной отрасли  права методом считается метод  экологизации, направленный на гармонизацию  отношений общества и окружающей  среды. Его можно рассматривать  как проявление общеэкологического  подхода ко всем без исключения  явлениям общественного бытия,  как проникновение глобальной  задачи охраны окружающей среды  во все сферы общественных  отношений, регулируемые правом.

 Метод  экологизации связан с особенностями  предмета экологического права,  с применением в любой деятельности  человека законов природы, которые  можно познать или не понять, учесть или игнорировать. Но объективные  законы природы мстят за пренебрежение  ими, и человеку для сохранения  своего вида (по крупному) либо  для сиюминутного благополучия (приниженно) необходимо считаться с ними, т. е. экологизировать каждое  свое действие, как связанное,  так и не связанное с вторжением  в природную среду.

 Три составные  части экологического права, особенно  вторая и третья, не могут обойтись  без экологизации отраслей права  как метода, и цементирующего, и  скрепляющего отдельные источники  этой отрасли права. Ведь нормы,  регулирующие использование отдельных  ресурсов, важны экологическому  праву постольку, поскольку они  затрагивают интересы охраны окружающей среды, рациональное потребление ее основных компонентов.

 Именно  поэтому на современном этапе  общественного и научно-технического  прогресса и в обозримом будущем  земельное и другие отрасли  природоресурсного права становятся  под отраслями – составной  частью экологического права:  количество и уровень ресурсопотребления  перерастают в совершенно новое  качество – требуют охраны  окружающей природной среды, где  эксплуатация природных ресурсов  занимает важнейшее место, но  отодвигается на второй план  по сравнению с их сбережением.

 Тем более  метод экологизации типичен для  третьей составной части экологического  права – для других отраслей  права, почти в каждой, из которых  присутствуют предписания, направленные  на охрану окружающей среды.  Двойственное назначение и местонахождение  этих норм не должно смущать  исследователя: принадлежность уголовных,  административных и иных норм  права соответственно к уголовному, административному и иным отраслям  права не вызывает сомнений; в  то же время обслуживание ими  задач охраны окружающей среды  не означает перетаскивания их  в эту отрасль права, а лишь  подчеркивает метод экологизации  как универсальный и действенный  способ регулирования экологических  общественных отношений.

 Административно  - правовой и гражданско-правовой  способы 

 В действующей  системе права используются два  основных способа воздействия  на поведение граждан – административно-правовой  и гражданско-правовой. Их сочетание  и взаимодействие в области  охраны окружающей среды имеют  свои особенности и могут рассматриваться  как специфический метод экологического  права.

 Административно-правовой  метод используется для обеспечения  порядка управления и поэтому  исходит из неравного положения  субъектов права – из отношений  власти и подчинения. Более полувека  господствовала исключительная государственная (общенародная) собственность на основные природные ресурсы, что естественно обусловливало преимущественно административный способ управления ими. На него работали представления о естественном, "дармовом" происхождении природных благ, об отсутствии, как правило, вклада человеческого труда в их появление и существование.

 Понятие  "исключительная" означало принадлежность  природных ресурсов только государству.  Природные ресурсы не могли  быть в собственности кого-либо, кроме государства, а могли  лишь передаваться им только  в пользование, в аренду: распоряжение  ими всегда оставалось прерогативой  государства. Современникам могут  быть видны как положительные,  так и отрицательные стороны  такого подхода: можно было  легче планировать ресурсопотребление, координировать природоохранную  деятельность, преодолевать эгоистические,  частнособственнические инстинкты  природопользователей; однако эти  факторы не принесли ожидаемого  эффекта, но породили бесхозяйственность, пренебрежение экономической оценкой  природных ресурсов, безответственность, разорение.

 Гражданско-правовой  способ регулирования общественных  отношений основывается на признании  равенства участников отношений,  неприкосновенности собственности,  свободы договора, недопустимости  произвольного вмешательства кого-либо  в частные дела, обеспечения восстановления  нарушенных прав, их судебной защиты.

 В таком  контексте гражданское право,  направленное на регулирование  имущественных отношений, является  антиподом противоположной формулы,  провозглашенной в начале 20-х  гг.: "Ничего частного мы не  признаем, ничего частного для  нас быть не может – для  нас все общественное, публичное".

 В конце  80-х гг. в нашей стране был  провозглашен принцип перехода  от преимущественно административных  методов регулирования экологических  отношений к методам преимущественно  экономическим. На этом пути  сделано немало: установлена плата  за пользование природными ресурсами,  за загрязнение природной среды, признаются, защищаются равным образом и гарантируются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, т. е. постепенно складывается экономический механизм охраны окружающей среды, введение материального интереса в ее сбережение.

 В то  же время Российское государство  не отказывается от административных  средств организации природопользования, а в ряде случаев усиливает  их применение в направлении  охраны окружающей среды: увеличиваются  административные штрафы на загрязнителей  (в отличие от предыдущих тридцати  лет они стали налагаться не  только на граждан, но и на  юридических лиц), формируется (с взлетами и падениями) государственная система природоохранных органов, принимаются меры к нормированию качества окружающей среды, ужесточению государственного экологического контроля.

 Подобное  сочетание и взаимодействие административно-правового  и гражданско-правового методов  – специфическая черта экологического  права. Какой из названных методов  должен занять преимущественное  положение? В области экологии  этот вопрос немаловажен.

 Для охраны  окружающей среды принципиальный  характер имеет форма собственности  на природные ресурсы. Согласно  ст. 129 ГК РФ, земля и другие  природные ресурсы могут отчуждаться  или переходить от одного лица  к другому иными способами  в той мере, в какой их оборот  допускается законами о земле  и других природных ресурсах. По ст. 209 ГК РФ владение, пользование  и распоряжение землей и другими  природными ресурсами осуществляются  их собственником свободно, если  это не наносит ущерба окружающей  среде и не нарушает прав  и законных интересов других  лиц.

 Законы  о земле и других природных  ресурсах, как и нормативные акты  других отраслей права, содержат  большое количество норм административно-правового  характера, направленных на охрану  окружающей среды.¹ Поскольку ее состояние вызывает все большую озабоченность населения, а предписания по ее охране приобретают все большую социальную значимость, постольку государственно-властный и имущественно правовой методы будут диалектически и причудливо переплетаться, взаимно дополняя друг друга, уступая, друг другу место в зависимости от состояния деградации окружающей среды и формирования гражданского общества, эколого-правового сознания, демократических институтов правового государства.

Начало 60-х  гг. было временем расцвета концепции  об отмирании государства, перерастании его в новую, общенародную формацию, призванную жить не по юридическим  законам, подкрепляемым санкциями  и принудительным механизмом исполнения, а по правилам социалистического  общежития, основанным на добровольном соблюдении моральных, нравственных требований, внедряемых и одобренных обществом  традиций и обычаев.

 Последующие  десятилетия подтвердили наивность,  необоснованность и идеализм  подобных расчетов, опровергли ставку  на всеобщую сознательность и  быстрое перевоспитание людей  в новую историческую общность. Что и привело к радикальным  реформам и принятию Закона  РФ "Об охране окружающей природной  среды" в 1991 г.: в значительной  мере им устранены, а отчасти  и повторены недостатки законов  и иных правовых актов предыдущего  периода, что, в свою очередь,  объясняется временем его подготовки  и принятия (ведется интенсивная  работа по разработке его новой  редакции).

 В области  общественных отношений, связанных  с охраной окружающей среды,  не менее интересным методом  является прогностический, позволяющий  составить научно обоснованное  предвидение экологического будущего, предсказать изменения, которые  могут произойти в технике,  науке, в окружающей среде и  в правовой системе, в отдельных  отраслях права, в правовом и политическом сознании населения, в его нравственном уровне в ближайшей и отдаленной перспективе.

 Потребность  в таких знаниях наиболее остро  ощущается в экологическом праве  (ибо знание будущих состояний,  процессов и явлений представляет  собой необходимое условие компетентного  и целенаправленного управления  природоохранными процессами), где  подвижность и динамика окружающей  среды, постоянно ранимой, все  более вызывающей озабоченность,  зависят от человеческой деятельности, подвергаемой правовому регулированию.

 Эффективное  и постоянное использование прогностического  метода в сфере экологического  права открывает действенный  канал взаимодействия общества  и природы, науки и практики, позволяет не отставать от  природных явлений и катаклизмов,  принимать своевременные меры  по совершенствованию экологического  законодательства и укреплению  экологического правопорядка, обосновывать  надежность принимаемых правовых  и экономических мер с учетом  социальных и иных изменений.

2.  Правовые проблемы размещения промышленных отходов.

Переработка, утилизация и захоронение промышленных и бытовых отходов является одной  из приоритетных экологических проблем  крупных городов.

Информацию  об объемах образования, использования, обезвреживания и размещения токсичных  отходов в РФ, в субъектах РФ и на предприятиях различных отраслей экономики можно найти в годовой  форме статистической отчетности Федеральной  службы государственной статистики. По данным Доклада о состоянии  окружающей среды в 2007 г. проблемы, связанные  с образованием, обезвреживанием  и переработкой отходов производства и потребления, актуальны для  всех субъектов Российской Федерации. При росте числа отчитывающихся предприятий с 2002 по 2007 гг. в 2,2 раза количество образовавшихся отходов  выросло в 1,9 раза. Средний показатель использования и обезвреживания отходов, в последние годы постоянно  уменьшавшийся, в 2007 г. увеличился до 57,9%.

На конец 2007 г. на территориях, принадлежащих  предприятиям, размещено 26,7 млрд т отходов, из которых 44,5% приходится на Кемеровскую  область. Следовательно, на каждого  гражданина РФ приходится примерно по 188 тонн промышленных отходов. Однако значительная часть этих отходов является неопасной (V класс), и представляет собой отвалы горных пород.

В России основными  документами, определяющими правовые основы обращения с отходами, являются:

-Федеральный  закон «Об охране окружающей  среды»;

-Федеральный  закон «Об отходах производства  и потребления»;

-Федеральный  классификационный каталог отходов,  утвержденный Приказом МПР России  от 02.12.2002 г. № 786;

Межгосударственный  стандарт ГОСТ 30772—2001 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины  и определения».

Регулирование в области импорта, экспорта и  транзита опасных отходов ведется  в соответствии с обязательствами  РФ по выполнению требований Базельской Конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, которая была ратифицирована Федеральным законом от 25 ноября 1994 г. № 49-ФЗ.

К опасным  отходам относятся непригодные  для производства продукции либо утратившие свои потребительские свойства виды сырья, его неупотребимые остатки, изделия, продукты или возникающие  в ходе технологических процессов  твердые, жидкие, пасто-, газо- и парообразные вещества и энергия, способные вызвать  отравление или иное поражение живых  существ и среды их обитания.

Опасные отходы разделяются на токсичные (ядовитые), радиоактивные и иные.

Ст. 3 Федерального закона «Об использовании атомной  энергии» определяет радиоактивные  отходы как ядерные материалы  и радиоактивные вещества, дальнейшее использование которых не предусматривается. При этом под ядерными понимаются материалы, содержащие или способные  воспроизвести делящиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества, а под радиоактивными веществами — не относящиеся к  ядерным материалам вещества, испускающие  ионизирующее излучение. В понятие  радиоактивных отходов включаются не только не подлежащие дальнейшему  использованию вещества и материалы, но и те изделия, оборудование, объекты  биологического происхождения, в которых  содержание радионуклидов превышает  уровни, установленные нормативными актами. Они образуются:

- при добыче и переработке радиоактивных руд;

- при изготовлении ядерного топлива;

- в процессе производства энергии на атомных электростанциях;

- при переработке отработавшего ядерного топлива;

- при производстве оружейных ядерных материалов;

в процессе эксплуатации и утилизации кораблей и судов с транспортными ядерными энергетическими установками;

- при проведении научно-исследовательских работ с использованием радиоактивных веществ и делящихся материалов;

- при использовании радионуклидов в медицине, науке, технике, а также при подземных ядерных взрывах.

Токсичные отходы — это не подвергающиеся утилизации в процессе производства продукты, изделия, виды сырья, содержащие токсичные (ядовитые) вещества. Действующее экологическое  законодательство содержит в различных  нормативно-правовых актах весьма широкий  круг правил обращения с радиоактивными, бактериологическими, химическими  веществами и отходами.

Общие правила  сформулированы в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Отходы производства и потребления, в том  числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых  должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством  Российской Федерации.

Запрещается:

- сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву;

- размещение опасных отходов и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека;

- захоронение опасных отходов и радиоактивных отходов на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов;

- ввоз опасных отходов и радиоактивных отходов в Российскую Федерацию в целях их захоронения и обезвреживания.

Специальные правила отражены в подзаконных  актах.

Постановления Правительства:

- «Порядок инвентаризации мест и объектов добычи, транспортировки, переработки, использования, сбора, хранения и захоронения радиоактивных веществ и источников ионизирующего излучения на территории Российской Федерации» от 22 июля 1992 г. № 505;

- «О государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ» от 12 ноября 1992 г. № 869 (в действующей редакции) и др.

Санитарные  правила:

- «Санитарные правила о порядке накопления, транспортировки, обезвреживания и захоронения токсичных промышленных отходов»;

- СНиП 2.01.28—85 «Полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов. Основные положения по проектированию» и др.

Деятельность  по обращению с опасными отходами подлежит лицензированию. Обязательным условием лицензирования деятельности по обращению с опасными отходами является соблюдение требований охраны здоровья человека и охраны окружающей природной среды.

Порядок лицензирования деятельности по обращению с опасными отходами определен Правительством Российской Федерации. Ныне действующий  порядок лицензирования деятельности, в процессе которой образуются опасные  отходы, а также деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию и размещению опасных отходов установлен Положением о лицензировании деятельности по обращению  с опасными отходами, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26 августа 2006 г. № 524 (в действующей  редакции). Этим Положением определены органы, уполномоченные на ведение  лицензирования деятельности по обращению  с опасными отходами. Такими органами являются Министерство природных ресурсов и экологии России и его территориальные органы, которые выдают лицензии на деятельность по обращению с опасными отходами юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность на всей территории Российской Федерации и на территориях субъектов Российской Федерации.

Опасные отходы в зависимости от степени их вредного воздействия на ОПС и здоровье человека подразделяются на классы опасности  в соответствии с критериями (табл. 7.1). Эти критерии установлены специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области  обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией и Приказом МПР России от 15.06.2001 г. № 511.

Классификация опасных отходов 

На опасные  отходы должен быть составлен паспорт. Паспорт опасных отходов составляется на основании данных о составе  и свойствах опасных отходов, оценки их опасности. Порядок паспортизации  определяет Правительство Российской Федерации. В соответствии с Федеральным  законом «Об отходах производства и потребления» транспортирование  опасных отходов должно осуществляться при следующих условиях:

- наличии паспорта опасных отходов;

- наличии специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств;

- соблюдении требований безопасности к транспортированию опасных отходов на транспортных средствах;

- наличии документации для транспортирования и передачи опасных отходов с указанием количества транспортируемых опасных отходов, цели и места назначения их транспортирования.

Этим же законом  определены требования по трансграничному  перемещению отходов. Так, ввоз отходов  на территорию Российской Федерации  в целях их захоронения и обезвреживания запрещается, а в целях их использования  осуществляется на основании разрешения, выданного в установленном порядке.

Порядок ввоза  опасных и других отходов на территорию Российской Федерации в целях  их экологически безопасного использования, вывоза отходов с территории Российской Федерации, а также транзита отходов  по ее территории установлен Правительством Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 17.07.2003 г. № 442 (ред. от 26.01.2007 г.) «О трансграничном перемещении  отходов» утверждены Правила трансграничного  перемещения отходов. Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2000 г. № 461 (в действующей редакции) утверждены Правила разработки и утверждения  нормативов образования отходов  и лимитов на их размещение.

Российское  экологическое законодательство определяет порядок обезвреживания отходов, т.е. освобождения их от вредных примесей; утилизации отходов, такого их обезвреживания, при котором одновременно извлекаются  полезные продукты, необходимые для:

- дальнейшего производства;

- складирования (временного размещения отходов);

- захоронения (постоянного размещения в специальных контейнерах, специально оборудованных местах);

- транспортировки (перемещения отходов с места сбора, производства и складирования к месту дальнейшего хранения, переработки или захоронения отходов);

- уничтожения отходов и т.д.

Нормативные правовые акты содержат правила обращения  с опасными веществами. Это Федеральный  закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Водный кодекс РФ и многочисленные подзаконные  акты. Так, ст. 22 Федерального закона от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» определяет санитарно-эпидемиологические требования к сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления, которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Порядок, условия и способы сбора, использования, обезвреживания, транспортировки, хранения и захоронения отходов производства и потребления устанавливаются органами местного самоуправления при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии указанных порядка, условий и способов санитарным правилам. Отходы производства и потребления, при осуществлении радиационного контроля которых выявлено превышение установленного санитарными правилами уровня радиационного фона, подлежат использованию, обезвреживанию, хранению и захоронению в соответствии с законодательством Российской Федерации в области обеспечения радиационной безопасности.

Регистрации и особому порядку обращения  подлежат все потенциально опасные  химические и биологические вещества природного и искусственного происхождения, производимые на территории Российской Федерации и закупаемые за рубежом  для использования в народном хозяйстве и в быту. Специальные  правила установлены для химических и биологических средств защиты растений, регуляторов роста сельскохозяйственных растений и лесных насаждений, фармацевтических препаратов, веществ, оказывающих разрушительное воздействие на озоновый слой.

Под токсичными веществами понимаются все органические или неорганические химические вещества, а также соединения или продукты, содержащие такие вещества, которые  при поглощении или при контакте с организмом либо при внесении в  окружающую среду могут посредством  химических или физикохимических процессов  причинить вред жизни и здоровью людей, окружающей среде. По степени  опасности химические вещества делятся  на четыре класса (ГОСТ 12.007—76 «Вредные вещества. Классификация и общие требования безопасности»):

1) чрезвычайно  опасные;

2) высокоопасные;

3) умеренно  опасные;

4) малоопасные.

По ГОСТу 17.4.1.02—83 «Охрана природы. Почвы. Классификация  химических веществ для контроля загрязнения» токсичные вещества подразделяются на высокоопасные, умеренно опасные, малоопасные. Специальные классификации разработаны  для пестицидов.

В российском законодательстве регламентируется набор  показателей определения вредного воздействия токсичных (химических) веществ при отнесении их к  классу опасности:

- ПДК;

- токсичность — ЛД 50 (летальная доза 50%) выражает среднюю смертельную дозу препарата в миллиграммах действующего вещества на 1 кг живого веса, вызывающую гибель 50% подопытных животных);

- персистентность (неизменность) в среде и в растениях;

- растворимость;

- летучесть;

- концентрация в общей массе отходов и др.

Кроме того, при установлении объективной стороны  нарушения правил обращения с  химическими веществами учитываются:

- показатели их токсичности (количество введенного или абсорбированного вещества);

- пути проникновения в организм;

- тип и характер повреждений;

- время, необходимое для проявления поражения;

- эффект синергизма (увеличение токсичности исходного химического вещества при взаимодействии с другими веществами при попадании его в окружающую среду) и т.д.