Состав органов местного самоуправления. Кадровое обеспечение муниципального управления

Состав  органов местного самоуправления

Вопрос 1 Органы местного самоуправления

1.1 Органы и должностные лица местного самоуправления

Организационные основы местного самоуправления - это  комплекс вопросов, связанных с определением структуры и наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, их статуса, порядка сформирования, компетенции, разграничения полномочий между ними, системы взаимоотношений, порядка принятия решений, методов разрешения противоречий, порядка прекращения полномочий [3].

Органы  местного самоуправления могут избираться непосредственно населением и (или) образовываться представительным органом муниципального образования [4]. Каждый орган наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Должностное лицо местного самоуправления может быть выборным либо нанятым по контракту (трудовому договору) и наделяется исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления [4].

На органы  местного самоуправления возлагается  решение определенного круга  вопросов, за которые они несут ответственность перед населением или государством [3]. При этом возникает необходимость наделения указанных органов правом собственной компетенции.

Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган, иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования, например муниципальная избирательная комиссия, руководитель милиции общественной безопасности и другие [3]. При этом, согласно Федеральному закону 2003 г. № 131-ФЗ, наличие представительного органа, главы и администрации муниципального образования является обязательным, за исключением сельских поселений с численностью жителей менее 100 чел., в которых полномочия представительного органа осуществляет сход граждан [5].

Наименования  органов и должностных лиц  местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций [3]. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность и иные вопросы деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования.

Участие органов  государственной власти и их должностных  лиц в формировании органов и  назначении должностных лиц местного самоуправления не допускается, за исключением  предусмотренных законодательством  случаев [3]. В частности, Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ предусматривает участие представителей органов законодательной власти субъекта РФ в конкурсных комиссиях по замещению должностей глав местных администраций муниципальных районов и городских округов в случаях, когда глава муниципального образования возглавляет представительный орган [5]. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами.

1.2 Классификация органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления классифицируются по различным  признакам (Приложение А, рисунок А.1):

- способу образования;

- назначению (степени  специализации);

- предметам  ведения;

- способу принятия  решений;

- по типу  исполняемых функций.

По способу образования и делегирования полномочий они делятся на выборные и другие [3]. Первые отличаются тем, что население напрямую наделяет их полномочиями по решению вопросов местного значения. Вторые создаются для обеспечения этих полномочий и могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (муниципальные комиссии: административная, жилищная и пр.). Выборные органы получают полномочия непосредственно от населения, т. е. выборы являются не только способом образования органов, но и способом наделения их полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия чаще всего от выборных органов.

По  назначению органы местного самоуправления делятся на органы общего и специального назначения (органы с широкой и узкой специализацией) [2]. Под органами общего назначения понимаются те, деятельность которых распространяется на все или большую часть сфер деятельности местного самоуправления (представительный орган, администрация, а ,также такие органы, как, например, финансовый орган или орган по управлению муниципальной недвижимостью). Под органами специального назначения понимаются «отраслевые органы, занимающиеся одной или несколькими сферами муниципальной деятельности (например, городской транспорт, образование, культура и т. д.).

Деление по предметам ведения связано с тем, что органы местного самоуправления не только решают вопросы местного значения, отнесенные к ведению местного самоуправления, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти [3]. Расширение самостоятельности местного самоуправления в управлении местными делами и одновременное обременение органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые целесообразно исполнять на местах, стало общемировой тенденцией, направленной на создание разумного баланса между централизацией и децентрализацией.

Деление по полномочиям вытекает из классификации самих полномочий местного самоуправления, которые подразделяются на следующие группы [3]:

• собственные полномочия по решению вопросов местного значения, выполняемые   в обязательном порядке согласно Конституции РФ, федеральным и региональным законам;
• делегированные органами государственной власти, федеральными или региональными законами;
• добровольные, порученные населением муниципального образования или реализуемые муниципальной властью по своему усмотрению. Последние связаны, например, с кооперированием муниципальных образований, с выполнением договоров (в том числе с зарубежными партнерами), членством в различных ассоциациях и союзах и др.

 В зависимости от способа принятия решений органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные и единоличные [2]. Коллегиальное принятие решений характеризует саму суть выборных органов. Оно целесообразно, если решения имеют принципиальное значение для муниципального образования, а также в тех случаях, когда со стороны населения возможны предположения о предвзятом отношении  или личном интересе должностного лица (например, предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т. п.). Такие решения могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами.

Для деятельности представительных органов характерны наиболее значимые коллегиальные решения, а исполнительный орган реализует их, принимая, в свою очередь, единолично или коллегиально конкретные решения тактического и оперативного характера [3].

В то же время  вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе единоначалия, когда конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, несущие ответственность за результаты этой деятельности.

По  типу исполняемых функций органы местного самоуправления делятся на представительные (проектная функция) и исполнительные (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, аккумулировании, принятии программы (проекта) развития муниципального образования (отсюда термин «проектная функция) и правовых актов, необходимых для. Реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления («программная функция), направленной на осуществление проекта.

Исходя из данной классификации, можно охарактеризовать каждый орган местного самоуправления [3]. Например, комитет по социальной политике является: по способу образования - формируемым на основе назначения, по назначению - органом специального назначения, по полномочиям - исполняющие собственные, и делегированные полномочия, по способу принятия решений - коллегиальным, по типу исполняемых функций - исполнительным. Однако такое разделение достаточно условно и практически по всем классификационным признакам возможны варианты частичного или даже полного совмещения разнородных функций в одном органе.

Вопрос 2 Зарубежный опыт организации муниципальной власти

Для оценки способов формирования и компетенции органов  местного самоуправления в России целесообразно рассмотреть зарубежную практику. Мировой опыт знает множество организационных форм и моделей местного самоуправления с различными схемами формирования органов местного самоуправления и разграничением полномочий между ними. Однако общим является сочетание трех основных элементов: представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица. Различие между моделями обусловлено распределением полномочий между этими элементами, численностью населения муниципального образования, размером его территории, объемом и сложностью решаемых вопросов, социально-политической ситуацией и множеством других факторов.

Основные схемы, принятые в США:

1 Форма «совет - мэр», или форма со слабым мэром. В этой модели мэр избирается из числа депутатов совета [3]. «Слабость» мэра заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет право вето; формирование администрации, назначение и освобождение сотрудников администрации от должности производится мэром с согласия совета; права мэра в области руководства администрацией ограничены решениями совета. Население избирает совет, которому принадлежит вся полнота муниципальной власти. Совет избирает мэра (часто из своего состава) и назначает чиновников, либо согласовывает назначения, производимые мэром. Досрочное прекращение полномочий мэра осуществляется советом по собственной инициативе или инициативе населения.

2 Форма «мэр - совет», или форма с сильным мэром. Мэр и совет избираются населением независимо друг от друга [3]. Мэр наделяется большими полномочиями: он обладает правом отлагательного вето на решения совета; самостоятельно формирует администрацию, назначает и освобождает сотрудников администрации от должности; единолично руководит деятельностью администрации; организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом. Назначение муниципальных служащих производится им самостоятельно, хотя для некоторых должностных лиц может предусматриваться согласование с советом. Совет не может просто отстранить мэра от должности, хотя есть разные процедуры импичмента. Как правило, мэру предоставляется право отлагательного вето на решения совета, который может преодолеть это вето квалифицированным большинством голосов (обычно 2/3). Досрочное прекращение полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей происходит по решению местного референдума.

3 Форма «совет - управляющий». В этой модели должность мэра не предусматривается [3]. Деятельностью совета руководит председатель, избираемый из числа депутатов совета. Председатель не имеет полномочий по руководству местной администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта. Избранный населением совет нанимает на работу (обычно по контракту) профессионального менеджера, самостоятельно управляющего городским хозяйством. Последний подотчетен совету, который может расторгнуть контракт, если управляющий не справляется со своими обязанностями.

4 Комиссия. Население избирает комиссию (комиссионеров), осуществляющих и представительные, и исполнительные функции. Эта форма типична для американских графств (округов).

5 Комбинированная форма, при которой есть и мэр, и управляющий. Соотношение полномочий между ними может быть различным.

В Германии сложились  четыре основные организационные формы  местного самоуправления.

1. Южногерманская. Населением избираются общинный совет (представительный орган) и бургомистр (глава исполнительной власти), который по должности является и председателем совета.

2. Магистратная. Население избирает представительный орган и отдельно правление общины - магистрат (коллегиальный исполнительный орган), возглавляемый бургомистром.

3. Бургомистерская.  Бургомистр избирается советом  общины из своего состава, руководит  и советом, и администрации.

4. Северогерманская. Бургомистром является председатель  совета общины, отдельно избирается глава администрации общины (директор или городской голова).

В Бельгии, например, бургомистр избирается из числа членов коммунального совета, но его кандидатура утверждается королем. Однако все возможные комбинации в конечном итоге сводятся к сочетаниям, приведенным выше.

Вопрос  3 Организационные структуры местного самоуправления в РФ.

 Благодаря применению Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и законодательства субъектов РФ в нашей стране существуют самые разнообразные организационные структуры местного самоуправления [3]. Наиболее характерные из них следующие.

1 Модель с сильным  мэром, когда глава муниципального образования (мэр) и представительный орган (совет) избираются населением независимо друг от друга. При этом возможны варианты:

- мэр возглавляет и  совет, и администрацию;

- мэр возглавляет администрацию,  не входит в состав совета, но председательствует на его  заседаниях;

- мэр возглавляет администрацию, а совет из своего состава избирает председателя, который ведет заседания совета и организует его работу.

Это форма, как правило, облегчает  разработку и осуществление муниципальной  политики, но приводит к возникновению  большой зависимости от качеств  избранного руководителя. Реализация этой модели в России нередко имеет негативные проявления в виде доминирования исполнительной власти, сокращения численности представительного органа местного самоуправления, сужения его компетенции, снижения эффективности контроля над исполнительными органами.

2 Модель со  слабым мэром, которого совет избирает из своего состава. При этом мэр возглавляет и совет, и администрацию; подконтролен и подотчетен совету, а пределы его самостоятельности в руководстве администрацией ограничены решениями совета. Недостатки данной модели – меньшая степень доверия к мэру (его избрало не все население, а лишь жители одного из избирательных округов) и неустойчивость его положения (совет в любой момент может отстранить его от должности).

3 Модель «староста – сход жителей» применяется в малых сельских и муниципальных образованиях, где население непосредственно осуществляет функции представительного органы, а все остальные полномочия местного самоуправления закреплены за старостой. В случае необходимости и с согласия схода староста формирует небольшой аппарат управления для ведения административных дел, делопроизводства. бухгалтерского учета.

Распространенные за рубежом  модели с главой муниципального образования, возглавляющим совет, и наемным  главой администрации используются в России крайне редко, а комиссионная форма в нашей стране вообще не встречается.

Учитывая недостатки организационных  структур местного самоуправления и  переход на двухуровневую систему  муниципальных образований в  ФЗ № 131 предусмотрены изменения в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления [3]:

- введено требование об  обязательном наличии в муниципальном  образовании представительного  органа, главы муниципального образования  и местной администрации;

- существенно  изменен статус главы муниципального  образования, который теперь не  может быть одновременно председателем  представительного органа и главой  местной администрации (за исключением  поселений с численностью жителей  менее 1 тыс.).

В соответствии с уставом муниципального образования  его глава [2]:

- избирается  на муниципальных выборах либо  представительным органом муниципального  образования из своего состава;

- в случае  избрания на муниципальных выборах  входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;

- в случае  избрания представительным органом  муниципального образования является  председателем представительного  органа муниципального образования.

Реализация  этих положений позволяет использовать следующие модели построения муниципальной  власти:

1 Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует избираемый из числа депутатов председатель.

2 Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе.

3 Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления, а местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.

Главное различие между этими моделями заключено в статусе главы администрации [3].

Выбор модели организации  муниципальной власти за населением и закрепляется в уставе муниципального образования, который разрабатывает представительный орган муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования

Представительный  орган играет особую роль в системе  местного самоуправления [2]. К исключительному ведению представительных органов местного самоуправления относится:

1 принятие общеобязательных  правил по предметам ведения муниципального образования (МО), предусмотренным уставом МО;

2 утверждение  местного бюджета и отчета  о его исполнении;

3 принятие планов  и программ развития МО, утверждение  отчетов об их исполнении;

4 установление  местных налогов и сборов;

5 установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственности;

6 контроль над  деятельностью органов и должностных  лиц местного самоуправления, предусмотренных  уставами МО.

Количественный состав представительного органа определяется уставом МО и зависит, как правило, от числа его жителей [3]. В разных странах подходы к определению численности депутатов представительного органа весьма различны. Так, в большинстве штатов США преобладают муниципальные советы, небольшие по составу (в среднем 6-12 чел.). В Японии, напротив, состав местных советов довольно многочислен - 40-120 членов в ассамблеях префектур и 12-100 членов в муниципальных ассамблеях. Во Франции численность советников в муниципальных советах может составлять от девяти (в коммунах с населением менее 100 чел.) до 69 (в коммунах с населением более 300 тыс. чел.). В России ФЗ №131 от 6 октября 2003 г. установлен нижний предел численности депутатов представительного органа, исходя из численности населения МО:

7 - при числе  жителей менее 1000;

10 - при числе жителей от 1 до 10 тыс.;

15 - при числе  жителей от 10 до 30 тыс.;

25 - при числе  жителей от 30 до 100 тыс.;

25 - при числе  жителей от 100 до 500 тыс.;

35 - при числе  жителей свыше 500 тыс.

Численность депутатов  в муниципальном районе не может  быть менее 15. Верхние пределы численности депутатов закон не ограничивает.

Депутаты представительного  органа избираются населением на муниципальных  выборах. Для муниципального района закон допускает две схемы, упомянутые выше.

В исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления находятся [2]:

1) принятие устава  муниципального образования, внесение  в него изменений и дополнений;

2) утверждение  местного бюджета и отчета  о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных  налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

4) принятие планов  и программ развития муниципального  образования, утверждение отчетов  об их исполнении;

5) определение  порядка управления и распоряжения  имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение  порядка принятия решений о  создании, реорганизации и ликвидации  муниципальных предприятий и  учреждений, а также об установлении  тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение  порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение  порядка материально-технического  и организационного обеспечения  деятельности органов местного  самоуправления;

9) контроль над  исполнением органами местного  самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Депутаты представительного  органа муниципального образования  осуществляют свои полномочия, как  правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10 % депутатов, а в малых муниципальных образованиях один депутат.

В разных странах срок полномочий представительного органа местного самоуправления колеблется от двух (США) до шести лет (Франция) [7]. В России он не может превышать пяти лет. Конкретный срок определяется уставом муниципального образования, но обычно устанавливается четырехлетний срок. Продление срока, определенного уставом, не разрешается, хотя на практике это бывает. Полномочия представительного органа могут быть прекращены досрочно в связи с ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления вследствие его самороспуска, а также в случае решения суда субъекта РФ о неправомочности данного состава представительного органа. В этих случаях проводятся досрочные выборы.

Разнообразие  вопросов, решаемых представительным органом, вызвало необходимость  создания в его составе структурных  единиц комитетов и комиссий по определенным направлениям деятельности. Структурные  подразделения готовят проекты  решений представительного органа, им может, также передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов.

Комитеты формируются  для работы по долгосрочным направлениям и имеют постоянный административный аппарат [3]. Комиссии обычно формируются на временной основе для решения определенных вопросов, в них нет постоянного штата служащих. После выполнения задач, поставленных перед комиссией, она расформировывается.

В некоторых  крупных городах в составе  представительных органов сформировались также депутатские группы (фракции) по территориальному или партийному признаку. Фракции представляют собой интересы политических объединений, от которого были избраны соответствующие депутаты [3].

Расходы на обеспечение  деятельности представительного органа предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой.

Глава муниципального образования

Глава муниципального образования – высшее должностное  лицо, которое возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования [2]. Порядок избрания главы муниципального образования изложен выше. В пределах своих полномочий глава муниципального образования:

- представляет  муниципальное образование в  отношениях с органами местного  самоуправления других муниципальных  образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

- подписывает  и обнародует в порядке, установленном  уставом муниципального образования,  правовые акты, принятые представительным  органом;

- издает в пределах своей компетенции правовые акты;

- вправе требовать  созыва внеочередного заседания  представительного органа.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному  органу муниципального образования.

Глава муниципального образования, являющийся одновременно главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, с мотивированным обоснованием отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений (отлагательное вето). Это решение может быть преодолено представительным органом, если при повторном рассмотрении за принятие указанного акта проголосовало не менее 2/3 от установленного числа депутатов (квалифицированное большинство). В этом случае глава муниципального образования обязан подписать правовой акт и обнародовать его.

Вопрос 4 Практика построения организационных структур местной администрации

Местная администрация  – исполнительно-распорядительный орган муниципального образования.

Структура администрации  муниципального образования формируется  чаще всего по линейно-функциональному  принципу [4].

Структура местной  администрации утверждается представительным органом и включает [3]:

- главу администрации;

- заместителей главы, среди которых может быть первый заместитель;

- отраслевые  структурные подразделения специальной  компетенции, ведающие отдельными  отраслями муниципальной деятельности (ЖКХ, образование, культура и  т.д.);

- функциональные  структурные подразделения общей компетенции (экономическая служба, финансовый орган, орган по управлению муниципальным имуществом и др.);

- территориальные  органы;

- аппарат администрации;

- вспомогательные  службы.

Принципы  построения организационных структур:

1 Направленность  на достижение целей.

2 Перспективность.

3 Способность  к развитию (адаптивность).

4 Комплексность.

5 Индивидуализация.

6 Экономичность.

Тема 9 Занятие 2 Кадровое обеспечение муниципального управления.

Вопрос 1 Роль и значение кадрового обеспечения  муниципального управления. Требования к муниципальным служащим.

В процессе становления  и первоначального развития системы  местного самоуправления огромное значение имеет человеческий фактор как совокупность трудовых ресурсов, а также профессиональных и личностных качеств служащих. От того, насколько служащие будут компетентны, порядочны, целеустремленны, зависит не только настоящее, но и будущее местного самоуправления.

Кадры муниципального управления - это совокупность работников, профессионально выполняющих функции муниципального управления или способствующих их осуществлению, а также обеспечивающих управление муниципальным хозяйством [9].

Квалификация  кадров, понимание работниками своих  задач и отношение к делу являются решающими факторами эффективности  муниципального управления.

Кадры муниципального управления входят в более широкую  категорию кaдpов управления, которые  подразделяются на три группы в соответствии с участием в подготовке, принятии и реализации управленческих решений [9]: