Современная теория административно правовых отношений

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Понятие административно-правовых отношений

2. Основные черты административных правоотношений

3. Структура административных правоотношений, юридические факты в содержании административных правоотношений

4. Виды административных правоотношений

Заключение

Список использованных источников литературы

Введение

Актуальность темы «Административно-правовые отношения» обусловлено значимость данной проблемы для современного развития науки административного права и процесса. Значение идей таких авторов, как Д.Н. Бахрах, Ю.М. Козлов и других трудно переоценить.

В их трудах, а также  в работах последующих поколений  административистов ведутся разработки теории административных правоотношений, исходя из современных реалий государственного строительства. В Конституции РФ 1993 г. нет понятия «государственное управления». Оно заменено понятием «исполнительная власть». Ее, как сказано в ст. 110 Конституции РФ, осуществляет Правительство РФ. Более того, согласно ст. 12 Конституции РФ, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Все это усложняет решение многих теоретических и практических вопросов административно-правового регулирования общественных отношений.

Поэтому цель данной работы – обобщить материал различных авторов  об административных правоотношениях.

В исследовании поставлены следующие задачи:

1. Рассмотреть понятие  «административные правоотношения».

2. Определить основные  черты административных правоотношений;

3. Проанализировать структуру  админисративных правоотношений  и выделить юридические факты  в этой структуре;

4. Провести классификацию административных правоотношений.

1. Понятие административно-правовых  отношений

Развитие теории административных правоотношений в современной юридической  литературе берет свое начало в трудах юристов первых лет Советской  власти, которые, в свою очередь, обосновали свои взгляды не без учета идей дореволюционных ученых. Опираясь на эти труды и исходя из деления права на публичное и частное, Ю.М. Козлов в учебнике «Административное право», вышедшем под его редакцией в 1968 г., формулировал достаточно определенно свою концепцию административных правоотношений. Он указывает, что эти отношения возникают в «процессе управления или осуществления управленческой деятельности», что специфической особенностью отношений, регулируемых административным правом, является юридическое неравенство сторон: один участник такого отношения подчиняется другому. Отсюда, эти отношения — отношения власти и подчинения.

Административные правовые отношения — это регулируемые и охраняемые нормами административного  права управленческие отношения сторон (властной и подвластной), складывающиеся в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администрации органов местного самоуправления, уполномоченных должностных лиц, а также отношения управленческого характера, возникающие при осуществлении функций и задач государственного управления иными органами государственной власти, а также управленческие отношения, которые возникают в сфере негосударственного управления в связи с осуществлением (в соответствии с законом) этими субъектами функций и задач государственного управления.

По мысли Ю.М. Козлова, для административно-правовых отношений  характерен обязательный субъект —  орган управления, наделенный юридически властными полномочиями¹.

Надо отметить, что  параллельно с этой линией взглядов на концепцию административных правоотношений в советской юридической литературе возникла и другая, родоначальником  которой был Г.И. Петров. В 1954 г. в  Ученых записках Ленинградского юридического института вышла его статья «Советские административно-правовые отношения». Автор утверждал, что административно-правовые отношения:

1) возникают в сфере  государственного управления;

2) могут иметь место  между всеми субъектами административного права в любом их сочетании;

3) делятся по соотношению  прав и обязанностей участников  на две группы: отношения, в  которых одна сторона подчинена  другой (отношения власти и подчинения), и отношения, в которых стороны  не подчинены друг другу (отношения  равноправия)².

В спорах, которые проходил: :и на протяжении последующих десятилетий, концепция Ю.М. Козлова и его  сторонников постоянно развивалась, дополнялась новыми аргументами; иногда она претерпевала и некоторые изменения. Так, в шеститомном издании курса «Советского административного права» Ю.М. Козлов дает развернутую характеристику своих идей об административных правоотношениях. Он подчеркивает, что эти связи возникают «в области осуществления исполнительно-распорядительной, то есть властно-организационной, деятельности органов «советского» государственного управления». Касаясь характеристики сторон административно - правовых отношений, Ю.М. Козлов указывал на то, что этими сторонами могут быть не только органы государственного управления, но и общественные организации, и граждане. Однако во всех случаях для них характерен обязательный субъект — орган государственного управления или его полномочный представитель. При этом Козлов резко критиковал позицию Г.И. Петрова о возможности возникновения административно-правовых отношений между отдельными гражданами.³

Учение Ю.М. Козлова  об административно-правовых отношениях находит поддержку и развитие в трудах административистов последних лет. Так, Д.Н. Бахрах относит к ним «урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления».

В административных правовых отношениях как основном элементе механизма правового регулирования индивидуализируются положения той или иной нормы административного права, определяются характер, права, обязанности, функции, задачи и ответственность участников (субъектов и объектов) управленческих отношений. Эти правовые отношения воздействуют на управленческие процессы через волю и сознание их участников (сторон), выступают как конечный результат согласованности управляющего, упорядочивающего и преобразовывающего воздействия со стороны субъекта управления (начальника) на объекты управления (подчиненных) в процессе реализации функций и задач государственного управления.

Право само по себе не может  быть реализовано без применения соответствующих способов и средств  его обеспечения. Поэтому органы исполнительной власти, государственного управления, администрации органов местного самоуправления, их уполномоченные должностные лица, осуществляя повседневные функции и задачи государственного управления, наделяются государственно-властными полномочиями (распорядительством) применять в необходимых случаях меры государственного принуждения или стимулировать добровольное исполнение управленческих решений.

2. Основные черты административных  правоотношений

Д.Н. Бахрах⁴ выделяет следующие их черты административных правоотношений:

- обязанности и права  сторон этих отношений связаны  с исполнительно-распорядительной  деятельностью государства, с  государственным и муниципальным  управлением;

- в этих отношениях  одной из сторон всегда выступает субъект административной власти (орган государственного управления, должностное лицо, наделенное государственно-властными полномочиями, общественное объединение);

- данные отношения  возникают по инициативе одной  из сторон;

- в случае нарушения  административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством;

- разрешение споров  между сторонами, как правило,  осуществляется в административном  порядке.

Ю.Н. Старилов⁵ выделяет следующие черты административно-правовых отношений:

а) возникают в процессе государственного управления (или в  сфере государственного управления);

б) имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления (или орган исполнительной власти), т.е. постоянный участник административно-правовых отношений - официальный и полномочный субъект государственного управления (субъект исполнительной власти), представляющий публично-правовой интерес, действующий от имени государства и реализующий свою управленческую компетенцию;

в) являются отношениями  власти - подчинения и характеризуются  юридическим неравенством сторон;

г) возникают для решения  задач и осуществления функций  управления с целью удовлетворения публичных или индивидуальных интересов  по инициативе любого из субъектов этих отношений;

д) характеризуются организующим началом (или свойством организующего  порядка), так как административно-правовые отношения — это форма, в рамках которой и происходит организующее воздействие государственного управления на соответствующий объект управления;

е) имеют особый правовой режим обеспечения законности и  правовой защиты, как правило, речь идет о трех способах: административном, судебном и прокурорском.

Это показывает, что в  современный период теория административно-правовых отношений развивается в связи с процессом становления правового государства. Ученые подчеркивают такие признаки административно-правовых отношений, как учет их публичного характера, ориентация на обеспечение прав и свобод гражданина и человека, становление административно-судебной защиты интересов и прав субъектов административно-правовых отношений.

Исходя из выше сказанного, основными признаками административно-правовых отношений являются:

- в отличие от гражданско-правовых, административно-правовые отношения имеют односторонний государственно-властный характер в процессе осуществления управленческих отношений при реализации внешних и внутренних функций и задач государственного управления;

- административно-правовые  отношения реализуются в обширных, комплексных управленческих отношениях в масштабе государства (пример тому — ФКЗ «О Правительстве РФ», в котором регламентированы управленческие отношения, реализуемые высшим органом исполнительной власти во всех сферах и областях государственного управления, - как на уровне ФОИВ, их территориальных органов, так и на уровне органов исполнительной власти субъектов РФ, органов государственного управления).

Кроме того, административные правовые отношения имеют место  в процессе реализации управленческих отношений, возникающих в деятельности органов законодательной власти, судебной власти, обслуживающих их аппаратов, органов прокуратуры, контрольных органов, органов военного управления, негосударственных учреждений, уполномоченных осуществлять часть государственных функций и задач в сфере правоохранительной деятельности;

- общим объектом воздействия  административно-правовых отношений  являются общественные отношения,  или точнее — поведение участников, обусловленное сознанием и волей  каждой из сторон. В этом правиле есть и исключение. Объектом правоотношений может быть и предмет, например объект авторского права, и также нематериальный объект — честь и достоинство человека и гражданина;

- административно-правовые  отношения регулируют и охраняют  в основном публично-правовые интересы, возникающие в осуществлении деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ. Часто публичный интерес трактуется просто как государственный интерес. Однако это не совсем правильно, поскольку при осуществлении государственного управления это понимается как адекватная реакция государственных органов власти и управления на требования общества в создании надежной социально-экономической защиты нуждающихся в этом граждан и осуществления эффективной правоохранительной деятельности;

- административно-правовые  отношения возникают по инициативе  уполномоченных субъектов управления (органов исполнительной власти, государственного управления по  поводу осуществлении функций  правового регулирования), а также по инициативе объектов управления в результате неудовлетворительной реализации управленческих отношений субъектом управления (в форме заявлений, предложений, жалоб физических и юридических лиц);

- административно-правовые  отношения иногда характеризуются равноправием участников отношений. Например, при заключении административных договоров между федеральными органами исполнительной власти органами исполнительной власти субъектов РФ или между соответствующими органами власти субъектами РФ.

Административно-правовые отношения также имеют характер равенства сторон перед законом при разрешении управленческих конфликтов и споров, рассматриваемых уполномоченными на то органами, должностными лицами в ходе административного процессуального производства;

- административно-правовые отношения регламентируют управленческие отношения и по своей сути являются организационно-правовыми, т. е. с помощью норм права упорядочивается процесс организации управления с целью оптимального функционирования органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов местного самоуправления.

3. Структура административных  правоотношений, юридические факты  в содержании административных  правоотношений

Основными элементами структуры  административно-правовых отношений являются субъекты, объекты и юридические факты.

Субъектами административно-правовых отношений является стороны, по инициативе одной из которых, на основании нормы  права и юридического факта возникают, изменяются и прекращаются административно-правовые отношения. Субъектами административно-правовых отношений в основном являются: органы исполнительной власти, органы государственного управления, администрации органов местного самоуправления, их уполномоченные должностные лица, административные комиссии при органах местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации государственной и муниципальной формы собственности, их должностные лица; физические и юридические лица.

Часто в судебной практике возникают вопросы связанные  с определением субъекта правоотношений, именно данный факт служит отнесением дела к подведомственности того или иного суда.

Приведем такой пример⁶.

Предприниматель Мартиросян Наталья Геннадьевна обратилась в арбитражный суд с иском к Административной комиссии при администрации г. Югорска и Инспекции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по г.Югорску (далее - Инспекция МНС) о признании недействительным постановления административной комиссии от 07.02.2001, согласно которому Мартиросян Н.Г. в соответствии со статьей 146-5 КоАП РСФСР подвергнута взысканию в виде штрафа в размере 5000 руб. за отсутствие сертификатов соответствия на табачную продукцию и отсутствие справки к грузовой таможенной декларации.

Решением арбитражного суда от 06.09.2001, оставленным в силе постановлением апелляционной инстанции от 12.11.2001, в удовлетворении исковых требований отказано.

Судебные инстанции  исходили из того, что Налоговый  кодекс Российской Федерации распространяется на отношения по установлению, ведению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации и не регулирует вопросы, связанные с порядком реализации алкогольной и табачной продукции.

В кассационной жалобе предприниматель  Мартиросян Н.Г. считает, что постановление  апелляционной инстанции принято с нарушением норм права, дело по спору об обжаловании постановления административной комиссии неподведомственно арбитражному суду.

В отзыве на кассационную жалобу Инспекция МНС считает  решение и постановление законными  и обоснованными, просит оставить кассационную жалобу без удовлетворения.

Кассационная инстанция, в соответствии со статьями 162, 174 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации изучив материалы дела, проанализировав доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения судом первой и апелляционной инстанций норм права, не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Как следует из материалов дела, Инспекция МНС 26.01.2001 провела  проверку порядка реализации алкогольной  продукции и табачных изделий в магазине "Анна", принадлежащем предпринимателю Мартиросян Н.Г.

При проведении проверки было установлено  отсутствие в магазине "Анна" сертификата  соответствия на табачную продукцию (сигареты "Золотая Ява", "Pall Mall", отсутствие сертификата соответствия и справки к грузовой таможенной декларации на сигареты "Парламент").

На основании акта проверки N 000007 от 26.01.2001 и протокола N 000009 от 26.01.2001 вынесено постановление административной комиссии от 07.02.2001 о взыскании с  предпринимателя Мартиросян Н.Г. штрафа в сумме 5000 руб. в соответствии со статьей 146-5 КоАП РСФСР.

Отказывая в удовлетворении исковых  требований о признании недействительным постановления административной комиссии при администрации г.Югорска суды первой и апелляционной инстанции правильно применили нормы права.

Арбитражный суд правильно указал, что согласно статье 2 Налогового кодекса  Российской Федерации законодательство о налогах и сборах регулирует властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и  сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действия (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.

Исходя из изложенного, действие Налогового кодекса Российской Федерации не распространяется на отношения, связанные  с порядком реализации алкогольной  и табачной продукции.

В то же время, контроль за соблюдением  Закона Российской Федерации от 08.08.1999 N 143-ФЗ "Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" возложен на налоговые органы, осуществляемыми свои действия в соответствии с КоАП РФ.

Кассационная инстанция не принимает  доводы кассационной жалобы предпринимателя  Мартиросян Н.Г.

Ссылка заявителя на то, что дело по спору об обжаловании постановления  административной комиссии при администрации г.Югорска неподведомственно арбитражному суду несостоятельна.

Компетенция арбитражных судов  определяется статьей 127 Конституции  Российской Федерации, статьей 4 Федерального конституционного закона Российской Федерации "Об арбитражных судах в Российской Федерации", Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами.

Статьей 22 Арбитражного процессуального  кодекса Российской Федерации к  подведомственности арбитражных судов  отнесены споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

Таким образом, исходя из характера  правоотношений и субъектного состава  участников правоотношений, спор о  признании недействительным постановления  о привлечении к административной ответственности подведомственен арбитражному суду.

Об этом же указывается и в  Информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.05.1999 N 40. Индивидуальный предприниматель, привлеченный к ответственности по решению административной комиссии в связи с ненадлежащим осуществлением им предпринимательской деятельности, вправе на основании статьи 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительным указанного акта административной комиссии⁷

При таких обстоятельствах у  кассационной инстанции нет правовых оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Объект — это то, по поводу чего возникают правоотношения. Реализация субъектами своих прав и обязанностей, как правило, связана с их поведением (правомерным и неправомерным), но может возникнуть и по поводу причинения вреда личным нематериальным благам (защита чести и достоинства или авторских прав).

Юридические факты являются основаниями  возникновения, изменения или прекращения  административно-правовых отношений.

Юридические факты имеют осознанный, волевой характер. Это правомерные  и неправомерные действия (бездействия) людей. Юридические факты имеют простой и сложный состав. Простой юридический факт — рождение ребенка — требует дать ему имя и зарегистрировать. Сложный юридический факт — это поступление гражданина, окончившего среднюю образовательную школу, в институт. В юридический факт входят сдача необходимых документов об образовании, медицинской справки, сдачи вступительных экзаменов, прохождение конкурса и приказ ректора о принятии на учебу.

Юридическое событие — это независящее  от воли людей событие, требующее  государственной регистрации, в связи с чем наступает изменение объема административной правосубъектности. Например, гражданину исполнилось 18 лет, он приобрел активное избирательное право и обязанность стать на учет для решения вопроса о прохождении военной службы по призыву.

Рассмотрим содержание административно-правовых отношений. Содержание административно-правовых отношении определяется, как правило, разным объемом административной правосубъектности сторон административно-правовых отношений, связанных с ограничением по возрасту, состоянием здоровья, установленным в судебном порядке, социальным статусом и др.

Правосубъектность — это правоспособность и дееспособность в единстве и  развитии.⁸

Административная правоспособность — это закрепляемая за субьектом права возможность иметь права и обязанности, носящие юридический характер.

У физических лиц правоспособность возникает с момента рождения и заканчивается в связи со смертью, а у юридических лиц  с момента регистрации и до ее прекращения в порядке, определенном законом.

Специальная административная правоспособность у государственных  и муниципальных служащих возникает  с момента зачисления их на должность  и прекращается с момента их увольнения.

Административная дееспособность — это закрепленная за субъектами права возможность своими действиями приобретать субъективные права и исполнять обязанности, предусмотренные законодательством.

Административно-правовые отношения носят двухсторонний  характер. Например, праву субъекта управления соответствуют обязанности объекта управления, и наоборот, праву подачи жалобы объектом управления соответствует обязанность субъекта управления рассмотреть эту жалобу по существу и в срок сообщить результат по жалобе. Кроме того, регламентированное законом право любого гражданина на обращение в орган исполнительной власти, государственного управления корреспондируется с обязанностью должностного лица этих органов, уполномоченных должностных лиц рассмотреть по существу это обращение и принять соответствующее решение по этому вопросу в Определенном законом порядке.

Административно-правовые отношения, возникающие в процессе регламентации и регулирования  прав, обязанностей, задач, функций, форм, методов и ответственности участников (сторон), одновременно воздействуют на правосознание, поведение и характер деятельности субъектов этих отношений.

4. Виды административных  правоотношений

административный  правоотношение управленческий власть

Виды административно-правовых отношений классифицируются по разным основаниям.

Ю.М. Козлов достаточно убедительно  обосновал классификацию административно-правовых отношений, разделив их на вертикальные и горизонтальные. Такой подход создал предпосылки для развития теории административного договора, которую  много лет некоторые специалисты попросту отвергали.

С момента выхода книги  Ю.М. Козлова «Административные правоотношения»  в литературе активизировалась дискуссия  по вопросу о классификации административных правоотношений. В частности, были выявлены диагональные отношения, которые «возникают между несоподчиненными органами, находящимися на разных уровнях иерархических подсистем исполнительно-распорядительного аппарата». Кроме характера взаимоотношений между участниками административных правоотношений для их классификации используются и другие основания.

Так, по их характеру выделяют материальные и процессуальные; по характеру порождающих их юридических  фактов — административные правоотношения, порождаемые правомерными и неправомерными действиями; по продолжительности действия — бессрочные, срочные и краткосрочные; по объему и месту в системе административно-правового регулирования — общие, отраслевые и межотраслевые; по уровню возникновения — федерального, регионального и местного уровня.

На сегодняшний день общая классификация видов административно-правовых отношений, дана в работе А. П. Коренева⁹ по содержанию, соотношению прав и обязанностей участников отношений, характеру порождающих их юридических фактов.

По содержанию административно-правовые отношения делятся: на материальные и процессуальные.

Материальными административно-правовыми  отношениями называются такие общественные отношения, которые возникли в сфере  деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов местного самоуправления регламентируемой материальными нормами административного права. Как правило, в этих нормах отражена в основном властная природа административного |права

Нормы административно-процессуальные, наоборот регламентируют равноправное отношение сторон (например, в процессе производства по обращениям граждан в органы государственной власти, государственного управления, администрации органов местного самоуправления, а также в процессе разрешения индивидуальных дел в сфере государственного управления, по делам об административных правонарушениях). Содержанием этих отношений является административно-правовое разрешение возникающих споров между субъектами административного права на началах равенства перед законом.

К особому виду административно-правовых отношений следует отнести отношения административно-договорного характера, которые в настоящее время часто возникают между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, а также между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 66, 78 Конституции РФ).

По соотношению прав и обязанностей участников отношения  делятся на властные, или субординационные (по вертикали), и взаимодействия, или  согласования (по горизонтали).

Властные (субординационные) отношения, возникающие между субъектом  и объектом в сфере реализации функций и задач деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администрации органов  местного самоуправления, как правило, являются вертикальными отношениями (соподчиненности), реализующими управляющее воздействие субъекта управления (руководителя) на объект управления (подчиненного). При этом государственно-властные отношения возникают не только по вертикали, имеющей непосредственную соподчиненность, но и при отсутствии последней при осуществлении уполномоченным контрольным или надзорным органом исполнительной власти, государственного управления своих полномочий.

Например, такие властные отношения от имени государства  по предметам ведения и в объеме полномочий реализуют органы внутренних дел, налоговые инспекции, таможенные и другие органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, а также осуществляющие функции надзорного характера за соблюдением административно-правовых норм и правил, обеспечивающих безопасность личности, общества и государства.

По характеру юридических  фактов отношения делятся на порожденные  правомерными и неправомерными фактами (действием или бездействием).

Административно-правовые отношения обусловливают такое поведение их участников, которое соответствует принятым законом или другим нормативным актом (предписанием или требованием).

В преобладающих случаях  административно-правовые отношения  возникают, изменяются или прекращаются на основании юридических фактов, порожденными правомерными действиями. Если же эти предписания и требования нарушаются, то их защита гарантируется и осуществляется в административном или судебном порядке.

Значительное большинство  административно-правовых отношений защищается в административно-процессуальном порядке. Процедура такой защиты реализуется в установленном законом порядке полномочными органами по предметам ведения и в объеме полномочий.

Уполномоченные органы исполнительной власти, государственного управления, администрации органов местного самоуправления в установленном законом случаях и в порядке, определенном законом, непосредственно воздействуют на участников административно-правовых отношений, способствуя оперативному восстановлению нарушенных норм и правил.