Современное местное самоуправление в РФ проблемы и предпосылки

Содержание. 

  

Введение                                                                                                       2-3 

1 Развитие институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления                                                                                          4-10 

2.Основы  деятельности местного самоуправления                                   11-12 

3 Проблема  исполнения органами местного  самоуправления отдельных государственных  полномочий                                                                  13-18 

Заключение                                                                                                 19-20 

Список  использованных источников и литературы                                 21 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Введение

     Местное самоуправление – один из важнейших  институтов демократического общества. С деятельностью местных органов  власти неизбежно сталкивается каждый гражданин и, разумеется, каждый специалист в области экономики и управления.

     Местное самоуправление в России находится  в процессе становления, его законодательная  база еще недостаточна и несовершенна, экономические и финансовые ресурсы  крайне ограничены. Но особенно нуждается  местная власть в квалифицированных  кадрах, которые способны эффективно управлять в рыночной среде муниципальной  собственностью, включая землю и  другие природные ресурсы, муниципальными финансами, муниципальными предприятиями  и учреждениями, объектами городской  инфраструктуры и социальной сферы, разрабатывать и реализовывать  муниципальные программы развития, а также привлекать к этой работе все слои населения, общественные объединения  граждан. Подготовка таких кадров требует  создания цикла научных и учебных  дисциплин, изучающих проблемы местного самоуправления, и издания соответствующей  учебной литературы.

     Всякая  сложная социально-экономическая система не может существовать без децентрализации управленческих функций, т.е. распределения их по уровням управления (типичный пример: завод – цех – участок – бригада). За каждым уровнем закрепляется свой круг решаемых вопросов (обязанности, задачи, функции) и полномочия для их выполнения, выделяются необходимые для этого материальные, финансовые и другие ресурсы, устанавливается ответственность за принимаемые решения. При этом нижний уровень управления может либо действовать по заданному сверху алгоритму, либо обладать определенной свободой и самостоятельностью в решении закрепленных за ним задач, наделяться необходимыми для этого властными полномочиями.

     Управление  – это внешнее воздействие, «поступающее»  в систему извне.

     Самоуправление  – это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой.

     Государство, как особо сложная социально  – экономическая система, всегда имеет несколько уровней управления и соответственно несколько уровней  публичной власти. При этом соотношение  между элементами управления и самоуправления в разных государствах и в разные периоды времени может быть различным.1

     В Российской Федерации, как демократическом  и федеративном государстве, признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в  систему органов государственной  власти (ст. 12 Конституции РФ). Решающий голос в принятии решений по вопросам жизнедеятельности в границах своей территории принадлежит жителям этой территории и избираемым ими органам местного самоуправления.

     Эта тема актуальна тем, что местное  самоуправление есть уровень публичной  власти, наиболее приближенный к населению, избираемый населением и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни. 
 
 
 
 
 

     1 Развитие институтов  непосредственной  демократии в системе  местного самоуправления 

     Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, важнейшей формой осуществления народовластия, предусмотрела возможность наделения органов местного самоуправления властными полномочиями. В России складывается система местного самоуправления, которая, одновременно, является не только уровнем публичной власти и институтом гражданского общества, но и механизмом решения государственных задач, первичным звеном федеративных отношений.2

     Местное самоуправление в Российской Федерации  обеспечивает самостоятельное решение  населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

     Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях  с учетом исторических и иных местных  традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

     Органы  местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют  местный бюджет, устанавливают местные  налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также  решают иные вопросы местного значения.

     Органы  местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых  для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.3

     Таким образом, местное самоуправление – это признаваемая и гарантированная Конституцией РФ система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории, его исторических и других местных традиций.

     Эта система представляет собой совокупность организационных форм и институтов прямого волеизъявления, выборных и  других органов местного самоуправления, посредством которых реализуются  принципы и функции местного самоуправления.4

     Принципы  местного самоуправления – это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществлявших управление местными делами. В основе местного самоуправления в РФ лежат следующие основные принципы, закрепляемые Конституцией РФ и федеральным законодательством:

     1. Самостоятельность решения населением  всех вопросов местного значения. Конституция РФ (ст. 12) гарантирует, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

     2. Учет исторических, национальных, культурных  и иных местных традиций.

     3. Организационное обособление местного  самоуправления в системе управления  обществом и государством. Ст. 12 Конституции РФ закрепляет, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Население в соответствие со статьей 131 Конституции РФ самостоятельно определяет структуру местного самоуправления.

     4. Многообразие организационных форм  осуществления местного самоуправления.

     5. Соразмерность полномочий местного  самоуправления материально – финансовым ресурсам.

     6. Законность в организации и деятельности местного самоуправления.

     7. Запрет на ограничение прав  местного самоуправления.

     Установление  общих принципов организации  местного самоуправления относятся  к совместному ведению РФ и  ее субъектов.

     Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности.

     Анализ  законодательства позволяет выделить следующие основные функции местного самоуправления:

     1. Обеспечение участия населения  в решении местных дел.

     Самоуправление  основывается на активности населения, осознание им своей ответственности  за управление местными делами. Участие  граждан в решении местных  дел обеспечивается с помощью  форм демократии.

     2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного  самоуправления.

     Местное самоуправление должно иметь достаточную  для реализации своих задач материальную и финансовую базу. Органы местного самоуправления под свою ответственность  решают вопросы владения, использования  и распоряжения муниципальной собственностью, самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а  также устанавливают местные  налоги и сборы.

     3. Обеспечение развития соответствующей  территории.

     Местное самоуправление означает, что население, органы местного самоуправления берут  на себя ответственность за решение  всех вопросов местной жизни.

     4. Обеспечение потребностей населения  в социально – культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах.

     5. Охрана общественного порядка,  обеспечение режима законности  на данной территории.

     В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка. Основные задачи по охране общественного порядка в системе местного самоуправления выполняют органы милиции общественной безопасности. Органы местного самоуправления, осуществляя эту функцию, взаимодействуют с соответствующими органами государственной власти, развивают и поддерживают различные формы участия населения в деле упорядочения общественного порядка, организуют исполнение законов и других правовых актов РФ и ее субъектов.

     6. Защита интересов и прав местного  самоуправления, гарантированных Конституцией  РФ и федеральным законодательством.

     Федеральным органом государственной власти РФ, органам государственной власти субъектов РФ запрещается ограничивать права местного самоуправления. В  соответствии с Конституцией РФ ст. 133 органы местного самоуправления в праве обращаться за защитой своих прав в судебные органы, добиваться компенсации за дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти.

     Таким образом, функции местного самоуправления взаимосвязаны и взаимно дополняют  друг друга.

     Полномочия  местного самоуправления – это закрепляемые нормами конституционного права за населением, выборными или иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для реализации задач и функций местного самоуправления на данной территории.

     Полномочия  местного самоуправления реализуются:

     а) непосредственно населением путем  референдума, выборов, других форм прямого  волеизъявления;

     б) через выборные и другие органы местного самоуправления.

     Компетенция органов местного самоуправления является сложной правовой категорией, структура  которой складывается из предметов  ведения, прав и обязанностей.

     Признание местного самоуправления, как особой формы власти и как особого общественного института, означает признание того, что наряду с личным интересом каждого человека и государственным интересом существует коллективный интерес местной общины, местного сообщества – муниципальный интерес. Этот интерес состоит в обеспечении благоприятных условий совместного проживания на территории. Сам термин «муниципалитет» происходит от латинских слов munis – тяжесть, тягота, бремя и capio, recipio – беру, принимаю. То есть самоуправление – это бремя общественных дел. В этом смысле муниципалитет является своеобразной корпорацией жителей, объединившихся для реализации общих интересов и совместного решения общих задач. Имеется в виду, что население (местное сообщество) и образуемые им органы могут сами гораздо лучше решать задачи повышения уровня и качества своей жизни, нежели государственные органы при централизованном управлении местными делами. Из признания местного самоуправления следует признание важности, весомости, значимости местных интересов в реализации государственной политики.

     Ориентация  на учет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе. Как известно, политологи разделяют общество на три  основных сектора, каждому из которых  отведены своя роль и свои функции:

     – первый сектор – власть (функция власти, политическая функция);

     – второй сектор – бизнес (хозяйственная функция);

     – третий сектор – гражданское общество (общественная функция, самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий).

     Если  под этим углом зрения взглянуть  на местное самоуправление, то можно  сделать вывод, что в современном  обществе оно выполняет все три  перечисленных функции (рис. 1.).

     Как одна из форм публичной власти, местная власть проводит в жизнь политику государства на местах, принимает обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивает охрану общественного порядка, управляет муниципальной собственностью, выполняет другие властные функции.

   Как часть гражданского общества, местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в решении вопросов местного значения, в управлении местными делами.

     Как организатор местного хозяйства, местное  самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению местного сообщества, организует оказание жителям ряда важнейших общественных услуг.5

     Таким набором не обладает ни одна другая структура в обществе.

     В свою очередь, местное самоуправление представляет собой многогранное и многоаспектное явление, сложную систему с развитыми внутренними и внешними связями. Основные компоненты системы местного самоуправления в современной России представлены на рис. 2 и раскрываются в последующих главах.

     На  основе концепции местного самоуправления:

     – осуществляется деятельность населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения – муниципальная деятельность;

     – формируется политика органов местного самоуправления по решению стоящих перед ними задач – муниципальная политика;

     – обеспечивается оказание населению жизненно важных услуг на местном уровне – муниципальных услуг;

     – формируется система муниципального управления как особый вид управленческой деятельности.6 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2.Основы  деятельности местного  самоуправления

     Возрождение местного самоуправления началось с принятием в 1990 г. союзного, в 1991 г. российского законов о местном самоуправлении. В 1993 г. были изданы указы Президента России по этому вопросу, утвердившие «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции 22 декабря 1993 г.) и «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления» (29 октября 1993 г.). Эти указы прекращали деятельность прежних местных Советов, а их функции временно возлагали на исполнительные органы в системе местного самоуправления. 28 августа 1995 г. Президентом был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ныне он действует в редакции от 4 августа 2000 г.), который определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, но предусматривает временное действие ряда статей прежнего закона.

  Становление органов местного самоуправления проходит с определенными трудностями вследствие недостаточного усвоения негосударственного характера этих органов и отсутствие у него навыков общественной самодеятельности. С другой стороны, дело тормозят некоторые органы власти субъектов РФ, не согласные с передачей собственности и полномочий по формированию бюджета на места, а также с введением выборности нижнего слоя местного чиновничества, не подчиняющегося «верхам». В связи с этим в ряде регионов, особенно в республиках, приняты законы, извращающие самую суть самоуправления и ставящие его под контроль региональных органов. Государственная Дума в постановлении от 10 июля 1996 г. «О ходе исполнения Федерального закона» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения» рекомендовала законодательным органам субъектов РФ привести в соответствие с Конституцией и действующим Федеральным законом свои нормативные правовые акты по вопросам местного самоуправления.

   Правовая база местного самоуправления была существенно укреплена с принятием 1996 г. федеральных законов «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (в редакции от 22 июня 1998 г.), «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 9 июля 1999 г.)»Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» В большинстве субъектов РФ приняты собственные законы. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

  3 Проблема исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

   Учитывая существенные различия в условиях осуществления местного самоуправления на разных территориях, огромные различия между муниципалитетами разного типа и то, что местные власти по факту отвечают за все, что происходит на территории, попытка ограничить их функции закрытым перечнем приводит к правовым коллизиям и проблемам, существенно ограничивает инициативу местных властей. Кроме того, первые годы реализации реформы выявили целый ряд проблем, существующих в сфере реализации полномочий органов местного самоуправления:

     – недостаточно урегулированы отношения органов местного самоуправления поселений с органами местного самоуправления муниципальных районов;

     – недостаточная точность разграничения полномочий различных уровней власти по решению «пересекающихся» вопросов ведения;

     – несбалансированность местных бюджетов;

     – отсутствие объективных нормативов затрат на решение вопросов местного значения;

     – несоответствие состава муниципального имущества перечню вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления;

     – проблемы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (недостаточность финансовых средств и несвоевременность их поступления) и другие.7

     Мировая практика предлагает несколько моделей разграничения полномочий, которые отличаются уровнем принятия решений. Наиболее известны среди них централизация, децентрализация и деконцентрация. В целом считается, что передавать «наверх» решение вопросов, непосредственно касающихся жизни местных общин, нецелесообразно. Чем выше заинтересованность не отдельной общины, а общества в целом в реализации конкретной общественной услуги, тем при прочих равных условиях, разумнее ее закрепить за «центром». Существуют и другие критерии оптимизации разграничения полномочий, в частности рекомендуется обязательно учитывать «эффект масштаба» (в общем случае средние затраты на оказание общественной услуги сокращаются с расширением объема услуг).8

     Деконцентрация не сводится к простому исполнению предписаний вышестоящих органов власти. Ей присущи особые механизмы участия регионов и территорий в выборе оптимальных форм и механизмов реализации решений, принятых в центре. На федеральном уровне могут разрабатываться модельные решения, которые обязательны к исполнению, если органы управления на субфедеральном и местном уровнях не предложили свои механизмы решения проблемы и не утвердили их в установленном законом порядке. К конкретным механизмам, обеспечивающим деконцентрацию, относятся региональные демонстрационные программы (waivers), долевое финансирование, блок – гранты и др.

     Сущность  демонстрационных программ в том, что  ответственность за определение  методов и механизмов реализации федеральной политики на определенных условиях передается субъектам Федерации. К таким условиям относятся:

     – конкурсный отбор заявок на проведение региональных демонстрационных программ;

     – конкретный ограниченный срок их действия (обычно от 3 до 5 лет);

     – отсутствие дополнительных требований к финансированию, которое было бы выделено федеральным правительством для решения поставленных задач;

     – мониторинг реализации и широкомасштабная оценка результатов региональных демонстрационных программ.

     При этом за федеральными органами власти сохраняется ответственность за выработку целей федеральной  политики, определение порядка проведения региональных демонстрационных программ, выдачу разрешения на их проведение, контроль и оценку результатов. Если демонстрационная программа признана успешной, это  может послужить основанием для  внесения в федеральное законодательство. Предусматривается также упрощенный порядок получения разрешения на реализацию аналогичной программы  в других регионах.

     Что касается разграничения ответственности  между государством и обществом, то здесь также действует принцип  субсидиарности. Зрелое гражданское  общество может выполнять функцию  саморегулирования через разные механизмы, включая и местное  самоуправление, и саморегулирующиеся ассоциации экономического характера, и различные общественные движения, постепенно принимая на себя значительную часть традиционных государственных  полномочий.

     Дискуссия 2001–2002 гг. о разграничении полномочий заставила забыть об академических спорах по поводу федерализма, которые велись на протяжении нескольких последних лет: под вопросом оказалась сама целесообразность федерализма в России. И в политических, и в научных кругах открыто высказываются мнения о том, что «федерация как тип государственного устройства для России не имманентна».

     С этим нельзя полностью согласиться. В России существуют и собственные  традиции федерализма. Близкие к федерализму идеи высказывал еще один из авторов первого российского проекта Конституции декабрист Н.М. Муравьев. Федералистские требования оформились в идеологии «сибирского областничества» (ХIХ – начало ХХ века), предложивший модель экономической и культурной самостоятельности регионов при сохранении правового единства страны.9 Однако зарождавшийся российский федерализм не смог преодолеть соблазна использовать энергию движения за национальное самоопределение. На рубеже веков возникла внутренне противоречивая концепция «национально – территориальной автономии», которую большевики потом воплотили в жизнь в качестве оппозиции деникинской «единой неделимой» России.

     Но  в целом и дореволюционная, и  советская системы управления исходили из презумпции правильности решений, принимаемых  в центре, и рассматривали региональное и местное разнообразие не как  резерв развития, а как помеху, которую  надо устранить для общего блага (раньше под «благом» понималось строительство  коммунизма, теперь – защита прав и  свобод граждан).

     На  новом этапе становления федерализма  в 1990 – е годы проявился своеобразный эффект «пружины», когда столь долго  сдерживаемое разнообразие регионов взрывообразно  воплотилось в ложно понимаемом суверенитете. В частности, практика заключения договоров о разграничении  предметов ведения между центром  и субъектами Федерации привела  к фактическому неравенству в  отношениях между субъектами Российской Федерации и к нарушению конституционного принципа равноправия субъектов  РФ в отношениях с Федерацией.

     Еще более популярна идея формального  сохранения конституционного принципа государственного устройства при фактическом  выхолащивании сути федеративных отношений. Предлагается, например, детальное  федеральное регулирование предметов  совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; укрепление вертикали исполнительной власти за счет введения разнообразных регламентов; создание Федеральной контрольной  палаты с широкой сетью территориальных  органов, в функции которой будет  входить даже контроль за работой  предприятий торговли и общественного  питания, и т.п.

     В этих условиях позиция сторонников  федерализма приобретает особое значение. Л.В. Смирнягин справедливо отмечает: «Стоит напомнить, что федерализм является абсолютно неизбежной формой государственного устройства современной России. Странами такого размера (по площади и общественному потенциалу) очень трудно управлять централизованно, в рамках унитарного государства, потому что они почти всегда обладают очень сложной внутренней структурой и ярко выраженными противоречиями между отдельными частями, а также между интересами каждой части и интересами страны в целом. При унитарном управлении эти противоречия приходится насильственно гасить, и разнообразие внутренней структуры превращается в источник опасного политического напряжения. Федерализм же представляет собою инструмент согласования разнородных интересов частей страны и тем самым открывает возможность использовать разнообразие этих частей как мощный дополнительный стимул развития (в частности, благодаря территориальному разделению труда между регионами)».10

Современное местное самоуправление в РФ проблемы и предпосылки