Современные тенденции развития Прокуратуры в РФ

§1. Система  и структура органов прокуратуры

Прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующего законодательства. Иерархическую систему, состоящую их трех звеньев, основанных на подчинении нижестоящих прокуроров вышестоящим и всех прокуроров — прокурору РФ в соответствии со ст. 11 Закона о прокуратуре составляют: прокуратура РФ (высшее звено); прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры (среднее звено); прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры (основное звено).

Названные прокуратуры возглавляют соответствующие  прокуроры — от Генерального прокурора  РФ до прокурора города, прокурора  района. Законодательство проводит различие между прокурорами как должностными лицами и прокурорами как звеньями системы органов прокуратуры. В  систему прокуратуры входят научные  и образовательные учреждения. Образование, реорганизация и упразднение  органов прокуратуры, определение  их статуса и компетенции осуществляется Генеральным прокурором РФ. Закон  запрещает создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры  России. Построение системы органов  прокуратуры обусловлено федеративным и административно-территориальным устройством страны. В целях укрепления вертикали власти в стране в настоящее время в округах (их семь) действуют соответствующие прокуратуры как структурные подразделения прокуратуры РФ, которые возглавляются заместителями Генерального прокурора РФ.

Специализированные  прокуратуры (транспортные, природоохранные, прокуратуры по надзору за исполнением законов в учреждениях уголовно-исполнительной системы), как правило, имеют двухзвенную систему органов, действующих на определенных функционально связанных территориях (железная дорога, водный бассейн и др.). Все они действуют на правах областных или районных прокуратур¹.

Транспортные  прокуратуры создаются для осуществления надзора за исполнением законов на железнодорожном, водном и воздушном транспорте — на определенных участках железной дороги, в аэропортах, морских и речных портах. В России действует 17 транспортных прокуратур на правах областных: от Байкало-Амурской до Дальневосточной.

Природоохранные прокуратуры осуществляют надзор за исполнением экологических законов. Так, Волжская природоохранная прокуратура решает эти задачи на территории волжского бассейна — от истоков до Каспийского моря. Она имеет 17 низовых звеньев, действующих на правах районных прокуратур. В большинстве субъектов РФ созданы природоохранные прокуратуры на правах межрайонных прокуратур.

Юрисдикция  прокуратур по надзору за исполнением законов в учреждениях уголовно-исполнительной системы распространяется на территорию, занимаемую несколькими учреждениями, исполняющими наказание в виде лишения свободы. Эти учреждения, поднадзорные той или иной специализированной прокуратуре, могут располагаться на территории разных субъектов РФ.

Военные прокуратуры как разновидность специализированных прокуратур имеют три звена:

а) Главная  военная прокуратура как организационно самостоятельное подразделение  прокуратуры РФ;

б) военные  прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического  назначения, Федеральной пограничной  службы РФ, Московская городская военная  прокуратура и другие военные  прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов РФ;

в) военные  прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, имеющие статус районных (городских) прокуратур.

Структура органов прокуратуры характеризует внутреннюю организацию прокуратур, входящих в систему прокуратуры РФ.

Прокуратуру РФ возглавляет Генеральный прокурор, который имеет одного первого заместителя и заместителей, а также советников и помощников по особым поручениям. Генеральный прокурор РФ руководит деятельностью органов прокуратуры и осуществляет контроль за их работой. В составе названной прокуратуры действует коллегия как совещательный орган при Генеральном прокуроре РФ, состав которого определяется Генеральным прокурором РФ².

Приказом  Генерального прокурора РФ утверждена следующая структура центрального аппарата прокуратуры РФ: организационное управление, в состав которого входит Секретариат Генерального прокурора РФ (на правах управления) и Приемная прокуратуры РФ; управление по рассмотрению писем и приему граждан; управление по надзору за соблюдением федерального законодательства; управление по надзору за расследованием преступлений органами прокуратуры; управление по надзору за процессуальной деятельностью органов внутренних дел и юстиции; управление криминалистики; управление по расследованию особо важных дел; управление по надзору за процессуальной деятельностью органов безопасности; отдел (на правах управления) по делам несовершеннолетних и молодежи; управление по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами; управление по обеспечению участия прокуроров вгражданском и арбитражном процессе; управление по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний; управление по надзору за соблюдением законодательства в сфере оборота наркотиков; управление методического обеспечения; управление правового обеспечения; международно-правовое управление; отдел (на правах управления) реабилитации жертв политических репрессий; управление кадров; 1-й отдел (на правах управления) — служба собственной безопасности; управление (центр) информации и общественных связей; управление делами.

На местах действуют: управление прокуратуры РФ в Южном федеральном округе, управление по расследованию преступлений в сфере федеральной безопасности и межнациональных отношений на Северном Кавказе; отделы прокуратуры РФ в федеральных округах.

Одним из направлений деятельности прокуратуры  является расследование преступлений и привлечение к уголовной  ответственности лиц, их совершивших. Реализацией данного направления  деятельности занимаются соответствующие  следственные подразделения во всех звеньях прокурорской системы, в  том числе и в системе Главной  военной прокуратуры. В прокуратуре РФ имеется Главное следственное управление, возглавляемое заместителем Генерального прокурора РФ. В нем имеются управления и отделы, в которых предусмотрены должности старших следователей по особо важным делам, назначаемые на должность и освобождаемые от должности Генеральным прокурором РФ. Все остальные звенья прокурорской системы также имеют в штате следователей, старших следователей, следователей по особо важным делам, старших следователей по особо важным делам.

Главная военная прокуратура также возглавляется  заместителем Генерального прокурора  РФ. В ней образуется коллегия в  составе Главного военного прокурора (председатель), его первого заместителя  и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых  Главным военным прокурором. Персональный состав коллегии утверждается Генеральным  прокурором РФ по представлению Главного военного прокурора (ст. 46.1 Закона о  прокуратуре).

Прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним специализированные прокуратуры возглавляются соответствующими прокурорами, которые имеют первых заместителей и заместителей, назначаемых Генеральным прокурором РФ. В качестве совещательного органа в прокуратурах этого уровня образуются коллегии, в состав которых входят прокурор, его заместители и другие прокурорские работники.

Структурно  прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним специализированные прокуратуры  состоят из управлений и отделов. Начальники этих структурных подразделений  являются старшими помощниками и  помощниками прокуроров субъектов  РФ (приравненных к ним специализированных прокуроров), которые назначают их на должность и освобождают от нее.

Прокуратуры районов и городов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры, которые руководят их деятельностью, вносят вышестоящим прокурорам предложения об изменении штатной численности своих аппаратов и подчиненных прокуратур, о кадровых изменениях. В такой прокуратуре могут быть первый заместитель, заместители, начальники отделов, старшие помощники и помощники прокуроров,, старшие следователи и следователи (в прокуратуре города — следователи по особо важным делам), назначаемые на должность и освобождаемые от нее прокурором соответственно республики, края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономного округа.

§2. Принципы организации  и деятельности, компетенция прокуратуры

В основе организации и деятельности прокуратуры  лежат определенные принципы, которые  получили закрепление в Конституции  РФ и Законе о прокуратуре. При  этом Конституция РФ зафиксировала  только принцип централизма в организации и деятельности прокуратуры, уполномочив федерального законодателя решить другие принципиальные вопросы организации, полномочий и порядка деятельности прокуратуры РФ (ч. 5 ст. 129 Конституции РФ).

Статья 4 Закона о прокуратуре называется: «Принципы организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации», но она не отражает всех принципов, которые вытекают и из других норм названного закона. К ним следует  также отнести принципы: единства, независимости от федеральных и  местных органов власти, законность и гласность.

Принцип единства и централизма прокуратуры  означает, что эти органы составляют единую централизованную систему, возглавляемую Генеральным прокурором РФ. Их объединяют единые цели и задачи, стоящие перед всеми звеньями системы органов прокуратуры, общие формы и методы, способы осуществления надзора за исполнением законов, единство средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, а также принятия мер по их предупреждению.

Принцип независимости в организации и деятельности прокуроров и следователей прокуратуры при осуществлении ими своих служебных обязанностей также действует как во взаимоотношениях с другими государственными органами, так и внутри рассматриваемой системы. В первом своем проявлении принцип независимости означает наличие собственной компетенции органов прокуратуры, в осуществление которой недопустимо вмешательство, воздействие в какой-либо форме других государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массой информации, их представителей и должностных лиц.

Прокурор  и следователь не обязаны давать объяснения по существу находящихся  в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления, «если этим не нарушается вытекающее из ч. 2 ст. 24 Конституции РФ право, ограничения которого возможны лишь при их надлежащем установлении федеральным законом»³.

В этой связи  очень важно указанное постановление  Конституционного Суда РФ, подтвердившего недопустимость вмешательства в  деятельность органов прокуратуры.

Вмешательство в какой бы то ни было форме в  деятельность прокурора или следователя, чтобы воспрепятствовать всестороннему, полному и объективному расследованию  дела, преследуется в уголовном порядке (ст. 294 УК). Непозволительно и разглашение  данных предварительного расследования  лицом, предупрежденным в установленном  законом порядке о недопустимости их разглашения, если оно совершено  без согласия прокурора или следователя. Невыполнение законных требований прокурора, неявка по вызову, невыполнение или  ненадлежащее выполнение предписаний  — все это влечет административную ответственность виновных лиц.

В то же время Конституционный Суд РФ, признав неконституционным предусмотренный  п. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре отказ «во всех случаях» органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, указал, что это является препятствием судебной проверке обоснованности такого отказа⁴.

Нельзя  не отметить и еще одно обстоятельство, способствующее независимости органов  прокуратуры, — их деполитизация (департизация). Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности; создание и деятельность таких объединений в органах прокуратуры запрещены законом, а прокуроры и следователи в своей служебной деятельности не связаны с решениями общественных объединений, в том числе и неполитических объединений. Кроме того, прокурорские работники не вправе совмещать свою профессиональную деятельность с другим оплачиваемым или безвозмездным занятием, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Субординационные  подчинения и подотчетности существуют только внутри системы прокуратуры  РФ, что не исключает, а наоборот, обеспечивает процессуальную независимость  прокуроров и следователей по отношению  к вышестоящим должностным лицам. Прокуроры при осуществлении  своих полномочий вправе отказаться от выполнения незаконных указаний вышестоящих  прокуроров, они наделены процессуально  самостоятельностью, дополнительными  гарантиями личной неприкосновенности и материального обеспечения. В  частности, запрещены задержания, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого  транспорта за исключением предусмотренных  федеральным законом случаев  обеспечения безопасности других лиц, задержания при совершении преступления.

Закон о  прокуратуре не раскрыл содержания принципа законности организации и деятельности, указав лишь на то, что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия «в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами» (п. 2 ст. 4). Конечно, имеются в виду Конституция РФ, текущее законодательство, поскольку, будучи федеральной системой государственных органов, прокуратура по природе своей призвана стоять на страже федеральных законов. Однако процесс суверенизации субъектов РФ породил много проблем, связанных с противоречиями регионального законодательства федеральному. Следует согласиться с мнением о том, что в сложившейся ситуации «целесообразно было бы освободить органы прокуратуры от следования законам субъектов РФ. Однако Закон о прокуратуре этого не делает. Тем самым органы прокуратуры отвлекаются от задач надзора за единообразным исполнением федеральных законов»⁵.

Что касается принципа гласности в деятельности органов прокуратуры, то он в значительной мере — дань определенной моде. Закон только упоминает об этом принципе, уделяя большее внимание ограничениям гласности в связи с охраной прав и свобод граждан, законодательством об охране тайны. Поэтому, видимо, в ранг принципа деятельности органов прокуратуры возведена ее обязанность информировать федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов РФ и местного самоуправления, общественности об организации и результатах работы прокуратуры, что в большей мере соответствует ее задачам.

Компетенция органов прокуратуры включает их полномочия, связанные с определенными функциями (предметами ведения). К последним относятся: осуществление прокурорского надзора — главной функции прокуратуры; уголовное преследование и участие в рассмотрении дел судами, координация деятельности правоохранительных органов и некоторые другие направления деятельности.

В Законе о прокуратуре предусмотрено  право прокуроров участвовать в  заседаниях федеральных органов  законодательной и исполнительной власти, а также представительных и исполнительных Органов субъектов  РФ (ст. 7). В частности, Генеральный  прокурор РФ, его заместители и  по их поручению другие прокуроры  вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов  и комиссий, Правительства РФ. Деятельность органов прокуратуры РФ на территории, где введено военное положение, осуществляется в соответствии с  Конституцией РФ и федеральными законами⁶.

В целом  компетенция прокуратуры ныне ограничена по сравнению с советским периодом. Ликвидирован институт общего надзора  прокуратуры, ограничен круг поднадзорных прокуратуре органов и актов. В силу п. 2 ст. 22 Конституции РФ с  принятием нового уголовно-процессуального  законодательства прокуратура РФ потеряла право давать санкцию на заключение под стражу. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры  не наделены правом законодательной  инициативы, но в Законе о прокуратуре  предусмотрено их участие в правотворческой  деятельности. В ст. 9 Закон повелевает прокурору при установлении в  ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования  действующих нормативных правовых актов вносить в законодательные  органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения  об изменении, дополнении, отмене или  принятии законов и иных правовых актов⁷.

§3. О развитии прокуратуры Российской Федерации (проблемы и пути их решения)

Наша страна позитивно  развивается, успешно преодолевая  разнообразные проблемы и трудности, вызванные распадом Советского Союза. Президент РФ В.В.Путин в 1999 г. отметил, что "дважды за столетие в России кардинально менялся политический строй, менялись идеалы и сама жизнь"⁸.

Органы прокуратуры оказались  в эпицентре конституционных  перемен и сопровождающих их общественно-политических процессов. В самые драматические  периоды новейшей истории, благодаря  профессиональной работе и гражданской  ответственности прокурорских работников, военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, удалось избежать утраты территориальной  целостности и государственного суверенитета, кровопролития, гражданской  войны, массовых актов гражданского неповиновения и социальных протестов.

Внутренние угрозы безопасности (терроризм, незаконная миграция, преступность и т.д.) оказывают негативное воздействие  на состояние законности. В этих сложных условиях формирования демократического федеративного правового государства  важная историческая роль отведена органам  прокуратуры, которые от имени Российской Федерации осуществляют надзор за соблюдением  Конституции РФ и исполнением  законов, действующих на территории Российской Федерации.

В 2001 г. Президент России В.В.Путин в послании Федеральному Собранию РФ указал, что «совершенствование работы правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры, является одной из важнейших государственных задач».

Данное указание Президента России органами прокуратуры неукоснительно исполняется. В современных условиях глубоких социально-экономических  перемен они повсеместно обеспечивают верховенство закона, защиту прав и  свобод человека и гражданина, а  также охраняемых законом интересов  общества и государства.

По мнению Председателя Конституционного Суда РФ В.Д.Зорькина, «ошибки в законодательстве, слабо просчитанные социальные последствия  тех или иных законов, оторванность от них реальной социально-экономической  ситуации в обществе, их несогласованность  с общественным мнением, культурными  традициями могут иметь обратный, негативный эффект для социальной справедливости в обществе и его развития»⁹. Так, в период с 2002 по 2008 г. (включительно) в УПК РФ внесены многочисленные изменения и дополнения (34 федеральных закона, 6 постановлений и 1 определение Конституционного Суда РФ), что, по нашему мнению, свидетельствует о поспешном принятии отдельных законодательных норм, в том числе касающихся полномочий органов прокуратуры.

Обострение проблем, связанных  с перераспределением прав собственности, в том числе на крупные промышленные объекты и землю, связано с  законодательным вытеснением прокурора  из гражданского и арбитражного процесса. По оценке Генерального прокурора РФ Ю.Я.Чайки, незаконный захват чужой  собственности, спровоцированное банкротство, решения по обеспечительным мерам - вот во многом результат такого решения¹⁰.

По данным Уполномоченного  по правам человека в Российской Федерации  В.П.Лукина, в 2007 г. более половины всех жалоб граждан были связаны с нарушением их конституционных прав и свобод при осуществлении уголовного судопроизводства, обеспечении правопорядка. По нашему мнению, данная негативная тенденция свидетельствует о преждевременности законодательного решения о существенном ограничении полномочий прокурора в сфере уголовного судопроизводства, а также необходимости их частичного восстановления.

Необходимо отметить, что  ранее Генеральная прокуратура  РФ неоднократно обращала внимание общества и государства на данную проблему. Например, за 2008 г. прокуроры в сфере уголовного судопроизводства:

• выявили и устранили почти 2,3 млн нарушений закона;
• отменили более 1,5 млн незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела;
• по 40 094 уголовным делам дали письменные указания;
• 220 тыс. материалов возвратили для дополнительной проверки;
• в 18 тыс. случаях следователям, дознавателям отказали в возбуждении уголовного дела;
• поставлили на учет 144 тыс. ранее не зарегистрированных преступлений; ¹¹
• отменили более 38 тыс. незаконных постановлений о прекращении уголовных дел и более 357 тыс. постановлений о приостановлении предварительного следствия и дознания.

В частности, в 2007 г. в столице каждый районный прокурор выявлял и устранял в среднем около 1000 нарушений в органах дознания и предварительного следствия.

Положения судебно-правовой реформы и, по нашему мнению, указанные  выше многочисленные нарушения закона обусловили необходимость совершенствования  законодательства, в том числе  в сфере уголовного судопроизводства, системы управления органами расследования  преступлений и т.д. В частности, в связи с созданием Следственного  комитета при прокуратуре РФ были внесены изменения и дополнения в более чем 30 федеральных законов. Такой процесс не бывает безболезненным. ¹²

Однако в своей совокупности принятые решения значительно сократили  возможности прокурора реагировать  на нарушения законности.

В частности, профессор С.П.Ефимичев отмечает, что в законах о выборах  Президента РФ и депутатов Государственной  Думы ФС РФ нарушен баланс процессуальных полномочий между Генеральным прокурором РФ и Председателем Следственного  комитета при Прокуратуре РФ. Такое  различие трудно объяснимо¹³.

Очевидно, что в настоящее  время прокурор лишен ряда важных процессуальных прав и полномочий, которые перешли к следователю  и руководителю следственного подразделения. Прокурор перестаёт быть активной процессуальной фигурой, действующей в уголовном  процессе от имени государства. Нарушенный баланс процессуальных полномочий прокурора  необходимо восстановить.

В первую очередь, это касается права прокурора возбуждать уголовное  дело, причем не только в отношении  следователей Следственного комитета, но и в других случаях, когда по результатам прокурорской проверки или проверки заявления о совершении преступления он усмотрит для этого  требуемые законом основания. Это  полностью соответствует задаче осуществления уголовного преследования  прокурором (ч. 1 ст. 37 УПК РФ), а также  роли прокурора как должностного лица, призванного надзирать за соблюдением  законности и оперативно принимать  меры по устранению нарушений законодательства.

Очень важно в российском законодательстве обеспечить полную реализацию Международного пакта о гражданских  и политических правах ООН и положения  Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Нормы, закрепленные в указанных актах, провозглашают право обвиняемого, задержанного или арестованного  на судебное разбирательство в разумный срок. Лишение же прокуроров полномочий по даче указаний, сбору доказательств, их анализу, своевременности принятия других решений уже приводит к  тому, что разумный срок на доступ к  правосудию нарушается.

По нашему мнению, реализация данных предложений позволит в большей  степени обеспечить эффективное  соотношение полномочий прокуроров и следователей и не допустить  скатывания ситуации со следствием ниже достигнутых результатов.

Как показывает практика, в  настоящее время состояние законности в ходе проводимого следствия  остается крайне сложным. Из-за значительной текучести и недостаточной профессиональной подготовки отдельных следователей вряд ли процессуальных нарушений стало  меньше.

Кто защитит конституционные  права и свободы человека и  гражданина в сфере уголовного судопроизводства? К сожалению, эффективных механизмов устранения процессуальных разногласий  между прокурором и должностными лицами, осуществляющими предварительное  расследование, в современном уголовно-процессуальном законодательстве нет.

Представляется недопустимым перенесение в сферу уголовного преследования, по существу, «общенадзорного» механизма, поскольку всё это  прямо связано не только с защитой  конституционных прав, но и с их ограничением и применением мер  процессуального принуждения и  пресечения. Полагаем, что в этой сфере механизм реагирования на нарушения  закона должен носить оперативный характер.

На современном этапе  общественных преобразований приоритетным, требующим особого внимания органов  прокуратуры, являются:

• защита конституционных основ Российской Федерации, её целостности и безопасности, единства законности на всей территории страны;
• соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;
• совершенствование деятельности всех звеньев прокурорской системы в области противодействия преступности.

Однако в настоящее  время отмечаются целенаправленные действия по вытеснению прокуратуры  с конституционного правового поля.

Оппоненты стабильного позитивного  развития России осознают, что система  органов прокуратуры - одна из несущих  опор нашего государства¹⁴  и от определения её места и роли как в государственном правообеспечивающем механизме, так и в системе общественных координат будет очень многое зависеть для будущего России. По оценке профессора, доктора юридических наук А.Я.Сухарева, «в настоящее время прокуратура подвергается суровым испытаниям - от попыток растворения её независимой централизованной сущности в контрольно-ведомственных паллиативах до прямого демонтажа державного ока государева»¹⁵.

Теоретические аспекты определения  места и роли прокуратуры в  системе правовых институтов российского  государства и общества исследованы  в работах Р.Р.Абдуллиной, И.А.Антонова, В.Г.Бессарабова, Р.В.Вахитовой, Н.Н.Дегтярёвой, В.С.Джатиева, С.П.Ефимичева, С.Ю.Зайкова, Р.Н.Зинурова, Н.И.Костенко, Р.А.Мамедова, Н.В.Мельникова, В.А.Михайлова, В.П.Рябцева, А.Ф.Смирнова, А.В.Сидоренко, Н.А.Соловьевой, М.С.Шалумова, Ю.Л.Шульженко, других ученых и прокурорских работников.

К наиболее распространенным концептуальным подходам, определяющим перспективы развития органов прокуратуры  России, относятся нижеприведенные  мнения:

1.  «Прокуратура постсоветской России не должна воссоздавать прокуратуру СССР, она должна быть децентрализована».

2.  «Прокуратура - орган исполнительной власти».

3.  «Прокуратура - орган судебной власти».

4.  «Прокуратура - опора президентской власти».

5.  «Прокуратура - силовая структура».

6.  «Прокуратура - элемент структуры правоохранительных органов, но особый и независимый».

7.  «Прокуратура предназначена бороться с преступностью и этим обстоятельством определяется её место и роль в государстве».

8.  «Прокуратура - разновидность контрольно-надзорных органов в механизме государства».