Создание и развитие миграционной политики
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………
1. Создание и развитие миграционной политики……………………………….5
2. Цели, задачи и основные направления государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года……………………12
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ……….21
ВВЕДЕНИЕ
Глобальная проблема беженцев и лиц, перемещенных внутри страны, - один из самых сложных вопросов, стоящих сегодня перед мировым сообществом. Эта проблема является предметом активного обсуждения, как в рамках международного сообщества, так и внутри государств. «Феномен вынужденных массовых потоков» сегодня ставится во главу угла при исследовании миграционных процессов населения.
Резкое увеличение числа беженцев в мире может приводить к политическим и экономическим кризисам в ряде государств. Подобная ситуация чревата внутригосударственными конфликтами, а в ряде случаев и межгосударственными. Иными словами, миграционные потоки населения оказывают большое влияние на внутригосударственные процессы и на международную безопасность в целом. В этой связи данная проблема с каждым годом приобретает все большее правовое и гуманитарное значение.
Все чаще в различных средствах массовой информации высказываются мнения о резком сокращении количества иностранцев на территории России. В период кризиса некоторые радикальные партии и вовсе предлагают отказаться от мигрантов.
Однако миграция для России становится все более значимым фактором демографического, экономического и культурного развития страны. В ближайшие десятилетия значение миграции еще более повысится. В настоящее время миграция населения достигла исторически уникального уровня, формируя особую модель глобализации. В миграционном обмене участвует подавляющее большинство стан мира.
По причинам миграция подразделяется на три основных типа – добровольная, принудительная и вынужденная миграция. Первая связана с добровольным принятием индивидом или социальной группой решения о миграции. Принудительной миграцией (депортацией) можно считать насильственные переселения людей1.
Что касается вынужденной миграция, то она вызвана политическими, военными преследованиями на этнической и религиозной основе, или иными обстоятельствами (природные катаклизмы), которые вынуждают население менять место жительства. Вынужденная миграция — территориальные перемещения людей, покинувших место жительства вследствие совершенного в отношении их или членов их семей насилия или преследования либо реальной возможности подвергнуться насилию и преследованию, а также вследствие экстраординарных обстоятельств экономического, природного, техногенного или другого характера.
Проблема вынужденного перемещения людей относится к самым острым из тех, с которыми на протяжении всей своей истории сталкивается человечество. Испокон веков людям приходилось в поисках безопасности покидать свои дома и устремляться в другие места, чтобы избежать преследования, вооруженных конфликтов или политического насилия. Это было практически во всех регионах мира. Не случайно в большинстве мировых религий существуют понятия убежища, пристанища, безопасного приюта и гостеприимства по отношению к людям, находящимся в бедственном положении. Однако вплоть до ХХ века, не существовало, каких либо универсальных норм в отношении защиты таких людей. Попытки защитить их и оказать помощь, как правило, предпринимались на местном уровне и применительно к конкретной ситуации.
- СОЗДАНИЕ И РАЗВИТИЕ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
Как отмечают современные исследователи, первые беженцы в Европе появились в результате балканский войны 1912-1913 гг. После окончания Первой мировой войны из Прибалтики в Германию переселилось около 1 миллиона немцев. В Польшу хлынул поток беженцев из восточной Украины и Белоруссии. Эмиграция из России составляла от 1,5 до 3 миллионов беженцев. На последнюю четверть XX – начало XXI веков приходится многократное увеличение масштабов и расширение географии вынужденной миграции, что является результатом сохраняющихся и вновь возникающих очагов политической напряженности, войн, этнополитических конфликтов, экологических катастроф. Основную категорию вынужденных мигрантов составляют беженцы2.
В настоящее время количество государств, присоединившихся к Конвенции 1951 года о статусе беженцев и Протоколу 1967 года, касающегося статуса беженцев увеличилось и составляет в общей сложности более 140 стран мира. Конвенция явилась первым международным соглашением, которое касалось основополагающих аспектов жизни беженцев. Можно утверждать, что вынужденная миграция как одна из тенденций, характеризующих современные мировые миграционные потоки, приобрела глобальный характер.
На постсоветском пространстве вооруженные конфликты и социально-экономический кризис в конце 1980 – начале 1990 годов породили также проблему вынужденной миграции. Большинство в связи с распадом союзного государства стали нежелательными гражданами в местах постоянного проживания и были вынуждены искать защиту в других государствах, прежде всего в России, которая сыграла для многих сотен тысяч из них роль общего дома3.
В связи с межнациональными конфликтами в Азербайджане, Армении, Узбекистане в конце 1980 годов на территории Российской Федерации появились первые вынужденные мигранты. Уже в январе 1990 года в Россию прибыло более 70 тысяч лиц, покинувших места постоянного проживания, а осенью 1991 года их было более 208 тысяч.
Для оказания помощи пострадавшим власти Союза Советских социалистических Республик (далее – СССР) принимали соответствующие нормативные правовые акты. Например, Совет Министров СССР 17 января 1990 г. принял Постановление № 56 «О мерах по неотложной помощи гражданам, вынужденно покинувшим Азербайджанскую Советскую социалистическую Республику в результате обострения межнациональных отношений», а 13 апреля 1990 г. - Постановление Совета Министров СССР от № 117 «О мерах по оказанию помощи гражданам, вынужденно покинувшим Азербайджанскую Советскую социалистическую Республику и Армянскую Советскую социалистическую Республику»4.
Однако эти меры не могли обеспечить решение в полной мере всех возникших проблем в области вынужденной внешней миграции населения. В этой связи власти России и других новых независимых государств вынуждены были разрабатывать и принимать меры по созданию совершенно нового миграционного законодательства, формированию соответствующих государственных структур, подбору кадров, способных организовать эту работу.
Как известно, Верховный Совет Российской Федерации 13 ноября 1992 г. принял Постановление «О присоединении к Конвенции Организации объединенных наций (далее – ООН) о статусе беженца и Протоколу, касающемуся статуса беженцев» (далее соответственно Конвенция и Протокол). К этому времени эти документы были ратифицированы 114 государствами мира. Советский Союз не входил в число государств-участников, присоединившихся к этим документам. К сожалению, в период холодной войны противники СССР использовали положения конвенции в этом противостоянии.
Молодое российское государство посчитало необходимым присоединиться к этим общепризнанным международным документам. Российская Федерация 2 февраля 1993 г. обратилась с заявлением о присоединении к Конвенции и Протоколу без каких-либо ограничений и оговорок. В этой связи Российская Федерация приняла на себя все вытекающие из этого обстоятельства международные обязательства о предоставлении убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с нормами международного права.
Определение правового положения иностранных граждан или лиц без гражданства, ищущих убежище на территории Российской Федерации, которое регулируется Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. N 4528-I «О беженцах»5, возложено на Федеральную миграционную службу. В книге рассматривается процесс развития российского законодательства в этой области на основе международной и российской правоприменительной практики о предоставлении убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства на территории Российской Федерации.
Отсутствие в начале 90-х годов прошлого столетия необходимого международного опыта в области миграции населения и понимание, что проблемы вынужденной миграции невозможно решить только на национальном уровне побудило Россию активно включиться в процесс конструктивного международного сотрудничества по проблемам лиц, ищущих убежище, получившим статус беженца, временное или политическое убежище6.
Россия как и большинство развитых стран столкнулась со значительным сокращением численности населения в результате роста смертности и снижения рождаемости. В сравнении с другими странами сокращение численности населения России обостряется геополитическим противоречием между огромной государственной территорией, обладанием несметными природными богатствами и необходимостью сохранить эту уникальную территорию, население, другие материальные и духовные ресурсы. Современная миграционная ситуация в России сформировалась в результате изменений в политической, социально-экономической, правовой, демографической и иных сферах, происшедших на постсоветском пространстве с начала 90-х годов XX века. Трансформация рынка труда, условий жизнедеятельности людей, общественных, семейных и иных отношений отчетливо проявилось в миграции населения, привело к резкому снижению его миграционной активности, формированию качественно новых миграционных потоков. Правовое регулирование динамичной миграционной политики государства в основном адекватно отражает количественно-качественные изменения в складывающейся миграционной ситуации. В настоящее время миграция населения представляет собой социально-экономическое, нормативно-правовое явление, неоднозначное по своей сущностной, содержательной и процессуальной основе7.
К сожалению, проблемы вынужденной миграции, являются актуальными и в настоящее время. Так, во втором полугодии 2008 г. проведена большая работа по оказанию гуманитарной помощи лицам, пострадавшим в грузино-югоосетинском конфликте. Приказом Федеральной миграционной службы России от 9 августа 2008 г. № 208 «О содействии в размещении граждан, прибывших из Южной Осетии в экстренном массовом порядке» утверждена процедура учета граждан, прибывших в экстренном порядке8.
Миграция в демографическом развитии любого государства может играть различные роли: она в случае отрицательного сальдо ведет к сокращению численности населения страны, при положительном сальдо миграция либо служит, наряду с естественным приростом, источником восходящей демографической динамики, либо выступает фактором компенсации естественной убыли. В России в послевоенные годы имели место все эти варианты демографического развития, причем третий сценарий пришелся на последнее двадцатилетие.
Вместе с тем анализ проведенных исследований выявил, что, несмотря на большой вклад ученых в разработку проблем миграции на рубеже ХХ-ХХI веков, существует ряд дискуссионных вопросов. К сожалению, следует отметить, что различные аспекты миграционной проблематики исследованы неравномерно. В период мирового финансового кризиса нуждаются в дальнейшем изучении вопросы формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища, механизмов воздействия миграционных процессов на социально - экономическое развитие регионов и социальный климат в районах сосредоточения вынужденных мигрантов, реализации международных обязательств Российской Федерации в отношении беженцев9.
Чтобы миграция давала положительные результаты, а ее негативные последствия были минимальными, миграционными процессами следует грамотно управлять. Необходимо готовить специалистов в области управления миграционными процессами - менеджеров. Это касается как внутренней, так и внешней миграции. Необходимость совершенствования современной государственной миграционной политики Российской Федерации в условиях финансового кризиса диктуется не только требованием решать имеющиеся проблемы, связанные с современными миграционными процессами, но и с точки зрения перспектив развития России.
В ближайшем будущем трудовая миграция будет приобретать все большую значимость для экономики России. Согласно прогнозу Госкомстата Российской Федерации, к 2015 году трудоспособное население в стране сократится почти на 7,5 миллионов человек. В этой связи одним из приоритетных направлений миграционной политики становится содействие привлечению иностранной рабочей силы в российские регионы для восполнения ожидаемого дефицита трудовых ресурсов. По экспертным оценкам, при тех тенденциях рождаемости и смертности, которые прогнозируются в будущем, потребность в дополнительной рабочей силе за счет иммигрантов может составить не менее 500-600 тысяч человек в год. Правительство России в этих условиях формирует активную миграционную политику, для осуществления которой в стране была принята «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года»10, утвержденная Президентом Российской Федерации 13 июня 2012 г.
Регулирование миграционных процессов должно основываться на серьезной научной основе, объективных экспертно-аналитических разработках; иметь достаточную нормативно-правовую базу. Концептуальные и законодательные основы создают предпосылки для формирования миграционной стратегии, проведения соответствующей миграционной политики. Начинать надо с Концепции государственной миграционной политики, которая должна быть увязана со всем комплексом базовых документов по национальной и экономической безопасности. Регулирование миграционных процессов должно исходить из целевой функции, которая должна быть принята за базу программно-целевого планирования. При отсутствии сформулированной цели (группы целей) неизбежен хаотичный и внутренне противоречивый набор механизмов регулирования. Постановка целей упорядочивает набор средств и механизмов.
- ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПЕРИОД ДО 2025 ГОДА
Существуют три основные группы интересов в отношении миграции, зачастую не совпадающие и противоречащие друг другу: а) национально-государственные; б) региональные и муниципальные; в) производственно-корпоративные. На сегодняшний день основные миграционные потоки являются во многом следствием частных экономических интересов отдельных бизнес-структур, мотивированных дешевизной, социальной незащищенностью и политической инертностью привлекаемой рабочей силы из числа мигрантов. Миграционная политика не может идти на поводу этих интересов. Интересы экономической безопасности требуют при формировании миграционной политики согласовывать весь спектр интересов: общенациональных интересов; интересов регионов и муниципальных образований; большинства социальных групп (традиционных этносов и конфессиональных сообществ)11.
Эти интересы должны быть учтены в действующих законах, правоприменительной практике, облечены в регламентированные экономические, политические и культурные формы. Комплекс механизмов эффективного решения данной проблемы заключается в согласовании интересов страны, регионов и предприятий, который должен быть переведен в рамки оговоренных законом договорных процедур и облечен в регламентированные экономические, политические и правовые формы. Пока же количество и состав принимаемых и выпускаемых мигрантов формируется стихийно, во многом хаотически, без учета интересов страны, субъектов Федерации, основных групп граждан, населяющих нашу страну12. Наличие хозяйственных интересов одновременно формирует систему лоббирования и коррупции, которая в настоящее время действует эффективнее, чем государственные механизмы регулирования.
Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации, утвержденная Президентом России представляет собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности Российской Федерации в сфере миграции. Концепция состоит 7 разделов. Помимо Основных положений Концепции они включают условия формирования и реализации государственной миграционной политики политики Российской; ее цели, принципы, задачи и основные направления; международное сотрудничество; информационное обеспечение; основные механизмы и этапы реализации.
В Концепции заявлены такие цели, как «стабилизация и увеличение численности постоянного населения страны, обеспечение потребности экономики в рабочей силе, содействие модернизации, инновационному развитию и повышению конкурентоспособности отечественной экономики, обеспечение национальной безопасности Российской Федерации»13.
Согласно Концепции, в последние 20 лет миграционный прирост в Российскую Федерацию компенсировал более половины естественной убыли населения. Без притока граждан бывшего СССР численность населения Российской Федерации к 2011 году была бы на 7 миллионов меньше. По прогнозу без мигрантов численность населения Российской Федерации в трудоспособном возрасте уменьшится к 2025 году более чем на 10 миллионов человек. При этом миграционная привлекательность Российской Федерации распространяется преимущественно на граждан Содружества Независимых Государств, а параллельно продолжается эмиграционный отток из страны.
Разработка Концепции осуществлена с учетом отечественного и международного опыта в сфере управления миграционными процессами и обусловлена необходимостью обозначения стратегических ориентиров миграционной политики во взаимосвязи с ожидаемыми перспективами экономического, социального и демографического развития Российской Федерации. Реализация Концепции должна способствовать разрешению проблем, препятствующих эффективному регулированию миграции и снижению социокультурных, экономических и политических рисков, связанных с притоком мигрантов.
Миграционные процессы играют значимую
роль в социально-экономическом и демографическом
развитии Российской Федерации. Переселение
мигрантов на постоянное место жительства
в Российскую Федерацию становится одним
из источников увеличения численности
населения страны в целом и ее регионов,
а привлечение иностранных работников
по приоритетным профессионально-
В современных условиях миграция работников высокой квалификации является важным источником накопления человеческого капитала, обеспечивающего экономический рост и благосостояние в принимающих странах. В настоящее время миграционная привлекательность Российской Федерации по сравнению с другими странами, принимающими мигрантов, невысока и распространяется преимущественно на граждан государств - участников Содружества Независимых Государств14.
Важными элементами государственной миграционной политики Российской Федерации являются создание условий для адаптации и интеграции мигрантов, защита их прав и свобод, обеспечение социальной защищенности. К организации программ интеграции и адаптации необходимо привлечь все заинтересованные стороны (правительства стран происхождения мигрантов, самих мигрантов, бизнес-структуры, неправительственные организации), в полной мере задействовать потенциал средств массовой информации15.
Основными целями государственной миграционной политики Российской Федерации являются: обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, максимальная защищенность, комфортность и благополучие населения Российской Федерации; стабилизация и увеличение численности постоянного населения Российской Федерации; содействие обеспечению потребности экономики Российской Федерации в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособности ее отраслей.
Задачами государственной миграционной политики России являются: создание условий и стимулов для переселения в Российскую Федерацию на постоянное место жительства соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных граждан; разработка дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы; содействие развитию внутренней миграции; содействие образовательной миграции и поддержка академической мобильности; выполнение гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов; содействие адаптации и интеграции мигрантов, формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом; противодействие незаконной миграции16.
Концепцией предусматриваются следующие основные механизмы реализации государственной миграционной политики Российской Федерации: дальнейшее совершенствование законодательства Российской Федерации в сфере миграции с учетом норм международного права; развитие международного сотрудничества Российской Федерации в сфере миграции, гармонизация миграционного законодательства Российской Федерации и унификация статистического учета в этой сфере в рамках межгосударственных объединений; включение задач и мероприятий по реализации государственной миграционной политики Российской Федерации в государственные, федеральные и региональные программы; учет задач государственной миграционной политики Российской Федерации при формировании федерального и региональных бюджетов, концентрация финансовых и материальных ресурсов на реализации приоритетных направлений и задач государственной миграционной политики Российской Федерации; формирование приоритетных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации для различных типов регионов с учетом складывающейся миграционной ситуации; совершенствование системы взаимодействия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и институтами гражданского общества в сфере миграции; постоянный мониторинг и анализ происходящих на территории Российской Федерации миграционных процессов и их влияния на социально-экономические, демографические и иные аспекты развития страны, а также последующая корректировка конкретных мер государственной миграционной политики Российской Федерации; развитие научных исследований в сфере миграции17.
Определено три этапа реализации государственной миграционной политики Российской Федерации: первый этап (2012 - 2015 годы); второй этап (2016 - 2020 годы); третий этап (2021 - 2025 годы).18
В 2012-2015 годы планируется: разработка и принятие нормативных правовых актов Российской Федерации, обеспечивающих реализацию целей, задач и основных направлений государственной миграционной политики; создание информационно-аналитической системы обеспечения миграционной политики; разработка и пилотирование программ в рамках реализации основных направлений государственной миграционной политики; проведение государственных выборочных обследований, включающих вопросы внутренней и международной миграции, разработка методики и проведение иных выборочных обследования по вопросам внутренней и международной миграции. По результатам первого этапа, рассчитанного до конца 2015 года, предполагается обеспечить миграционный прирост на уровне не менее 200 тысяч человек ежегодно за счет привлечения на постоянное место жительства в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, квалифицированных специалистов и молодежи, увеличить численность ежегодно привлекаемых высококвалифицированных иностранных специалистов до 30 тысяч человек, иностранных учащихся - до 200 тысяч человек, а также снизить долю нарушителей миграционного законодательства в общем числе мигрантов до 30%.
В 2016-2020 годы планируется: принятие программ в рамках реализации основных направлений государственной миграционной политики. Кроме того планируется увеличить общий миграционный прирост до 250 тысяч человек ежегодно, число высококвалифицированных иностранных специалистов - до 40 тысяч, а долю нарушителей миграционного законодательства снизить до 20%. На этом этапе также ставится задача приостановить миграционный отток населения из районов Сибири и Дальнего Востока.
В 2021-2025 годы планируется: оценка эффективности принятых программ в рамках реализации основных направлений государственной миграционной политики; уточнение основных стратегических ориентиров, приоритетов и основных направлений государственной миграционной политики и корректировка программ. Так же третий этап должен в качестве результата обеспечить миграционный прирост на уровне не менее 300 тысяч человек, снижение доли нарушителей миграционного законодательства до 15% и обеспечить приток населения в районы Сибири и Дальнего Востока.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В настоящее время миграция населения представляет собой социально-экономическое, нормативно-правовое явление, неоднозначное по своей сущностной, содержательной и процессуальной основе. Упорядочение миграционного процесса, как правило, затрагивает поток выбытия населения из одной местности и прибытия мигрантов из других местностей. Особенность миграционного процесса заключается в разнообразии его видов (иммиграционный, эмиграционный, переселенческий, реадмиссионный, внешней трудовой миграции и др.)
Конечным результатом миграционного процесса является приживаемость перемещенного населения в новой местности, подтвержденная нормативно-правовыми государственными документами.
Миграционная политика представляет собой систему общепринятых на уровне управления идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых прежде всего государство, а также его общественные институты, соблюдая определенные принципы, соответствующие конкретно-историческим условиям страны, предполагает достижение целей, адекватных как этому, так и последующему этапу развития общества.
Приток мигрантов способствовал росту цен на недвижимость, обострению конкуренции на рынке труда, снижению уровня жизни населения, обострению других социальных проблем, прежде всего в области образования и здравоохранения, криминализации обстановки в России. Усиление националистических и сепаратистских настроений в ряде случаев привели к столкновениям на межнациональной и межконфессиональной основе. Во всей совокупности миграционных проблем ключевыми являются проблемы интеграции мигрантов в принимающее общество и проблемы адаптации принимающего общества к новым условиям, прежде всего к изменению этнического состава населения и следствиям этого процесса.
Современная миграционная ситуация в Российской Федерации, являясь следствием социально-экономической обстановки, свидетельствует о том, что для достижения социального процветания и экономического прогресса требуются твердая воля государства и внимание всего российского общества к достижению в стране правопорядка и законности в области регулирования миграционных процессов.
Отсутствие в течение
длительного времени Концепции
государственной миграционной
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утв. Президентом Российской Федерации от 13 июня 2012 г./ «Ваше право. Миграция», июль 2012 г. N 13;
