Специфические черты регламента как вида документа на современном этапе

Содержание

Введение

В последние годы одним из ключевых направлений нормативного регулирования делопроизводства является формализация государственного управления, государственных услуг и функций.

Существенной частью нормативной базы работы с документами стали: административный регламент исполнения государственных функций, административный регламент предоставления государственных услуг, типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и типовой регламент организации внутренней деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Актуальность темы работы объясняется тем обстоятельством, что на сегодняшний день новые типы регламентирующих документов приходят на смену многочисленным традиционным типам регламентирующих документов: «устав», «положение об органе власти», «порядок деятельности», «порядок взаимодействия», «должностная инструкция» и т. д. Разработка и утверждение «регламентов внутренней организации деятельности» органов власти, как правило, не вызывала затруднений, так как это не что иное, как бывшие «уставы» или «положения об органе власти». Данные документы позволяют систематизировать полномочия органов государственной власти, восполнять нормативные правовые пробелы в законодательстве Российской Федерации, упорядочивать административные процедуры, а в отдельных случаях исключать избыточные действия.

Однако стоит отметить, что сегодня существует проблема с разработкой «регламентов взаимодействия органов власти» и «административными регламентами исполнения государственных функций», так как данные типы документов должны содержать описание административных процессов. Другой документ «административный регламент оказания государственных услуг» должен содержать не только описание «внутреннего» исполнения процесса, но и описание «внешнего» взаимодействия с гражданами. Кроме того, сегодня  вызывает много вопросов то, насколько детальной должна быть регламентация административных процедур. Например, закрепление в регламенте требований не только к итоговому документу и срокам его подготовки, но и к отдельным действиям в рамках этой работы может препятствовать внедрению более совершенных управленческих технологий.

Цель работы - выявить особенности и специфические черты регламента как вида документа  на современном этапе в органах государственной власти и местного самоуправления.

Для того, чтобы раскрыть поставленную цель, необходимо решить следующие задачи:

• проанализировать понятие «регламент» в законодательных органах;
• дать характеристику нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы содержания и составления регламентов внутренней организации деятельности органов государственной власти;
• показать многообразие разновидностей регламента и выявить специфические черты данного вида документа.

Объект исследования представляет собой регламент как вид документа, используемый в деятельности государственных органов. Предмет –понятие, функции, разновидности регламента  в органах государственной власти. 

На наш взгляд данная тема недостаточно изучена. Работ, посвященных теоретико-методологическому осмыслению регламента как вида документов в органах государственной власти почти нет. Нам представляется, что выбранная тематика исследования весьма интересна для изучения, так как регламент сегодня достаточно распространенный вид документа в различных сферах общества.  

В написании данной работы задействован широкий пласт нормативно-правовых документов, исторические первоисточники, а также статьи и монографии теоретиков и практиков в области документоведения и документационного обеспечения управления.

В качестве нормативно-правовых источников информации выступили законодательные и нормативно-методические документы, раскрывающие содержание института регламентов1, сами регламенты государственных органове2, а также нормативные и локальные документы, регламентирующие вопросы подготовки документов в государственных органах3. 

Ермолаева А.В., Новоселов А.С, Сокова А.Н., Филенко Е.Н. рассматривали регламент с документоведческой точки зрения, а также уделяли внимание значению регламентов в органах государственной власти4.

Методы, используемые в написании работы:

• Метод анализа, заключающийся во всестороннем анализе регламентов, их оформления и значения в деятельности органов государственной власти в историческом развитии и на современном этапе. Сравнительный анализ – анализ нескольких разновидностей регламента и сопоставление их между собой; Кроме того, использовался анализ содержания регламентов;
• Метод индукции – построение выводов на основе частного;

Работа структурирована и состоит из трех глав. Первая глава состоит из теоретического осмысления понятия «регламент» в нормативно-правовых актах  и различных источниках. Вторая глава представляет собой подробное рассмотрение вопросов содержания регламентов внутренней организации деятельности органов государственных органов. Третья глава дает характеристику разновидностям регламентов, применяемых в государтсвенных органах.

1. Институт регламентов: понятие, сущность, основные черты

Институт регламентов федеральных органов исполнительной власти можно отнести к числу новейших и весьма интенсивно развивающихся явлений административно-правовой реальности. Сегодня можно констатировать существующую многозначность термина "регламент" в отечественной доктрине и законодательстве.

Первое упоминание регламентов федеральных исполнительных органов закрепил Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В соответствии со ст. 47 Закона "профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа"5.

Однако в указанной статье, устанавливавшей элементы содержания должностного регламента как локального административно-служебного правового акта, не определялось даже примерное содержание термина " регламент федерального органа исполнительной власти".

Следующим этапом "легализации" института регламентов федеральных исполнительных органов стало утверждение Постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 N 30 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Главными новеллами этого правового акта применительно к институту регламентов федеральных органов исполнительной власти стали, в частности:

• первая попытка определения системы регламентов (Типовой регламент взаимодействия выделил в п. 1.2 "административный регламент федеральных органов исполнительной власти" как некое собирательное понятие, включающее в себя "регламент федерального органа исполнительной власти", "административные регламенты исполнения государственных функций", "административные регламенты предоставления государственных услуг" и "должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти");
• закрепление структуры "регламента федерального органа исполнительной власти" (нередко таковые именуются "регламентами внутренней организации" федеральных исполнительных органов);
• установление некоторых правил по предоставляемым федеральными органами исполнительной власти государственным услугам, в том числе требование об официальном опубликовании перечня таких услуг (п. 2.9)6.

Развитию регламентов также способствовало утверждение Постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 N 452 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Большая часть норм обозначенного акта посвящена детализации содержания внутренних регламентов федеральных исполнительных органов7.

Вопросы административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) затрагиваются лишь в нескольких пунктах. Там же предпринята попытка закрепления общих задач указанных видов регламентов ("определяют административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан").

Важным этапом в формировании института административных регламентов федеральных органов исполнительной стал утвержденный Постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 N 679 Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), установивший не только сам порядок, но и многие важные требования к содержанию упомянутых видов правовых актов8.

Нельзя не отметить еще один законодательный акт, закрепляющий правовые основы административных регламентов органов исполнительной власти. В Федеральном законе от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" определяются понятие, основные требования к структуре и разработке административных регламентов9.

Структура регламентов внутренней организации деятельности органов государственной власти, согласно п. 1.7 Типового регламента взаимодействия, содержит следующие процедуры:

1) порядок планирования  и организации работы;

2) порядок подготовки  и оформления решений и поручений  руководителя федерального органа  исполнительной власти и его  заместителей;

3) порядок исполнения  поручений в федеральном органе  исполнительной власти;

4) порядок подготовки  проектов актов, вносимых в Правительство (для федеральных органов исполнительной  власти, наделенных соответствующими  полномочиями);

5) порядок рассмотрения  парламентских запросов, запросов  и обращений депутатов Государственной  Думы Федерального Собрания РФ  и членов Совета Федерации  Федерального Собрания РФ;

6) порядок деятельности  и взаимодействия подразделений  федерального органа исполнительной  власти при осуществлении возложенных  на них функций;

7) порядок взаимодействия  федерального министерства и  находящихся в его ведении  федеральных служб и федеральных  агентств, а также порядок осуществления  федеральным министерством своих  полномочий по координации и  контролю деятельности соответствующих  федеральных служб, федеральных  агентств, а также государственных  внебюджетных фондов (для соответствующих  министерств);

8) правила организации  деятельности территориальных органов (при наличии территориальных  органов);

9) правила организации  взаимодействия с территориальными  органами и подведомственными  организациями (при наличии территориальных  органов и подведомственных организаций);

10) порядок работы с  обращениями граждан и организаций;

11) порядок обеспечения  доступа к информации о деятельности  федерального органа исполнительной власти.

Таким образом, можно констатировать, что регламенты в современном законодательстве регулируются достаточно большим количеством законодательных актов. Законодатель, не делая обобщений, выделяет, как уже отмечалось, следующие виды административных регламентов: "регламенты (или, как вариант, регламенты внутренней организации) федеральных органов исполнительной власти", административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг. Первый вид, безусловно, следует отнести к внутренним регламентам, в то же время последние два однозначно подпадают под определение внешнеуправленческих актов.

2. Особенности содержания внутренних регламентов организации деятельности государственных органов

Исторически первыми в системе внутренних регламентов государственных органов, видимо, следует признать регламенты органов законодательной власти, институт которых периодически затрагивается в отечественной научной юридической литературе как советского, так и постсоветского периодов10.

Впервые феномен регламентов палат федерального парламента упоминается в Конституции РФ. В частности, согласно ч. 4 ст. 101 Конституции РФ, каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности11. В настоящее время действуют утвержденный Постановлением Государственной Думы ФС РФ от 22.01.1998 N 2134-II ГД Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ 12 и утвержденный Постановлением Совета Федерации ФС РФ от 30.01.2002 N 33-СФ Регламент Совета Федерации Федерального Собрания РФ13. Эти Регламенты определяют порядок формирования внутренних органов палат (комитетов, комиссий, советов) и избрания должностных лиц палат, устанавливают их полномочия и формы деятельности.

В обоих Регламентах имеются главы и статьи, определяющие правила проведения законодательных процедур и порядок голосования парламентариев. Также в Регламентах прописан порядок проведения правительственного часа, парламентских слушаний, организации работы аппаратов палат.

Главной особенностью Регламента ГД ФС РФ является то, что в нем регулируются порядок формирования депутатских объединений, их полномочия и гарантии деятельности14. Специфика Регламента СФ ФС РФ - в установлении порядка подтверждения полномочий членов СФ, реализации права законодательной инициативы палатой15.

Регламенты палат отдельно закрепляют порядки рассмотрения ряда отнесенных законодательством к компетенции палат вопросов (в отношении СФ РФ это, в частности, утверждение границ между субъектами РФ, утверждение указов Президента РФ о введении военного, чрезвычайного положения, порядка решения вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ, порядка назначения выборов Президента РФ и др.).

Отдельного упоминания заслуживает утвержденный Постановлением Центризбиркома РФ от 28.06.1995 N 7/46-II Регламент Центральной избирательной комиссии РФ16. В соответствии со ст. 1 Регламента данный документ определяет порядок и правила работы Центризбиркома, являющегося федеральным государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в РФ в соответствии с компетенцией, установленной федеральными законами, осуществляющего в пределах своей компетенции руководство деятельностью избирательных комиссий по выборам Президента РФ, депутатов ГД ФС РФ, в иные федеральные государственные органы, комиссий референдума РФ, а также контроль за соблюдением избирательных прав граждан РФ при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления и права на участие в референдуме граждан РФ, меры по оказанию правовой, методической, организационно-технической помощи избирательным комиссиям, комиссиям референдума в РФ, в том числе во взаимодействии с избирательными комиссиями субъектов РФ.

В этой связи можно констатировать, что содержание Регламента Центризбиркома, помимо общих положений, составляют как внутриорганизационные правила и процедуры (порядок избрания руководящих должностных лиц комиссии, порядок проведения заседаний и порядок голосования на заседаниях комиссии, порядок принятия решений), так и некоторые процедуры, как представляется, преимущественно внешнеуправленческого характера (осуществление контроля за соблюдением избирательного законодательства, регистрация кандидатов, списков кандидатов и т.д.).

Регламенты как правовая форма, закрепляющая внутриорганизационные процедуры, известны также органам прокуратуры. Так, Приказами Генеральной прокуратуры РФ от 17.04.2008 N 67 и Главной военной прокуратуры РФ от 21.03.2003 N 57 утверждены Регламенты Генеральной прокуратуры17 и Главной военной прокуратуры 18соответственно. Последние определяют: порядок подготовки и направления документов, планирования работы и направления заданий и поручений, организацию работы коллегий и совещаний, внутренние контрольные процедуры, выезды в командировки и вызовы работников подчиненных прокуратур, порядок рассмотрения обращений и организации приема граждан и т.п. Особого упоминания заслуживают разделы, посвященные информационно-аналитической работе органов прокуратуры, а также правила подготовки и направления документов информационно-методического характера.

Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" в ст. 11 устанавливает: внутренние вопросы деятельности Счетной палаты, функции и взаимодействие структурных подразделений аппарата Счетной палаты, порядок ведения дел, подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной и иной деятельности определяются Регламентом Счетной палаты, утверждаемым ее Коллегией19.

Некоторые судебные органы также утвердили свои регламенты. Согласно ст. 28 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"20, в Регламенте Конституционного Суда РФ на основе Конституции РФ и указанного Федерального конституционного закона устанавливаются: порядок определения персонального состава палат Конституционного Суда РФ; порядок распределения дел между ними; порядок определения очередности рассмотрения дел на пленарных заседаниях и на заседаниях палат; некоторые правила процедуры и этикета на заседаниях; особенности делопроизводства в Конституционном Суде РФ; требования к работникам аппарата Конституционного Суда РФ, а также ряд иных вопросов внутренней деятельности Конституционного Суда РФ.

Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 05.06.1996 N 7 утвержден Регламент арбитражных судов21, определяющий общие положения организации работы арбитражных судов, полномочия председателя арбитражного суда и его заместителя, порядок формирования судебных коллегий и судебных составов, а также порядок и организацию проведения судебного заседания, Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ.

Нельзя не обратить внимание на  регламентацию вопросов подготовки документов в органах государственной власти, которым в регламентах уделено достаточное внимание.  Так, например, в Регламенте Федеральной налоговой службы появился новый раздел, который регулирует порядок принятия нормативных правовых актов ФНС. Данные акты издаются службой в виде приказов в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 100922.

Подготовку и согласование проекта нормативного правового акта осуществляет уполномоченное управление центрального аппарата службы с привлечением при необходимости специалистов научных и иных организаций. Кроме этого, проекты нормативных правовых актов до их подписания подлежат обязательному согласованию с юридической службой ФНС. Это должно повысить качество нормативных актов23.

В Регламенте прописан порядок согласования проектов нормативных правовых актов межведомственного характера с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. При этом проекты нормативных правовых актов ФНС подлежат обязательному согласованию с Минфином.

Кроме этого, в Регламенте появился еще один новый раздел - "Порядок рассмотрения проектов актов, поступивших на согласование". В данном случае речь идет об актах, поступивших на согласование в ФНС: они направляются на рассмотрение в соответствующие управления центрального аппарата службы, в том числе в юридическую службу, заместителям руководителя и иным должностным лицам, определенным руководителем в установленные сроки. Установлены предельные сроки рассмотрения указанных документов. Проекты актов могут быть представлены как в бумажном, так и в электронном виде, в последнем случае визирование такого документа осуществляется руководителем или его заместителем с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи24.

Таким образом, в заключение главы можно констатировать, что четко определенной дефиниции регламентов внутренней организации в настоящее время не существует. На наш взгляд, под данным видом документа можно понимать "нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти или органов исполнительной власти субъектов РФ, определяющие последовательность действий органов исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающие исполнение государственных функций, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций".

Обычно регламент закрепляет: принципы деятельности соответствующего органа, порядок и частоту проведения заседаний, сессий, съездов; правовой статус руководителей (председателя, председательствующего и т.п.); порядок подготовки доекментов; особенности правового положения и характер взаимодействия с другими органами и организациями; порядок доведения до сведения населения или заинтересованных лиц принятых решений. Принятие регламента упорядочивает деятельность этого органа (организации), концентрирует внимание его членов на решении компетенционных, а не организационно-процессуальных вопросов, что во многом должно способствовать повышению эффективности работы данного органа (организации)"

Последнее время в регламентах стали содержаться разделы, регулирующие вопросы подготовки документов государственного органа. Включение данного раздела, на наш взгляд, является оправданным, так как они регламентируют процедуру подготовки документов, а следовательно и их качество.

3. Особенности и специфические черты разновидностей регламентов

Как уже отмечалось, в справочной научной литературе понятие "регламент" раскрывается в трех аспектах: во-первых, как внутриорганизационный правовой акт, во-вторых, как порядок проведения собрания, заседания (в более узком смысле - норматив времени для доклада), в-третьих, как разновидность международных актов.

Следует отметить, что в одном государственном органе может быть несколько административных регламентов взаимодействия государственных органов, исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг). Эффективность работы аппарата управления в целом и каждого из его подразделений в отдельности во многом зависит от того, насколько четко определены, согласованы, сбалансированы все составные части, звенья и элементы управляющей системы. Достичь этого на государственной службе помогают квалифицированно разработанные должностные регламенты всех категорий гражданских служащих.

Должностной регламент государственного гражданского служащего является составной частью административного регламента государственного органа. То есть предполагается, что в государственном органе должен быть один общий административный регламент.

Статьей 47 Федерального Закона регулируются вопросы, связанные с должностным регламентом гражданского служащего25.

Частью 1 данной статьи устанавливается, что профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа26.

Важно отметить, что Федеральный Закон в целом не раскрывают содержания понятий "должностной регламент" и "административный регламент государственного органа".

Должностной регламент, по сути, сходен с должностной инструкцией. Использование различных терминов делает акцент на том, что должностными регламентами регламентируется служба (в данном случае гражданская служба), а должностными инструкциями - иные трудовые отношения.

Можно сделать вывод о том, что должностной регламент представляет собой документально зафиксированные требования к исполнению государственным гражданским служащим своих служебных обязанностей.

Среди основных признаков должностного регламента можно выделить следующие:

а) должностной регламент является локальным актом;

б) должностной регламент содержит в себе требования к определенной должности государственной гражданской службы;

Кроме того, законодателем указано, что должностные регламенты всех гражданских служащих, проходящих службу в конкретном государственном органе, являются составной частью административного регламента данного государственного органа.

Частью 2 47 статьи устанавливаются требования к содержанию должностного регламента.

В частности, в должностной регламент включаются:

1) квалификационные требования  к уровню и характеру знаний  и навыков, предъявляемые к гражданскому  служащему, замещающему соответствующую  должность гражданской службы, а  также к образованию, стажу гражданской  службы (государственной службы  иных видов) или стажу (опыту) работы  по специальности, направлению подготовки.

2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского  служащего за неисполнение (ненадлежащее  исполнение) должностных обязанностей  в соответствии с административным  регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного  подразделения государственного  органа и функциональными особенностями  замещаемой в нем должности  гражданской службы27.

В данном разделе конкретизируются должностные обязанности применительно к конкретной должности государственной гражданской службы.

Нормы должностного регламента, касающиеся прав гражданского служащего, могут дублировать положения ст. 14 Закона, а также включать дополнительные права по усмотрению государственного органа;

3) перечень вопросов, по  которым гражданский служащий  вправе или обязан самостоятельно  принимать управленческие и иные  решения.

4) перечень вопросов, по  которым гражданский служащий  вправе или обязан участвовать  при подготовке проектов нормативных  правовых актов и (или) проектов  управленческих и иных решений.

5) сроки и процедуры  подготовки, рассмотрения проектов  управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия  данных решений.

6) порядок служебного  взаимодействия гражданского служащего  в связи с исполнением им  должностных обязанностей с гражданскими  служащими того же государственного  органа, гражданскими служащими  иных государственных органов, другими  гражданами, а также с организациями;

7) перечень государственных  услуг, оказываемых гражданам и  организациям в соответствии  с административным регламентом  государственного органа (если таковые  имеются);

8) показатели эффективности  и результативности профессиональной  служебной деятельности гражданского  служащего.

В соответствии с ч. 5 47 статьи на специальный орган по управлению государственной службой возлагается обязанность по утверждению примерных должностных регламентов28.

На основе данных примерных должностных регламентов должны разрабатываться должностные регламенты по каждой конкретной должности государственной гражданской службы, которые утверждаются представителем нанимателя - руководителем государственного органа, лицом, замещающим государственную должность, либо лицом, осуществляющим полномочия нанимателя от имени РФ или субъекта РФ.

Анализируя соотношение административных регламентов федеральных органов исполнительной власти с иными правовыми формами, нельзя не затронуть проблему технических регламентов - нового источника российского права, формирующегося в рамках реформы технического регулирования, начало которой было положено принятием Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании"29.

Существует точка зрения о том, что технические регламенты, обладая "общими" чертами с административными регламентами федеральных органов исполнительной власти, могут быть отнесены к единой группе неких "актов-регламентов"30.