Специфика российского бюджетного федерализма

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

По дисциплине: «Бюджетная система РФ»

Вариант № 7

Тема: «Специфика российского бюджетного федерализма»

Студент:

Группа:

Шифр:

Руководитель:

Содержание

Введение 3

1. Сущность бюджетного федерализма 5

1. 1. Понятие,  особенности и принципы бюджетного  федерализма 5

1. 2. Модели  бюджетного федерализма 7

2. Специфика российского бюджетного федерализма 10

2. 1. Российская  модель бюджетного федерализма 10

2. 2. Основные  проблемы развития бюджетного  федерализма в РФ 11

2. 3. Основные  направления совершенствования  бюджетного федерализма в РФ 14

Заключение 17

Список литературы 19

Глоссарий 21

Введение

Не существует федераций, сопоставимых с Россией по числу административно-территориальных образований низового уровня. Обеспечить устойчивость подобной системы, тем более эффективно управлять ею, чрезвычайно сложно. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять социально-экономическое регулирование, является финансовая система общества, главное звено которой – бюджетная система. Именно посредством бюджетной системы государство образует централизованные фонды и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.

Бюджетная система Российской Федерации  основывается на модели бюджетного устройства и бюджетного процесса федеративного  государства, получившей название бюджетного федерализма.

Проблеме бюджетного федерализма  по праву принадлежит важное место  в реформировании бюджетной системы  России на современном этапе. От решения  этой проблемы зависит будущее России – сохранится ли она как единое государство, развивающееся на основах  подлинного федерализма, или распадется на ряд слаборазвитых территориальных  образований.

Бюджетный федерализм реализуется  через единую социально-экономическую  и бюджетно-финансовую политику государства. Это такая организация бюджетных  отношений, которая позволяет в  условиях самостоятельности, автономии  каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с  интересами ее субъектов и органов  самоуправления. Однако не следует  забывать, что проблема бюджетного федерализма это не только и не столько проблема взаимоотношения  бюджетов различных уровней бюджетной  системы, это, прежде всего проблема взаимоотношений государства и  его граждан посредством организации  рационального движения потоков  финансовых ресурсов.

Целью работы является раскрытие основного  экономического содержания бюджетного федерализма. Для этого последовательно  рассмотрены сущность, принципы, модели, механизмы функционирования, проблемы и направления развития бюджетного федерализма.

Решение проблемы бюджетного федерализма  в конечном итоге позволит стабилизировать  российскую государственность, повысить управляемость и объективность  рыночной экономической системы.

В общем, необходимым для России является не только создание принципиально  новой системы межбюджетных отношений, но и осознание того, что эта  система должна быть ориентирована  на реализацию совокупности интересов  государства в целом, его субъектов  и граждан.

1. Сущность бюджетного федерализма

1. 1. Понятие, особенности и принципы бюджетного федерализма

Термин "бюджетный федерализм" – это экономическое понятие, не связанное с государственным политическим устройством и характеризующее многоуровневость бюджетной системы любого государства. Согласно стандартной бюджетной методике Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), существует три уровня власти - центральные, региональные (штаты в США, кантоны в Швейцарии, провинции в Канаде и т.д.) и местные органы (где объединены все более мелкие административно-территориальные образования)[9]. Каждый уровень власти имеет свой бюджет и действует в рамках собственных бюджетных полномочий. Автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и их взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах, и называются бюджетным федерализмом. Хотя политическое устройство (унитарное или федеративное), безусловно, накладывает отпечаток на характер бюджетной системы, определяющим фактором служит степень централизации государственного управления.

В настоящее время насчитывается  более 20 стран с различным типом  федеративного устройства (США, ФРГ, Австралия, Канада, Австрия, Мексика, Россия, Эфиопия, Бразилия, Индия, Малайзия и  др.).[8] Кроме того, значительное число стран мира в системе управления государством используют отдельные элементы федерализма, связанные с разделением полномочий между различными уровнями государственной власти и регионами. Конкретные формы федерализма в каждой стране периодически видоизменяются. Это относится как к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, так и реформам в области бюджетов и налогов.

Разделение властных полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Распределение  общих доходов государства между федеративным центром и его субъектами, которое обеспечивало бы наиболее качественное выполнение возложенных на них задач и функций, является наиболее сложной проблемой.

Под бюджетным федерализмом понимается форма автономного функционирования бюджетов различного уровня государственной  власти, основанная на четко сформулированных и закрепленных законодательных нормах, положениях. [13]

Аналогичное определение  бюджетного федерализма приведено  в другом источнике: «Бюджетный федерализм – это законодательно принимаемая  норма равноправных (партнерских) отношений  между федеральным центром и  субъектами при формировании доходов  бюджетов всех уровней за счет оптимального сочетания их налогового потенциала, выполняемых финансово-хозяйственных, социальных функций и имеющихся  общественно-необходимых потребностей».[14]

Очевидно, что данные определения  отражают некую абстрактную идеальную  модель бюджетного федерализма, при  которой объемы доходных полномочий субъектов федерации совпадают  с объемами расходных полномочий, закрепленными за этими уровнями власти. В этом случае какие-либо перераспределительные  процессы между бюджетами отсутствуют. В реальной действительности достигнуть такого состояния ни одному государству  не удалось.

Под бюджетным федерализмом понимают форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая  предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы.[8]

Бюджетный федерализм базируется на 5 основных принципах:

1) законодательное разграничение  полномочий по расходам между  органами власти всех уровней  управления;

2) обеспечение соответствующих  органов власти необходимыми  финансовыми ресурсами для выполнения  ими возложенных на них функций;

3) обеспечение вертикального  и горизонтального выравнивания  доходов всех звеньев бюджетной  системы;

4) наличие единых для  каждого звена бюджетной системы  формализованных прозрачных и  всем понятных методов регулирования  бюджетов;

5) самостоятельность и  равноправие каждого бюджета,  входящего в бюджетную систему,  которые выражаются в самостоятельности  бюджетного процесса, в том числе  определении направлений использования  бюджетных средств, подконтрольности  исполнения бюджета соответствующим  представительным органам власти и т.д.[14]

1. 2. Модели бюджетного федерализма

Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованный, децентрализованный и комбинированный типы.[8]

При централизованном типе разграничение  полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов, самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.

Децентрализованный  тип организации бюджетной системы  строится на признании высокой степени  самостоятельности региональных и  местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена  к минимуму. Полномочия в сфере  расходов адекватны полномочиям  в сфере доходов.

Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие  моменты: использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания, повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, значительная роль бюджетных трансфертов передается из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.

В мире существуют государства с  различными типами федеративного устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и  германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной.[12]

Американская модель строится на относительно большой самостоятельности отдельных  штатов. Часто она рассматривается как классическая модель бюджетного федерализма. В США отсутствует система горизонтального долевого распределения доходов. Большинство федеральных субсидий штатам зависит от объемов долевого финансирования штатными и местными органами власти. Такая политика не направлена на выравнивание социально-экономических условий жизнедеятельности регионов. [10] Отдельные штаты, местные органы власти имеют право осуществлять собственную налоговую политику. Федерация, штаты, муниципалитеты имеют собственные «непересекающиеся» налоги. Регионы значительно отличаются по налогам и расходам друг от друга.

Для германской модели бюджетного федерализма  характерной чертой является все  возрастающая тенденция к единообразному распределению ресурсов между землями. Бюджетная система базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми  ее уровнями. К ним относятся: налог  на заработную плату, прямой подоходный налог, налог с доходов корпораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процентных прибылей, налог на добавленную стоимость. Однако имеются  и такие налоги, которые применяет только один уровень власти. В частности, в федеральный бюджет поступают все акцизы. К региональным (налогам земель) относятся транспортный налог, налог наследства; к местным налогам относятся налог на недвижимость, местный предпринимательский налог и ряд других.

Для выравнивания условий между  отдельными землями (богатыми и бедными) используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. Однако следует подчеркнуть, что  основные финансовые ресурсы для  выравнивания социально-экономических  условий жизнедеятельности земель поступают через федеральные  и совместные программы регионального  развития.[7]

2. Специфика российского бюджетного федерализма

2. 1. Российская модель бюджетного федерализма

Бюджетная система Российской Федерации  включает три звена или три  уровня: федеральный бюджет, региональные бюджеты субъектов РФ, местные  бюджеты: городские, районные, поселковые, сельские. При этом формальные местные  органы власти не входят в состав государственного аппарата, но несомненно, что местные  бюджеты включены в единую бюджетную  систему Российской Федерации.

В силу федерального устройства современной  России бюджеты разного уровня являются самостоятельными по отношению друг к другу. Каждый из них утверждается и исполняется собственными властными  органами в соответствии с действующей  правовой базой. Принцип самостоятельности  проявляется и в том, что бюджеты  нижеследующих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами  в бюджеты вышестоящих уровней.

Совокупность всех бюджетов образует консолидированный бюджет РФ, а совокупность регионального бюджета субъекта РФ и местных бюджетов на территории данного субъекта составляет консолидированный  бюджет субъекта Федерации (рис. 1).

Рис. 1 «Схема консолидированного бюджета РФ»

Федеральному бюджету отводится  главная роль в консолидированном  бюджете, прежде всего в реализации социально-экономической политики, осуществляемой Федеральным Собранием  и Правительством РФ. Через его  параметры государство регулирует макроэкономические параметры, а также  взаимоотношения с отдельными территориями. Федеральный бюджет разрабатывается  и утверждается в форме федерального закона.

Консолидированный бюджет субъекта Федерации  есть результат объединения бюджетных  показателей региона, в нем отражены итоги разработки и реализации бюджетной  политики данного региона. Бюджеты  субъектов РФ разрабатываются и  утверждаются в форме законов  субъектов РФ, а местные бюджеты  — в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления или  в порядке, установленном уставами муниципальных образований.[4]

2. 2. Основные проблемы развития бюджетного федерализма в РФ

Бюджетный федерализм реализуется  через единую социально-экономическую  и бюджетно-финансовую политику государства. Такая организация бюджетных  отношений позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого  бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления. Проблема бюджетного федерализма не столько проблема взаимоотношения  бюджетов различных уровней бюджетной  системы, сколько проблема взаимоотношений  государства и его граждан  на основе организации рационального  движения потоков финансовых ресурсов.[6]

В области бюджетного федерализма в настоящее время существует множество крупных правовых проблем. К числу таковых следует отнести и конституционно-правовые проблемы, насущная необходимость комплексного изучения которых особенно усилилась в последние годы.

Отсутствуют базовые законы в сфере федерализма. Этот пробел восполняют внутригосударственные договоры и соглашения, способствующие конкретизации общих принципов и направлений государственной, региональной и национальной политики. Заключено 42 договора с органами власти 46 субъектов РФ и более 250 соглашений.

Для правового обеспечения бюджетного федерализма в России необходимо: а) четко разграничить в законодательстве расходы за каждым звеном бюджетной системы РФ; б) закрепить в законодательстве собственные достаточные источники доходов для субъектов РФ, а также установить общефедеральные источники доходов; в) определить принципы построения бюджетных отношений между Федерацией и субъектами РФ и закрепить их формы.[11]

Важным недостатком современной модели бюджетного федерализма в России является то, что федерализм имеет отношение больше к федеральному правительству, чем к эффективным экономическим и финансовым отношениям между федеральным правительством и органами власти субъектов Федерации.

Продолжающаяся модернизация бух. учета и отчетности повышает открытость российской системы бюджетного федерализма, но еще больше централизует ее. На практике это не облегчает доступ населения и инвесторов к региональной и местной информации финансового характера и не способствует росту финансовой ответственности региональных и местных органов власти. Наиболее действенным стимулом финансовой открытости в России продолжают оставаться федеральный надзор и контроль вместо усиления подотчетности или более автономного руководства на региональном и местном уровнях.

Федеральные и региональные казначейства часто злоупотребляют властью и  играют роль «финансовой полиции» для  бюджетных организаций на региональном и местном уровнях. Вместо того, чтобы просто выполнять функции расчетно-кассового обслуживания и предоставлять услуги по управлению ликвидностью для бюджетных организаций, казначейства иногда принимают на себя такую важную функцию региональных и местных правительств, как контроль над эффективностью бюджетных расходов, потребности в закупках, и влияют на принятие других региональных и местных деловых решений. Предложенные поправки к Бюджетному кодексу требуют, чтобы все расчетные операции региональных бюджетов совершались через федеральное казначейство.[16]

Популистские финансовые кампании, организованные федеральным правительством, такие как массовые выплаты задолженностей по зарплате бюджетникам, полностью игнорируют рамки политического федерализма. Это также ложится огромным дополнительным бременем на плечи региональных и местных органов власти и ограничивает их финансовую гибкость.[5]

Принят ряд федеральных законов и более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления. Кроме того, наблюдается процесс принятия законов, связанных с передачей органам местного самоуправления исполнения ряда государственных полномочий без их правовой увязки с федеральным законодательством.

В существующей на данный момент в  России системе бюджетного федерализма  нарушаются большинство необходимых условий ее эффективного функционирования:

1. Нечеткая иерархия. Существующая система характеризуется недостаточно четким разграничением полномочий и ответственности между различными уровнями власти.

2. Отсутствие субнациональной автономии. Региональные и местные власти по закону имеют достаточно ограниченные возможности по проведению самостоятельной экономической политики.

3. Отсутствие единого рынка. На данный момент единого экономического пространства не существует как из-за наличия административных барьеров на пути перемещения товаров, так и из-за крайне низкой мобильности труда и капитала.

4. «Мягкие бюджетные ограничения» субнациональных властей, которые являются следствием отсутствия четких формальных правил определения размера средств, получаемых от вышестоящего бюджета, или их невыполнение.

5. Институциональная неустойчивость. Опыт показывает, что сложившаяся в РФ федеральная система не обладает достаточной институциональной устойчивостью. Распределение обязанностей и полномочий между различными уровнями власти существенно изменялось в зависимости от конкретной политической и экономической ситуации, как под давлением центра, так и под давлением регионов.

В течение девяностых годов под давлением регионов происходило изменение распределения обязанностей и полномочий между уровнями власти, приведшее к ослаблению центральной власти. В последнее время наблюдается обратная тенденция увеличения роли центральных властей и уменьшения влияния регионов. Основными шагами в этом направлении были изменения в работе верхней палаты парламента и учреждение федеральных округов. Первая из этих мер позволила снизить влияние губернаторов в сфере федерального законодательства, а вторая — в сфере исполнения этого самого законодательства. В обоих случаях наблюдается изменение распределения полномочий между уровнями власти за счет односторонних действий центральной власти.

2. 3. Основные направления совершенствования бюджетного федерализма в РФ

Развитие демократических принципов в государственном устройстве и управлении, происходящее в последние годы в России, сделало обязательным компонентом системы государственного управления органы местного самоуправления, наделенные народом управленческими и финансово-бюджетными правами. Резко возросла и продолжает расти роль территориальных финансов в общегосударственной финансовой системе. Соответственно, возрастает и роль местных бюджетов. Величина местных финансов растет во многих странах: они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства.

Ключевой задачей является расширение самостоятельности и ответственности  регионов, в частности закрепление  в федеральном законодательстве права субъектов Российской Федерации  определять категории граждан, которым  необходима поддержка, исходя из принципа нуждаемости.

Органы государственной власти субъектов РФ и органы МСУ должны иметь достаточные и действенные стимулы для расширения собственной доходной базы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

В предстоящие годы необходимо завершить  работу по распределению полномочий между уровнями публичной власти. Вместо практики делегирования субъектам  РФ исполнения федеральных полномочий следует осуществлять передачу полномочий субъектам РФ на постоянной основе, обязательно предусмотрев и передачу субъектам Российской Федерации постоянных источников доходов в экономически обоснованном объеме.

В настоящее время почти треть  субъектов Российской Федерации  перешла на формирование своих бюджетов в соответствии с программно-целевыми методами бюджетного планирования. В  целях повышения эффективности  расходования бюджетных средств  на финансирование отраслей экономики  и социальной сферы необходимо стимулировать  дальнейший переход к формированию бюджетов программно-целевыми методами. Необходимо продолжить стимулирование за счет средств федерального бюджета  в форме грантов реализации региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов. Правительству Российской Федерации следует продумать и другие механизмы стимулирования использования программно-целевых методов формирования и исполнения бюджетов на региональном уровне.

Органам государственной власти субъектов  РФ и органам МСУ необходимо провести работу по мобилизации доходов и оптимизации расходных обязательств, сконцентрировав расходы на ключевых социально-экономических направлениях, в том числе на повышении заработной платы в бюджетной сфере. При решении этой задачи необходимо исходить из того, что повышение оплаты труда должно осуществляться дифференцированно, и в первую очередь тем специалистам, которые имеют высокую квалификацию и профессиональные достижения.

Надо обеспечить выполнение плана  поэтапной отмены льгот, установленных  на федеральном уровне, применение которых приводит к недополучению доходов региональных и местных бюджетов. А если введение льготы на федеральном уровне целесообразно, то должен быть продуман механизм компенсации выпадающих доходов этих бюджетов.

Руководители регионов и муниципалитетов  должны владеть информацией о  зачислении на соответствующих территориях  доходов в региональные и местные  бюджеты, чтобы оценить эффективность  принимаемых мер по расширению доходной базы. Поэтому надо наладить взаимодействие между налоговыми органами и заинтересованными  органами исполнительной власти субъектов  РФ и органами МСУ.[3]

Заключение

Под бюджетным федерализмом понимают форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы.

Бюджетная система Российской Федерации  включает три звена или три  уровня: федеральный бюджет, региональные бюджеты субъектов РФ, местные  бюджеты: городские, районные, поселковые, сельские.

В области бюджетного федерализма в настоящее время существует множество крупных правовых проблем. К числу таковых следует отнести и конституционно-правовые проблемы, насущная необходимость комплексного изучения которых особенно усилилась в последние годы.

Основная причина хронического кризиса межбюджетных отношений  и региональных финансов России – резкая диспропорция между переданными на субнациональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование. Официальная (легальная) система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет субнациональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохранив за собой почти неограниченные теневые полномочия. Отсутствие легальных полномочий по управлению общественными финансами означает отсутствие легальной ответственности за его результаты, следствием чего являются принятие решений по принципу политической целесообразности и неэффективное управление общественными финансами.

Разграничение полномочий между бюджетами  разных уровней имеет как свои плюсы, так и свои минусы. Межбюджетные отношения рассматриваются со стороны  экономической эффективности. Нужен  четкий порядок реализации новых законодательных актов и система доведения решений с федерального и муниципального уровней управления с постоянным мониторингом полученного результата. Проведение государственной политики в сфере образования на основе тесного взаимодействия и согласования интересов Федерации, решающе обеспечит сохранение единого образовательного пространства на территории России.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 N145-ФЗ
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» (Закон о МСУ) от 06.10.2003 N131-ФЗ
3. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 28.06.2012 «О бюджетной политике в 2013-2015 годах»
4. Архипов А.И., Погосов И.А. «Финансы», – М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2007
5. Барашева Т.И. «Управление бюджетными доходами на субрегиональном уровне»// Финансы, 2009, №4
6. Врублевская О.В., Романовский М.В. «Бюджетная система Российской федерации», – М.: Юрайт-Издат., 2010
7. Игудин А.Г., Папанова Н.А. «Некоторые проблемы межбюджетных отношений в Германии и России»// Финансы, 1999, №4
8. Ковалев В.В. «Финансы», – М.: «Проспект», 2001
9. Лавровский Б.А., Постникова Е.А. «Новейшие тенденции в сфере межбюджетных отношений»// Регион: экономика и социология, 2006, №2
10. Лавров А., Христенко В. «Экономика и политика российского бюджетного федерализма»// Деловой Урал, 1998
11. Ларина С.Е. «Перспективы развития муниципальных финансов»// Финансы, 2009, №11
12. Марченко Г.В., Мачульская О.В. «Финансовые механизмы межрегионального выравнивания»// Финансы и кредит. 2000, №1
13. Осадчая И.М. «Политика. Толковый словарь», – М.: ИНФРА-М, 2001
14. Поляк Г.Б. «Финансы. Денежное обращение. Кредит», – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2-е изд., 2001
15. Рябухин С. «Узкие места бюджетного федерализма»// Российская газета сегодня, 2006, №14
16. Татжетдинов С.Р. «Об увеличении доходов региональных бюджетов»// Финансы, 2009, №3
17. Химичева Н.И. «Бюджетное право и российский федерализм», – М.: Норма, 2009

Глоссарий

Бюджетный федерализм — распределение денежных доходов и расходов страны между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов федерации и муниципальными бюджетами с учетом источников поступлений средств и расходов для удовлетворения потребностей федерального, субфедерального и муниципального уровней.