Сравнительный анализ моделей карьеры государственного служащего во Франции и Великобритании

 

 

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ

ФГБОУ ВПО «ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

ИНСТИТУТ ДИСТАНЦИОННОГО ОБРАЗОВАНИЯ

 

СПЕЦИАЛЬНОСТЬ/НАПРАВЛЕНИЕ/МАГИСТРАТУРА

«Муниципальное управление и местное самоуправление /

ГМУ-м (081100.68)»

 

 

 

 

 

 

 

 

К О Н Т Р О Л Ь Н А Я    Р А Б О Т А

 

 

По дисциплине: Сравнительное государствоведение

 

На тему: Сравнительный анализ моделей карьеры государственного служащего во Франции и Великобритании

 

Вариант № __

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Выполнил:

Студент   курса

   семестр

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2014

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. ВВЕДЕНИЕ

 

Как правило, под службой понимаются отношения долга, верности, преданности, готовности защитить чей-то интерес. Предназначение службы связано с созданием условий для нормального функционирования общества, обеспечением других видов социальной деятельности. Служба может касаться социально-культурного обслуживания людей, осуществления управленческой деятельности, обеспечения деятельности органов государственной власти и т.д. Особым видом службы является государственная служба. 

Для наиболее эффективной работы государственных служащих разрабатываются особые требования к кандидатам на службу, критерии карьерного роста и повышения квалификации, которые и называются карьерной моделью. Данная работа посвящена сравнительному анализу моделей карьеры государственного служащего во Франции и Великобритании. Для проведения анализа первоначально должны быть рассмотрены основные положения моделей карьеры государственного служащего обеих стран.

Выбор этих стран не случаен: именно  здесь сложились наиболее эффективные  демократические модели  государственной службы; английские и французские  политологи  внесли весомый вклад в создание и развитие административно - государственного управления.

Изменения  в организации  государственной службы  происходили не сразу, а  в течение  длительного  исторического периода. В западной Европе  этот процесс начался в XV-XVI веках, а в России и Америке в XVIII веке. Процесс  формирования национальных бюрократических структур в большинстве  стран Запада и в России закончился во второй половине XIX века.

В конце XIX века в развитых странах Запада  происходят  важные изменения в административно – государственном аппарате  управления. Во всех звеньях управленческих структур вводится сверху донизу  систематическое разделение труда. При этом  в государстве  складывается  иерархия  учреждений и должностей, предусматривающая подчинение  низших  звеньев  администрации высшим, а всей армии чиновников – главе государства, находящемуся наверху власти1.

Со временем  систематическое  и иерархическое  разделение труда  между  различными  отраслями государственного управления   закрепляются в законодательстве, детально регламентирующем  функции и компетенцию  отдельных государственных служб и учреждений,  а также обязанности всех чиновников.

Задача данной работы состоит в том, чтобы:

• определить правовые основы государственной службы в Великобритании и Франции;
• провести некоторые параллели между развитием института государственной службы в Великобритании и Франции.

Работа включает в себя введение, заключение, 2 параграфa, список использованных источников.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Государственная служба во Франции

 

Действующее сегодня во Франции законодательство о гражданской  службе есть итог реформ, которые начались сразу же после освобождения страны  после второй мировой войны. Хотя понятие «чиновник» употребляется сегодня для всех лиц, состоящих на службе в органах государственного управления, но в строго юридическом смысле оно значительно уже. По существу, оно относится  только к  служащим гражданской «публичной»  службы. Понятие «чиновник» и «государственный служащий» не различаются2.

«Закон об общем статусе чиновника» действует с 1946 г. Он регламентирует  структуру гражданской службы и систему оплаты труда чиновников. В 1959 г. Ордонанс внес  не значительное число поправок, но они все направлены на то, чтобы усилить иерархическое подчинение чиновников власти.

Закон 1946 г. ввел в систему гражданской службы понятие «кадр», означающее объединение всех должностей, занятых гражданскими служащими одинакового ранга. Другими словами, это понятие охватывает положение группы людей, занимающих аналогичные должности. Во Франции  существует кадр директоров, куда входят  директора всех департаментов, кадр контроля, который объединяет всех инспекторов, и т.д3.

Помимо этого существует понятие класс чиновников. Всего классов  четыре, в понижающем иерархическом порядке они обозначены буквами A, B,C и D. На класс А  возлагаются функции выработки управленческих решений и указаний. Он составляет 20% общего числа чиновников административно - государственного управления. Класс В выполняет задачу реализации этих установок. В него входит около 40 %  чиновников. Класс С занят специализированным исполнением и охватывает 32% чиновников. Класс D включает технических работников, которые являются простыми исполнителями. Французские администраторы  отмечают, что между двумя последними классами трудно провести какое-либо существенное разграничение4.

Ни Закон 1946 г., ни Ордонанс 1959 г. не охватывает всю гражданскую службу Франции. Установленный  ими статус чиновника не применяется  к нескольким категориям государственных служащих: судьям, военным, сотрудникам государственных служб промышленного и торгового  характера, полиции. Таким образом, наряду с основным статусом чиновника во Франции  существуют еще частные статусы чиновников перечисленных выше категорий.

Согласно законодательству, лицо не может быть назначено на гражданскую должность:

• если не имеет французского гражданства;
• не обладает гражданскими правами и не удовлетворяет требованиям хорошего  морального поведения;
• нарушает законодательство о военной службе.

Последнее требование на практике сводится  к следующему: кандидат должен либо завершить военную службу, либо быть освобожден от нее5.

Теоретически отбор кандидатов  на должности производится на основе единого критерия – способности выполнять возложенные на них обязанности. Это определяется оценкой профессиональной  квалификации. Существует Инструкция 1946 г, устанавливающая круг обязанностей и утверждающая необходимый образовательный  уровень для каждого класса.

Конкурсные экзамены в класс А направлены на выявление обширных общих и технических знаний и должны оставить уверенность в том, что кандидат имеет достаточные интеллектуальные  способности и твердый характер. Необходим также диплом об окончании высшего учебного заведения6.

Кандидат для поступления в класс В должен уметь определят, оценивать и разрешать со ссылкой на законодательство деятельность лиц, находящихся под его управлением. Это достаточно сложная функция, поскольку  применение общих предписаний требует большей гибкости и профессиональных знаний. Конкурсные экзамены в этот класс носят более технический характер, чем экзамены в высший класс А. Однако и здесь по инструкции требуется  высокий уровень общеобразовательных и профессиональных знаний7.

Конкурсные экзамены в класс С (члены которого заняты техническим исполнением) призваны выявлять именно исполнительско - технические навыки, способность к личной инициативе здесь не требуется8.

Для замещения должностей класса D подходят работники, не обладающие специальной профессиональной квалификацией, поэтому конкурсные экзамены в этот класс не выходят за пределы программы общеобразовательной школы9.

Конкурсная комиссия подбирается  из компетентных специалистов, известных своей беспристрастностью. Она полностью независима от администрации. Конкурс включает письменный и устный экзамены. Во время письменного экзамена строго соблюдается принцип автономности. Письменный экзамен может принимать самые различные формы: задание может состоять в редактировании текста, подготовки определенного досье и т.п. на устном экзамене оценивается общая культура кандидатов, их специальные знания, а также способность логично излагать  свои мысли. Иногда кандидаты подвергаются тестированию.

Во Франции существуют два типа конкурсов: внешний и внутренний. На внешних конкурсах производится набор  новых чиновников, внутренние конкурсы производятся для продвижения части чиновников по иерархической лестнице. Главным принципом отбора на конкурсе являются не профессиональные качества претендентов, а общая эрудиция и элегантность стиля изложения, в основе которых должно быть классическое гуманитарное образование10.

Особое место в создании высших кадров  государственного аппарата занимает Национальная школа администрации. В это учебное заведение принимаются лица с высшим образованием не старше 26 лет и государственные служащие не старше 30  лет, имеющие стаж практической работы не менее 5 лет.

Карьера заканчивается в связи с достижением определенного возраста, что является важным фактором обновления корпуса служащих. Обычно верхний возрастной предел составляет 60-63 года, однако, в исключительных случаях в зависимости от занимаемой должности – от 58 до 75 лет11.

Правовое положение французских государственных служащих определено в Конституции Франции, Законе об общем статусе чиновника от 19 октября  1946 г.,  Ордонансе о государственной службе от 4 февраля 1959 г.,  Инструкции 1946 г и других нормативных актах ведомств.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Государственная служба в Великобритании

 

Отличительной  чертой  английской административной системы, сложившейся к началу ХХ века, являлось разделение политической  и административной сфер.

Все дела  министерств, даже самые мелкие, осуществлялись самими министерствами, а чиновники рассматривались лишь как клерки. Гражданская служба  существовала отдельно от политической (или парламентской) службы Короны.

Институт современной гражданской службы  сложился  сравнительно недавно – в 70-е года  нашего столетия. В этот период в стране были проведены крупные административные реформы. Комитет  по реформе гражданской службы возглавил лорд Фултон. Он представил правительству доклад «Гражданская служба», в котором содержалось 158 рекомендаций. Все они были приняты правительством.

В январе 1971 г.  началось проведение реформы. Первым ее этапом стала отмена системы классов и образование трех основных групп чиновников.

Группу старших политических и административных руководителей  составили чиновники административного класса в ранге помощника  заместителя, заместителя постоянного секретаря, постоянного секретаря. Вошедшие в эту группу  образуют вершину  состава гражданской службы12.

Вторая группа – административная. Она включает две ступени: ученик администратора и старший исполнитель. Административная группа решает большой круг вопросов – от координации деятельности госаппарата управления и руководства работой министерств до исполнения обычных канцелярских обязанностей13.

Третья группа объединяет научно-профессиональных работников и технических специалистов. В нее входят архитекторы, ученые, инженеры, занятые проблемой образования и подготовки чиновников14.

Образована также вспомогательная группа технических работников. Это чертежники, делопроизводители, выполняющие простую исполнительскую работу.

В соответствии с рекомендациями комитета Фултона организационная структура  была перестроена таким образом, чтобы приблизить их к решению политических задач.

Вместе с тем продолжает существовать концепция «нейтральности»  гражданской службы. Известный  английский политолог Д.Гарнер в своей книге «Великобритания: центральное и местное управление» сформулировал эту концепцию так: «Гражданские служащие обязаны хранить верность правительству, стоящему у власти, и добросовестно служить правительствам, придерживающимся различных политических убеждений»15

Основное требование, предъявляемое к гражданским служащим, - это лояльность. Как нарушение ее рассматривается членство в «левых» партиях. В Циркуляре 1953 г. прямо сказано, что гражданские служащие должны сохранять  сдержанность в политических вопросах.

Набор на кадровую службу входит  в компетенцию Комиссии по делам гражданской службы (образована в 1855 г.). Введен письменный экзамен общего типа в качестве главного условия поступления на гражданскую службу. Экзамен основан на программах ведущих университетов – Оксфорда и Кембриджа, что на практике ведет к тому, что именно эти университеты поставляют большую часть кандидатов на руководящие посты.

Для набора в административный класс принимаются заявления от выпускников университетов в возрасте 20-28 лет. При наборе чиновников в третью группу формально не требуется отвечать каким-либо  образовательным цензам, но рассчитывать на успех могут лишь те, кто получил образование, соответствующее программе экзамена.

С 1971 г. экзамен проводится по так называемому «методу II». Он включает три ступени: письменные доклады по общим предметам, тесты и интервью (в управлении по окончательному отбору гражданских служащих). Переподготовку гражданские служащие проходят в колледже  по обучению гражданских служащих, основанном в 1970 г. Колледж работает под общим руководством  министерства по делам гражданской службы и строит свою работу, исходя из общей задачи усиления специализации в деятельности административного управления. В колледже  обучаются  служащие  министерств и другие должностные лица, работающие в государственном секторе16.

Продвижение по службе осуществляется в трех основных группах по-разному. Административные и политические руководители назначаются министерством по делам гражданской службы. При министерстве существует специальный отборочный комитет по назначению руководящего состава  гражданской  службы. Комитет имеет конфиденциальный список всего штата  высших администраторов, составленный при помощи ЭВМ, куда входят данные об образовании, профессии, стаже. При этом комитете существует  специальная группа, которая занимается рассмотрением вопроса о продвижении по службе высших администраторов17.

Английская система продвижения по службе  отличается  жесткостью на всех уровнях. Возможности перехода из одного министерства в другое и из одной группы в другую очень ограничены. Большое значение традиционно придается старшинству чиновников в министерской иерархии, а не их профессиональным заслугам.

Вся система найма, обучения и продвижения по службе в Великобритании организована так, чтобы создать тип профессионального управленца, администратора широкого профиля (как уже отмечалось, аналогичная система доминирует и во Франции).

Сегодня в Великобритании около 25% государственных чиновников – это специалисты в различных областях права, экономики, науки и техники. Значение таких специалистов постепенно растет: они составляют около 60% руководителей госаппарата. Например, число профессиональных экономистов непосредственно в аппарате правительства возросло с 1963 по 1980 гг. в 20 раз – с 19 до 400 человек. Достаточно часто используется «интегральная иерархия», когда специалисты и администраторы работают рука об руку под единым руководством высших чиновников. Но все же преобладают дженералисты – профессиональные управленцы, - их около 75%18.

Основными нормативными актами, регламентирующие деятельность государственных служащих Великобритании являются Циркуляр 1953 г.,  доклад Фултона «Государственная служба» 1968 г. и Программа М. Тэтчер 1988 г.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Понятие «государственная служба» используется почти во всех Конституциях стран – членов Европейского Союза. Исключение составляет Великобритания и Ирландия. В Великобритании отсутствует «писаная» Конституция, вместе с тем, и в этой стране разработано множество нормативных актов, установлены принципы государственной гражданской службы, т.е. и здесь имеются  конституционные основы гражданской службы. Правительственная комиссия Великобритании при  организации института государственной службы опиралась на опыт США и Франции, поэтому, несмотря на особенности развития английской гражданской службы, многие процессы становления службы во многом схожи с этими странами19.

В Конституции Франции определены четко важнейшие  вопросы организации и функционирования государственной (публичной) службы (профессионального чиновничества). В этой Конституции сформулированы  формальные и материальные принципы публичной власти, разделение компетенции парламента  и правительства по разработке норм, применяемых  чиновникам20.     

Следует подчеркнуть, что во Франции и Великобритании превалируют положения о необходимости широкой подготовки для выполнения как административных, так и технических  функций. Французская  государственная служба стремится подбирать чиновников с достаточно высоким уровнем общей культуры, способных выполнять самые  различные функции.

Основным элементом бюрократической карьеры во Франции является гарантия медленного, но верного продвижения по выслуге лет или по старшинству пребывания в данном учреждении.

В политической области французская правовая доктрина представляет   наиболее выраженный характер. Благодаря Общему статусу французские чиновники пользуются большими политическими правами и свободами, чем государственные служащие Великобритании. Так, английское право предполагает обязанность верности чиновников государственной власти. Иначе говоря, административное право этой страны регулирует не только профессиональную деятельность чиновников, но и их политическую лояльность. Во Франции, напротив, в личном деле чиновников не может быть упоминания о его политических, религиозных или философских взглядах.

А во Франции иностранный гражданин не может стать государственным служащим.

Во Франции существует 4 класса чиновников в понижающем иерархическом порядке они обозначены буквами A, B, C и D.  Существует Инструкция 1946 г, устанавливающая круг обязанностей и утверждающая необходимый образовательный уровень для каждого класса. Также как и в США, поступление на службу производится путем конкурса. Конкурсная комиссия подбирается из компетентных специалистов, известных своей беспристрастностью. Она полностью независима от администрации. Карьера заканчивается в связи с достижением определенного возраста, что является важным фактором обновления корпуса служащих.

В Великобритании в отличие от других стран институт современной гражданской службы сложился сравнительно недавно – в 70-е года нашего столетия после проведения  реформы. Первым ее этапом стала отмена системы классов и образование трех основных групп чиновников: группы старших политических и административных руководителей,   административной группы и группы объединяющей научно-профессиональных работников и технических специалистов. Основное требование, предъявляемое к гражданским служащим, - это лояльность. Набор на кадровую службу входит  в компетенцию Комиссии по делам гражданской службы. Введен письменный экзамен общего типа в качестве главного условия поступления на гражданскую службу. Продвижение по службе осуществляется в трех основных группах по-разному. Английская система продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях. Возможности перехода из одного министерства в другое и из одной группы в другую очень ограничены.

Из рассмотренных стран более жесткие требования в смысле политической беспристрастности, продвижения по службе и уровню образования предъявляются в Великобритании. В целом институт государственной гражданской службы в каждой из рассмотренных стран индивидуален, но общей чертой имеет цель: служение государству, народу, отсюда и название более всех употребляемой в каждой из стран – публичная служба.

В отличие от Франции, где имеются специальные административные суды, рассматривающие споры между гражданскими служащими и государственными организациями, в Великобритании подобные дела подлежат юрисдикции обычных судов.

 Унитарные правительства и их центральная администрация значительно больше влияют на повседневную жизнь граждан, чем федеративные. Многие унитарные государства имеют национальные полицейские силы и строгий контроль над местной полицией. Обычно в этих странах существует единая судебная система, работники которой назначаются центральной администрацией. Большинство унитарных европейских государств имеют сегодня бюрократию, структурированную по французскому образцу.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ИСПОЛЬЗОВАННАЯ ЛИТЕРАТУРА

 

 

1. Комментарии к Федеральным законам о государственной службе зарубежных стран. – М. 2000.
2. Ардан Ф. Франция: Государственная система. М., 1994.
3. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада. – М., 2000.
4. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление, М.: Прогресс, 1982.
5. Гражданская служба основных капиталистических стран. М. Наука, 1998.
6. Конституции зарубежных государств. Под ред. Жидкова. – М., 2000.
7. Практика  государственного управления во Франции. МИД. – М., 1999.
8. Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. – М., 2001.
9. Старилов Ю.Н. Служебное право, М. 1996.
10. Стрижов С. Повышение квалификации управленческих кадров: опыт  Великобритании//Российский экономический журнал. 1992 № 7
11. Франция. Подготовка  высших административных кадров//12-й международный конгресс. М., 1993.

 

 

1 Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. – М., 2001. С. 194

2 Ардан Ф. Франция: Государственная система. М., 1994. С.154.

3 Практика  государственного управления во Франции. МИД. – М., 1999. С. 36.

4 Практика  государственного управления во Франции. МИД. – М., 1999. С. 39.

5 Комментарии к Федеральным законам о государственной службе зарубежных стран. – М. 2000.

6 Франция. Подготовка  высших административных кадров//12-й международный конгресс. М., 1993. С.193.

7 Там же. С.193.

8 Там же. С. 194.

9 Франция. Подготовка  высших административных кадров//12-й международный конгресс. М., 1993. С.194.

10 Практика  государственного управления во Франции. МИД. – М., 1999. С. 48.

11 Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. – М., 2001. С. 214

12 Гражданская служба основных капиталистических стран. М. Наука., 1998. С. 79.

13 Там же. С. 79

14 Там же. С. 80

15 Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление, М.: Прогресс, 1982. С.73.

16  Стрижов С. Повышение квалификации управленческих кадров: опыт  Великобритании//Российский экономический журнал. 1992 № 7. С. 65.

17 Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада. – М., 2000. С. 166..

18 Там же. С. 167.

19 Старилов Ю.Н. Служебное право, М. 1996.

20 Конституции зарубежных государств. Под ред. Жидкова. М. 2000.