Становлення і розвиток державної служби в Україні
20
Національний технічний університет України
«Київський політехнічний інститут»
Факультет соціології та права
Домашня контрольна робота
з курсу «Менеджмент в державних організаціях»
на тему
Становлення і розвиток державної служби в Україні
Виконала студентка 4 курсу,
групи АМ-81
Галенко Оксана Сергіївна
Науковий керівник
Старший викладач,
кандидат економічних наук
Кавтиш Оксана Петрівна
Київ - 2012
ПЛАН
ВСТУП
1. Основні етапи становлення державної служби
2. Основні напрямки модернізації державної служби в Україні
3. Світовий досвід вдосконалення державної служби
Висновки
Список використаної літератури
Вступ
Актуальність даної роботи полягає в тому, що від функціонування інституту державної служби, його кадрового складу залежить соціально-економічне, політичне становище кожного громадянина нашої держави; вирішення проблем, які виникають під час функціонування державного апарату.
Саме інститут державної служби продовжує і завершує організаційне оформлення державного механізму, а найголовніше – робить цей механізм здатним практично вирішувати будь-які питання в галузі державного управління.
Державна служба покликана забезпечити діяльність держави, і від якості роботи кожного чиновника безпосередньо залежить розвиток країни.
Особи-службовці є кадровим складом органів державного управління. Будучи співробітниками державного органу, вони фактично перебувають на службі у держави і виконують її завдання та функції. Саме вони є останньою ланкою державного управлінського механізму, через яку реалізується виконавча влада, втілюється в життя державні вимоги та управлінські рішення. Від того, як вони розуміють і виконують свою роботу, наскільки чітко і правильно діють, залежить ефективність функціонування органу управління і всієї системи виконавчої влади.
Отже, держава набуває реальності та сили завдяки персоналу, кадровому складу своїх органів, а завдання і функції держави стають за умови практичної реалізації завданнями і функціями штату державних службовців.
Із державною службою в Україні пов’язана одна вкрай важлива проблема. Це відсутність довіри переважної частини громадян до всіх гілок і всіх представників сьогоднішньої влади, зокрема й до державних службовців. Оскільки на теперішній день ще не зламана адміністративно-бюрократична структура державного управління, і задекларовані права та свободи у наших реаліях часто-густо залежать від доброї ласки чиновників. Доволі часто громадяни зіштовхуються з бюрократизмом, непрозорістю, заплутаністю у системі органів державної влади, що призводить до затягування у розв’язанні особистих питань.
Зменшення бюрократизму є пріоритетом на порядку денному. Оскільки громадяни скаржаться, що витрачають багато часу і ресурсів на такі процедури, як заповнення формулярів, подання заявок на отримання дозволів та ліцензій, надання звітної інформації, повідомлення про зміни тощо.
Мета роботи: дослідити і з'ясувати основні аспекти діяльності державної служби, проаналізувати основні проблеми, акцентувати увагу на пріоритетних напрямки удосконалення інституту державної служби в Україні задля підвищення ефективності діяльності державного апарату.
Об’єктом роботи є інститут державної служби як особливий суспільно-політичний і організаційний інститут
Предметом роботи безпосередньо є становлення та розвиток системи державної служби в Україні.
Для дослідження теми даної курсової роботи було використано досить багато джерел, основною яких була Конституція України та Закон України «Про державну службу в Україні».
Дана проблематика достатньо висвітлена у науковій літературі. При дослідженні я користувалась літературою з адміністративного права (Битяк, Коломієць, Ковпаков), навчальних посібників по державній службі (Авер'янов, Оболенський), з історії державного управління (збірники Головдержлужби, Малиновський) та ін. У роботах О.Оболенського узагальнюєтьсясучасний та майбутній етапи розвитку державної служби, береться до уваги запровадження сучасних технологій. У роботах В. Авер’янова, В.Малиновського, С. Ківалова в основному визначено теоретичні засади державної служби, торкаються основних понять, класифікацій в системі державної служби. Також актуальними є матеріали науково-практичних конференцій, які частіше за все висвітлюють нагальні проблеми з ефективності державного управління.
1. Основні етапи становлення державної служби
Зачатки державної служби в Україні можна відраховувати від найперших державних утворень, оскільки природа конституційного ладу та характер управління визначає зміст діяльності державного апарату та його посадових осіб. Тому в залежності від форми державності можна виділити наступні етапи розвитку і становлення державної служби в Україні.
Початковим етапом в історії становлення державної служби на теренах нашої країни можна вважати період Київської Русі, коли вже відбувалися процеси формування службовців, які, як вважає О.В.Оболенський, слугували державі в особі правлячої влади. У той період це був великий князь. А одним із чинників, які об’єднували велику феодальну державу Київську Русь, була «спільність правлячої династії, в якій київський князь був лише старшим і більш поважним» [21, с.21].
Одне з основних джерел права того часу – «Руська правда» князя Ярослава Мудрого – дає можливість зробити висновок, що службовці князя мали достатньо високий соціальний статус і були захищені законом від можливих зовнішніх впливів (зокрема, за вбивство княжого тивуна встановлювався штраф удвічі більший, ніж за вбивство простого громадянина) [29].
На велику увагу з погляду історії державної служби в Україні заслуговує період Литовсько-Польської доби. Зокрема, прийняття трьох Литовських статутів, які замінили звичаєве право писаним, зрівняли у правах шляхту, обмежили права селян. Особливо цікавим є положення «третього Литовського статуту, в якому закладено одну з фундаментальних засад сучасної державної служби – її несумісність з іншою оплачуваною діяльністю» [29].
Важливим етапом становлення державної служби є козацький період. Про високий соціальний статус вищих військових, адміністративних та судових посадовців свідчать спеціальні преференції, що були встановлені березневими статтями: на писаря і на суддів військових на 2 особи, і на всякого полковника, і на осавулів військових та полкових щоб було по млину для прогодування, бо витрати мають великі. Варта уваги стабільність ієрархії козацьких службовців та їх матеріального забезпечення, рівень якого не змінювався понад півстоліття і ретельно фіксувався в усіх договорах Війська Запорізького з московським царем — від Московської угоди Б. Хмельницького 1654 р. до Коломацької угоди І. Мазепи 1687 р.
Таку рису як стабільність і мобільність державної служби в історичному контексті можна побачити протягом 41 року, з 1734 по 1775 роки, у Війську Запорізькому (низовому) змінилося лише 4 особи на посаді військового писаря. У Війську Запорізькому існувала мобільність між різними рівнями адміністративних посад: представників генеральної старшини часто призначали на посади полковників, а з посад полковників — до генеральної старшини, у межах полку або сотні також відбувалося просування службовою ієрархією.
Генеральна військова канцелярія під керівництвом генерального писаря протягом усього часу існування Гетьманщини організовувала виконання постанов Генеральних і старшинських рад, законодавчих ініціатив гетьмана. У канцелярії розглядалися найважливіші справи адміністративного та військового характеру — звіти і листи полкової та сотенної старшини, справи міст, прохання та скарги окремих людей, провадилося дипломатичне листування, готувалися та виготовлялися гетьманські універсали, інші загальні та індивідуальні нормативні акти [10, с. 105-107].
На думку науковців і дослідників, як окремий інститут держави державна служба в її нинішньому розумінні з'явилася у 1918 році – за часів Гетьманату Павла Скоропадського. Законом про нормальний розпис утримання службовців в центральних урядових установах цивільних відомств від 26 червня 1918 року в Українській Державі було фактично запроваджено аналог нинішньої системи категорій посад та рангів державних службовців — систему класів посад та рангів пенсії урядовців, а також схему посадових окладів. Важливо, що уже тоді заробітна плата державних службовців, як і сьогодні у багатьох адміністративних практиках європейських країн, встановлювалася законом.
На чолі Державної Канцелярії стояв Державний секретар, що призначався наказом гетьмана. Важливо, що, як у більшості тогочасних та в усіх сучасних європейських державах, Державний секретар не входив до складу Кабінету Міністрів, але в усіх засіданнях Ради Міністрів брав постійну участь з правом дорадчого голосу. При розгляді Радою Міністрів проектів законів, розроблених Державною Канцелярією, Державний секретар користувався правом вирішального голосу.
Державний секретар користувався усіма службовими правами міністра, мав трьох заступників (товаришів) та відповідний штат урядовців для виконання доручень. Він керував розробленням і внесенням на розгляд Ради Міністрів проектів основних Законів Української Держави, а також таких законопроектів і проектів урядових розпоряджень, які за своїм змістом не належали до виключної компетенції окремих міністерств, посвідчував своїм підписом усі закони, ухвалені Радою Міністрів та затверджені гетьманом, а також усіх постанов, що оголошувалися від імені Ради Міністрів, вносив на розгляд Ради Міністрів усі законопроекти, розроблені міністерствами, „з своїми приміркуваннями до них”, подавав на затвердження гетьманові законопроекти, ухвалені Радою Міністрів, а також накази на призначення осіб, що за законом призначалися гетьманом, керував загальними справами Ради Міністрів.
Суспільно-політичні, правові та економічні зміни, які відбувалися на території України в радянський період розвитку, торкнулися різних галузей суспільного та державного життя. В період розвитку та становлення СРСР найважливішим знаряддям будівництва комунізму став радянський державний апарат. В процесі розвитку соціалістичного суспільства виникала все більша кількість питань навколо побудови та удосконалення діяльності державного апарату. Але регулювання державно-службових відносин здійснювалося в основному не на основі норм законодавства, а в порядку, що визначався органами комуністичної партії Радянського Союзу. Так, в програмі КПРС були визначені напрямки діяльності державних службовців, їхні права та обов’язки.
«З часу проголошення незалежності в 1991 році Україна отримала в спадок ієрархічну структуру партійної номенклатури, головним завданням якої було управління економікою за допомогою розповсюдження рішень комуністичної партії стосовно виробництва та розподілу ресурсів у всіх галузях народногосподарського комплексу та забезпечення виконання цих рішень відповідно до офіційної лінії партії. Саме за таких складних умов Україна розпочала створення власної системи державної служби. Україна стала першою з країн колишнього Радянського Союзу, яка в 1993 році прийняла закон про державну службу, яким було встановлено особливий правовий статус державних службовців як осіб, уповноважених на виконання функцій держави. І хоча закон був далеким від досконалості основне його значення проявилося в самому факті інституціоналізації в Україні державної служби, що в свою чергу є важливим етапом українського державотворення. Проте, як на час проголошення незалежності України, так і сьогодні залишається надто проблемним розділення приватних і публічних інтересів, відділення влади від бізнесу, а політичної діяльності від державної служби» [29].
Сучасний етап становлення та розвитку державної служби в Україні характеризується перехідним періодом від планово-адміністративного типу економіки до ринкового. Запровадження та реалізація завдань, покладених на державну службу, вимагає вирішення багатьох правових, організаційних, кадрових, наукових та інших питань. Це стосується і формування державного апарату нового зразка та кадрового забезпечення державної служби. А сам процес розбудови державної служби варто розуміти як здійснення на основі програмно-цільових стратегічних документів, результатом яких і має стати оновлена, ефективна система державної служби в Україні [12, с. 312].
Такі перетворення і зміни мають означати поступові поетапні процеси, спрямовані на забезпечення єдності всіх елементів, що становлять державну службу, на чіткий взаємозв’язок усіх її інституційних положень і корпусу державних службовців.
Таким чином, на даний момент основним завданням для України є, опираючись на власний історичний досвід з урахуванням кращих європейських та світових традицій у галузі державного управління, створення власної моделі державної служби, яка б у першу чергу в повній мірі задовольняла потреби суспільства щодо якісного надання державних послуг, чітко виконувала державні функції та змогла забезпечити успішний розвиток нашої держави [29].
2. Пріорітетні напрямки модернізації державної служби
Динамічні процеси, які відбуваються у країнах світу останні десятиліття зумовили хвилю модернізації державного управління, вжиття заходів щодо підвищення його ефективності. Основою цього процесу стало реформування механізму державного управління – систем державної служби. Для України сьогодні ця проблема є дуже актуальною.
Питання розвитку професійної, ефективної та прозорої державної служби є ключовими у Програмі розвитку державної служби на 2012-2016 роки. Тому постає необхідність пошуку нових підходів та кадрових технологій у розбудові державної служби.
Пропозиції щодо реформування та вдосконалення державної служби розроблені органом управління державною службою в державних органах та їх апараті – Головним управлінням державної служби при Кабінеті Міністрів у тісній співпраці з європейськими партнерами. Вони стосуються 6 ключових для України на даний момент питань, чотири з яких стосуються змін у кадровій політиці.
Одним із головних є модернізація системи центральних органів виконавчої влади, яка має суттєво скоротити видатки коштів з Державного бюджету на утримання державного апарату. При цьому важливо не просто механічно скорочувати чисельність структурних підрозділів та службовців, а правильно перерозподілити їх повноваження. Так, в результаті оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, кількість органів було скорочено з 104 до 74. Загалом, в результаті проведення першого етапу адміністративної реформи, забезпечено загальне скорочення чисельності державних службовців в центральних апаратах центральних органів виконавчої влади на 3,3 тис. одиниць (17,3%). Скорочення чисельності працівників центральних органів виконавчої влади, проведене у 2011р., дало можливість скоротити видатки на оплату праці адміністративного персоналу на 1 млрд грн. Про це повідомляє прес-служба Міністерства фінансів.
Ще важливим напрямом модернізації державної служби в Україні є реформування законодавства про державну службу. Зокрема, у Концепції розвитку законодавства про державну службу в Україні визначено, що сучасне законодавство, як свідчить практика, не повною мірою задовольняє зростаючі потреби забезпечення реалізації конституційних прав і свобод людини і громадянина, ефективного виконання завдань та функцій демократичної, правової, соціальної держави, не відповідає визначеним перспективам розвитку. Негативні факти і тенденції у даній сфері спричинені тим, що законодавча база не забезпечує стабільності та престижності державної служби, додержання вимог політичної нейтральності та несумісної діяльності службовців і т.д. Тому необхідно прийняти Закон України «Про державну службу» у новій редакції, який «спрямований на деполітизацію та департизацію державної служби».
Новий закон має визначити вичерпний перелік посад, які належать до політичних. Тому необхідно передбачити запровадження в апараті уряду і центральних органах виконавчої влади посад державних секретарів як вищі адміністративні посади, із збереженням посад заступників міністрів як політичних посад. Також важливо визначити перелік посад вищого корпусу державної служби, встановити додаткові гарантії щодо соціального захисту осіб, призначених на ці посади, встановити строки перебування на відповідних посадах [3].
Одним із блоків модернізації слід визначити реформування системи професійного навчання державних службовців та підвищення професійних якостей працівників державного апарату. Це передбачає висування більш високих вимог до кандидатів на посади державних службовців, зокрема щодо їх рівня професійності, у тому числі знання нормативно-правових актів, володіння державною мовою, здатності працювати як з громадянами, так і посадовими особами, так і з засобами масової інформації на основі принципів гласності, відкритості, прозорості, об’єктивності.
Розвиток вищого корпусу державної служби безпосередньо тісно пов'язаний із попереднім блоком. Цей пункт програми модернізації державної служби полягає в тому, щоб забезпечити ефективне лідерство у запровадженні реформ, формуванні та реалізації державної політики. Так, у 2008 році при Національному агентстві України з питань державної служби було створено Школу вищого корпусу, також цим органом було підготовлено ексклюзивне видання «Порядок денний для нового міністра», що містить рекомендації для новопризначених керівників.
Наступний блок стосується врегулювання конфлікту інтересів і запобіганню проявам корупції. Це особливо актуально для нашої держави, оскільки за оцінкою міжнародної організації «Transparency International» Україна нині знаходиться на 146 місці в рейтингу із 180 країн. Щодо регулювання даного питання Національним агентством України з питань державної служби було розроблено законопроект «Про врегулювання конфлікту інтересів у діяльності публічних службовців», разом з тим розроблено план заходів із впровадження антикорупційного законодавства, які мають набрати чинності з 2011 року.
Наступний блок пов'язаний із запровадженням системи електронного урядування. Національне агентство України з питань державної служби як орган управління державною службою в державних органах та їх апараті впроваджує проекти електронного урядування, що передбачає електронний документообіг, створення національної бази електронних особових справ державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, надання електронних адміністративних послуг населенню [22].
З урахуванням досвіду країн-членів ОЕСР та результатів Симпозіуму ОЕСР для вищого корпусу державних керівників електронного урядування визначено перелік переваг використання е-урядування. Зокрема, е-урядування підвищує ефективність багаторазово виконуваних завдань; поліпшує надання послуг (як «онлайн», так і «оффлайн»); допомагає римати певні стратегічні результати через обмін інформацією; може допомогти створити довіру між державою та громадянами, а також навіть може сприяти досягненню еконосічних цілей через знаження рівня корупції, ствоторення відкритості та прозорості. А попит на вітчизняні ІТ-продукти може підтимати національну ІТ-індустрію.
Отже, ці дії мають забезпечити, у першу чергу, зменшення бюрократизму, корупційності, по-друге, застосування ІТ-технологій значно скорочує час і взагалі спрощує доступ до ресурсів органів державної влади, по-третє, це значна економія коштів державного бюджету [27, с. 5-6].
3. Світовий досвід вдосконалення державної служби в Україні
Сьогодні, за словами І. Білан система державної служби в Україні «є засобом боротьби політичних еліт, міжпартійного протистояння ... на відміну від розвинутих демократій, де державна служба існує окремо від політичних процесів служить інтересам суспільства. Система державної служби в Україні повинна вийти на якісно новий європейський рівень, стати інститутом взаємодії між державою та народом, через який реалізовуватиметься поєднання конституційно закріплених цілей держави, відносин з кадровим потенціалом та ефективності діяльності державних органів» [14].
Місія Національного агентства України з питань державної служби як органу управління державною службою в державних органах та їх апараті на 2012 рік полягає у створенні умов для подальшого розвитку професійної державної служби, підвищення соціального статусу державних службовців відповідно до європейських стандартів.
Діюча система державної служби в Україні має певні проблеми, які потребують дальшого вирішення, у тому числі шляхом адаптації цього інституту до стандартів ЄС. Зокрема ст. 1 Концепції про адаптацію інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу визначено, що це стосується: суміщення політичних і адміністративних повноважень у межах однієї посади; підвищення ефективності системи управління державною службою; проходження державної служби в державних органах, діяльність яких регламентується спеціальним законодавством; удосконалення системи оплати праці; запровадження єдиної системи оцінювання та стимулювання роботи державних службовців; системи добору, призначення на посади, просування по службі, ротації державних службовців та їх професійного навчання.
Майже в усьому світі уряди експерементують з ідеями нового державного менеджменту, що передбачає широке використання в апаратній роботі методів, які застосовуються у приватному секторі. Серед таких, передусім, слід відзначити методи стратегічного планування, зменшення кількості рівнів керівництва, приведення заробітної плати службовців у відповідність з кількістю, якістю, складністю праці та ін.
З метою обміну досвідом та надання допомоги в питаннях державного управління та адаптації законодавства України до законодавства ЄС в Україні реалізується проект технічної допомоги ЄС Twinning «Підтримка розвитку та вдосконалення системи підготовки державних службовців в Україні». Проект передбачає визначення нових стратегічних засад державної політики щодо підготовки державних службовців (вивчення української та європейської систем підготовки державних службовців); покращення ефективності НАДУ та РІДУ у сфері підвищення кваліфікації вищого корпусу державних службовців; підвищення навчальної спроможності НАДУ та РІДУ щодо підвищення кваліфікації державних службовців [28, с. 2].
З метою сприяння розвитку вищого корпусу державної служби та відповідності вимого європейським стандартам при Головному управлінні державної служби України у 2008 році було створено Школу вищого корпусу державної служби.
Даний заклад передбачає не лише проведення программ, а ще й створення професійного клубу для лідерів державної служби, в якому будуть проводитись дискусії щодо пріоритетів суспільного розвитку та урядової політики.
Одним із кроків європеїзації в Україні стало проведення Всеукраїнських конкурсів «Кращий державний службовець» та «Приязна адміністрація», що мали на меті підвищити імідж органів державної влади, забезпечити їх прозорості та відкритості, підвищення якості послуг, зростання професіоналізму. За даними Головдерслужби у першому турі конкурсу «Кращий державний службовець» взяло участь 4576 осіб, у другому – 1012. Кількість учасників іншого конкурсу склала 508 осіб [29].
Корупція як соціальне явище притаманна всім державам. Однак деяким країнам вдається ефективно боротися з цим явищем. На мою думку, для України цінним досвідом реформування державної служби є досвід боротьби з корупцією.
Зокрема, досвід боротьби з корупцією у таких країнах як Німеччина та Словаччина показує ефективність використання громадськості. Так, уряди цих країн запровадили прийом анонімних повідомлень від громадян, що стосуються економічних злочинів. У результаті за 4 місяці надійшло 184 скарги, по яким карні справи було відкрито у 124 випадках, серед яких 30% стосувалися проявів корупції.
У Швеції для боротьби з цим негативним явищем застосовують різні громадські організації, які здійснюють незалежний моніторинг за рівнем корумпованості.
Доцільно, на мій погляд, було б і в Україні залучити громадськість до процесу боротьби з корупцією.
У сфері розмежування адміністративних і політичних посад варто скористатися досвідом Канади, де ще в далекому 1908 році було передбачено створення Комісії державної служби, основне завдання якої - призначення державних службовців.
«У кожному з 83 федеральних органів виконавчої влади є вища адміністративна посада (заступник міністра або заступник керівника іншого федерального органу виконавчої влади), до повноважень якої віднесені всі питання призначення та звільнення державних службовців даного органу, а також організація їх роботи. Ці повноваження делеговані заступникам міністрів Комісією державної служби Канади, що є незалежним органом, підзвітним Парламенту. Реалізація цих делегованих повноважень постійно контролюється Комісією, і, у разі неналежного виконання, вони можуть бути припинені та повернуті до Комісії» [29]. Тобто функція даної Комісії полягає у відборі кадрів та формуванні дійсно професійної державної служби,
Як висновок по даному підрозділу, на мій погляд, доцільно процитувати начальника Національного агентства України з питань державної служби Т.В.Мотренка про те, що «організація системи державного управління та державної служби є складовою процесу інтеграції України до ЄС, при чому копіювання європейських стандартів не є самоціллю, а державна служба є інструментом, який допомагає забезпечити законні інтереси громадян» [23, с.8].
Таким чином, сучасні тенденції розвитку державної служби в Україні ґрунтуються на впровадженні іноземного досвіду державного управління. Зокрема, сьогодні для України важливим та складним завданням є створення професійної державної служби, тому що якість її все ще залишається нижчою за світові стандарти. Особливу увагу, на мій погляд, варто звернути на освіту та підготовці державних службовців, мотивації до підвищення їх кваліфікації тощо. Важливим завданням державної служби залишається реалізація концепцій, планів, стратегій розвитку у життя.
Також варто пам’ятати про пріоритетні напрямки модернізації державної служби, де особливе місце займає електронне урядування як чинник, що робить прозорими державно-службові відносини, робить їх більш доступними.
Для ефективнішого здійснення функцій державного управління було б корисно використати іноземний досвід. Зокрема, для подолання корумпованості в державному апараті залучити громадськість, створити «гарячі» лінії. Позитивним елементом вдосконалення було б створення незалежної комісії для призначення на посади державних службовців на зразок Канади.
Висновки
У незалежній Україні державна служба стала важливою складовою процесу державотворення. У той же час існуючий державний апарат управління, його кадровий склад, становлення якого проходило в умовах командно-адміністративної системи, зберігає багато в чому недоліки цієї системи.
Державна служба визнається різновидом трудової діяльності, у зв’язку з чим регламентація правовідносин на державній службі повинна здійснюватися на підставі галузевих принципів трудового права, інакше це може привести до необґрунтованого обмеження трудових прав державних службовців, погіршенню їх особистого правового статусу в процесі професійної діяльності.
Важливим фактором реформування системи державної служби є розуміння того, що ефективність діяльності державного апарату залежить передусім від його кадрового складу і якості правового забезпечення діяльності державних службовців. Тому необхідно створити систему об'єктивного оцінювання (атестації) діяльності державних службовців. Серед основних критеріїв оцінювання мають бути продуктивність, ефективність, якість і своєчасність прийняття і виконання рішень. Потрібний також системний контроль за проходженням державної служби.
