Структура и принципы современной бюджетной системы Российской Федерации

Структура и  принципы современной бюджетной  системы Российской Федерации.

                                                         Введение                                  

Центральное место в  финансовой системе любого государства  занимает государственный бюджет - имеющий силу закона финансовый план государства (роспись доходов и расходов) на текущий (финансовый) год. Новый Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) определяет бюджет как «форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления». Таким образом, государственный бюджет, являясь для государства средством аккумулирования финансовых ресурсов, дает государственной власти возможность содержания государственного аппарата, армии, выполнения социальных мероприятий, реализации приоритетных экономических задач, т.е. выполнения государством присущих ему функций.

Как правило, тип государственного устройства, сложившиеся формы управления и взаимоотношений между членами общества определяют и особенности финансовой системы. В странах социалистической модели экономики, в том числе и бывшем СССР, в силу монополии государственной собственности на средства производства и наличия мощного государственного аппарата основной ее задачей было обслуживание государственных потребностей. Государственные финансы подчиняли себе и финансы предприятий и общественных организаций; даже сбережения населения, привлеченные системой сберкасс, рассматривались как доходы государства.

Кардинальные изменения  в экономике России, в ее политическом статусе, произошедшие на рубеже 80-90-х  гг., вызвали серьезную трансформацию  бюджетного механизма. Появление новых  форм собственности, и, следовательно, новых субъектов хозяйствования, располагающих собственными финансами, повлекло изменения в системе денежных доходов; финансовые потоки стало возможным регулировать в основном косвенными методами, прямое перераспределение денежных средств значительно сократило сферу своего применения. Важным направлением модернизации государственных финансов стало расчленение единого государственного бюджета времен развитого социализма на три самостоятельные части: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, что явилось важным шагом к демократизации финансовых отношений. В том же направлении действовали переход к налогам как главному способу обеспечения доходов бюджета, отмена монополии на внешнюю торговлю и валютные отношения, разгосударствление промышленности и т.п. Все это привело к принципиальным изменениям и в бюджетной системе России, и в ее   бюджетном устройстве.

«Бюджетная система  – это совокупность всех бюджетов действующих на территории страны»¹.

1.Бюджетная система Российской Федерации.

 1.1 Централизация регулирующих функций государства и                            государственный бюджет. 

В России становление государственных  финансов и их  основного звена - государственного бюджета связано с развитием в начале ХIХ в. Министерской формы организации государственного управления и министерства финансов, пришедшего на смену коллегии, а затем - со статусом министерства. Эти идеи реализованы в функционирующем сегодня государственном бюджете, представляющем собой финансовый план государства с четким определением доходов и расходов.

Для управления процессом формирования доходов государства и финансирования его расходов сложились современные  институты (казначейства, министерства финансов и т.д.). Существующая сегодня бюджетная система России стала центральным звеном государственных финансов. Она основана на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируется нормами права и представляет собой совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы ее построения.

Государственный бюджет представляет собой финансовый план государства, в котором, с одной стороны, отражается поступление доходов, с другой - использование этих доходов для финансирования бюджетной сферы (расходы) и в чем-то похож на бухгалтерский баланс.

Формирование доходов обеспечивается на основе налогов и других обязательных платежей, плательщиками которых являются граждане и юридические лица. Расходы бюджетов, как правило, связаны с выполнением функций государства (обеспечение функционирования всех государственных структур, содержание законодательной и исполнительной власти, финансирование науки, культуры, здравоохранения, образования, национальной экономики и обороны).

                        1.2 Уровни бюджетной системы.

 В настоящее время в России принята трехуровневая бюджетная система (федеральный уровень, уровень субъектов Федерации, муниципальный уровень). Ее структура представлена на рис.1.

Рис. 1. Бюджетная система  России.

      Однако в связи с реформой муниципального управления третий уровень                                

представлен подуровнями, самым низким из которых является поселенческий. Эта система регулируется Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ, имеющим ранг федерального закона. Он действует с 1 января 2000 года и в связи с изменениями, вносимыми в бюджетный процесс, постоянно  корректируется. Существенные изменения в системе муниципального управления предусмотрены Федеральным законом от 6 октября  2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».         

Первый уровень - федеральный бюджет Российской Федерации и бюджеты государственных  внебюджетных фондов (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования РФ).

Бюджеты субъектов Российской Федерации  и территориальная составляющая государственных  внебюджетных  фондов образуют второй уровень бюджетной системы. На сегодняшний день это 88 бюджетов: из них 21 республиканский бюджет, 55 краевых и областных бюджетов, 9 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской области, городские бюджеты Москвы  и Санкт–Петербурга.

Третий уровень бюджетной системы - бюджеты муниципальных образований. В связи с реформированием системы местного самоуправления в пределах нижнего уровня выделяются два подуровня - бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), бюджеты городских и сельских поселений.

Бюджетный кодекс Российской Федерации  определяет бюджет  муниципального образования (местный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Консолидированный бюджет  в Бюджетном  кодексе РФ определен  как свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов (ст.6.)

   Рис. 2. Консолидированный  бюджет Российской Федерации.

       Консолидированный бюджет обычно составляется при разработке проекта федерального бюджета в виде прогноза, на основе которого в процессе рассмотрения закона о бюджете уточняются пропорции бюджетов разных уровней бюджетной системы.

В связи с формированием бюджетов поселений право гражданства получает консолидированный бюджет муниципального образования как свод бюджетов на его территории.

Свод консолидированного бюджета  и бюджетов государственных внебюджетных фондов дает представление о ресурсах, которыми располагают органы власти в центре и на местах. Такой свод получил название бюджета расширенного правительства – «расширенного» в том смысле, что он по доходам и расходам больше бюджета консолидированного и включает средства бюджетов государственных внебюджетных фондов, управление которыми осуществляется правительством.

                                 1.3 Принципы бюджетной системы.

Становление бюджетной системы  характеризуется также и становлением принципов ее функционирования, которые отражены в БК РФ.

     - Принцип самостоятельности бюджетов всех уровней закрепления за бюджетами доходов и расходов и источников финансирования дефицита бюджетов проявляется в том, что органы законодательной и исполнительной власти трех уровней государственного устройства разрабатывают и исполняют каждый свой бюджет.

     - Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований означает одинаковые бюджетные полномочия органов власти соответствующих уровней.

     -   Принцип единства бюджетной системы означает, что:

- в основе разработки и исполнения бюджетов всех уровней лежит единая система бухгалтерского учета и отчетности;

- бюджеты всех уровней исполняются  на основе единого измерителя (национальная денежная единица,  т.е. рубль), используется единая  методология разработки и исполнения бюджета всех уровней;

- используется единая классификация  доходов и расходов бюджета.

     -   Принцип сбалансированности бюджета реализуется так, что расходы любого бюджета должны совпадать с доходами бюджета, т.е. формируются по средствам.    

Возможна реализация принципа сбалансированности бюджета по трем схемам:

1. Доходы равны расходам. Если нет, вносятся изменения в закон о бюджете.

2. Расходы превышают доходы, образуется дефицит бюджета, для покрытия которого необходимо изыскивать дополнительные средства, чаще всего это займы.

3. Расходы сознательно устанавливаются ниже доходов, формируется профицит. Принцип общего покрытия расходов поступающими доходами означает использование «котлового» метода формирования доходов для финансирования расходов. Т.е. расходы не привязываются к каким-то определенным доходным источникам.

     - Принцип адресности и целевого характера использования бюджетных средств. Все расходы бюджета должны иметь строго адресный характер. Расходы  бюджета строго распределены по главным распорядителям и получателям бюджетных средств, причем определяется их целевое назначение.

     - Принцип полноты отражения в бюджете доходов, расходов и источников финансирования бюджетов. В новой редакции БК РФ этот принцип дополнен принципом подведомственности расходов бюджетов. Получателям бюджетных средств полагаются ассигнования только от главных распорядителей, в ведении которых они находятся.

     - Принцип достоверности бюджета. Означает, что при определении доходов и расходов бюджета любого уровня бюджетной системы должны быть учтены все реальные изменения, которые повлияют на доходы и расходы бюджета.

     - Принцип эффективного и экономического использования бюджетных средств. Это означает, чтобы все мобилизуемые доходы расходовались с максимальным эффектом. В новой редакции этот принцип сформулирован как принцип  результативности и эффективности использования бюджетных средств (ст. 28).

      - Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат  с единого счета бюджета.

Вообще принципы построения и функционирования бюджетов всех уровней  одинаковы:

- принцип единства выражает необходимость согласования бюджетов с единой правовой и документарной политикой, единым бюджетным процессом;

- принцип гласности требует обязательного опубликования утвержденных бюджетов в СМИ;

- принцип реальности утверждает необходимость правдивости всех бюджетных показателей;

- принцип самостоятельности определяется наличием у бюджетов всех уровней собственных источников доходов и правом самовольного их расходования (в рамках действующего законодательства). Бюджеты нижестоящих органов самоуправления  не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней. Реализация этих принципов прослеживается и в  бюджетной системе субъектов РФ.

                                               2. Бюджетный процесс.

                             2.1 Участники и стадии бюджетного процесса.

Бюджетный процесс представляет собой  совокупность взаимосвязанных  этапов и процедур, охватывающих все стадии бюджетного цикла – от разработки проекта бюджета до принятия закона об его исполнении. Этот процесс предполагает последовательное решение следующих задач:

1. разработка проектов бюджетов всех уровней и их одобрение органами исполнительной власти, ответственными за это;
2. внесение проектов бюджетов на рассмотрение законодательных (представительных) органов власти;
3. принятие к рассмотрению и рассмотрение проектов бюджетов законодательными (представительными) органами власти соответствующих уровней; их утверждение путем принятия соответствующих законов и решений;
4. подписание принятого закона Президентом РФ (только бюджет федерального уровня);
5. исполнение бюджета;
6. принятие закона (решения) об исполнении бюджета;
7. предварительный, текущий и последующий контроль обеспечения законности, эффективности и целевого использования бюджетных средств, а также за их мобилизацией в бюджеты соответствующих уровней.

        Бюджетный процесс - область публичного финансового менеджмента, реализующего функции управления бюджетными потоками, охватывающими все доходы и расходы бюджета, а также процесс покрытия его дефицита и использования источников такого покрытия, установленных законом.

     Бюджетным  кодексом  РФ определены следующие  участники бюджетного процесса:

     1. Президент  РФ. Он обращается к Федеральному  Собранию с Бюджетным посланием,  которое направляется не позднее  марта года, предшествующего бюджетному. В нем отображаются основные  цели и задачи, приоритеты бюджетной  политики государства.

2. Федеральное собрание РФ (парламент) - обе палаты, а также органы законодательной  (представительной) власти на местах.
3. Правительство РФ, правительства субъектов Федерации, органы исполнительной власти на местах, ответственные за разработку и исполнение бюджетов. Также, в соответствии с законом «О Правительстве Российской Федерации» выступает как орган, ответственный за конкретизацию бюджетной политики в проекте закона о бюджете на очередной год.
4. Министерства и ведомства, ответственные за разработку проекта бюджета, ведомства, являющиеся субъектами бюджетного планирования, а также соответствующие органы на местах. Особое место среди министерств занимают Министерство экономического развития и торговли РФ, ответственное за разработку макроэкономических прогнозов, а также Министерство финансов РФ, которое от имени и по поручению правительства РФ разрабатывает проект закона о бюджете и осуществляет подготовку для Правительства РФ предложений по внесению изменений в бюджетное законодательство.
5. Органы, администрирующие исполнение бюджета по доходам.
6. Федеральное казначейство и его органы на местах, осуществляющие кассовое исполнение бюджета.
7. Органы, осуществляющие банковское обслуживание исполнения бюджета - Центральный банк РФ и его структуры на местах.
8. Главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств, составляющие организационное единство бюджетной сферы.
9. Счетная палата РФ, контрольно–счетные органы субъектов федерации, осуществляющие предварительный, последующий и текущий финансовый контроль, в том числе в форме экспертизы качества разработки и исполнения бюджета.
10. Органы управления государственными внебюджетными фондами.
11. Иные органы, получающие бюджетные средства для выполнения заказов в интересах развития бюджетной сферы.

Бюджетный процесс происходит поэтапно, этапы принято называть стадиями.

На федеральном уровне это следующие стадии:

      1. Разработка  проекта бюджета (Минфином России) в соответствии с постановлением  Правительства РФ.

       2. Внесение  на рассмотрение и рассмотрение  проекта бюджета.

       3. Утверждение  проекта бюджета.

       4. Исполнение  бюджета по доходам и расходам.   

5. Рассмотрение и утверждение  закона об исполнении бюджета.

Разработка проекта  федерального бюджета связана с  бюджетным планированием. Схематично это можно представить  в виде таблицы 1.

                                                                                                                        Таблица 1

                    Разработка проекта закона о федеральном бюджете.

Основные процедуры публичного бюджетного процесса, предусмотренные в

Бюджетном кодексе РФ, определяются как бюджетные чтения. До 2005 г. включительно бюджеты принимались в рамках четырех чтений, теперь бюджет принимается  в рамках трех чтений. Очевидно, что  сокращение числа бюджетных чтений (три вместо четырех) связано с тем, что, начиная с 2005 г. расходы бюджетов поделены на установленные и вновь принимаемые, и поэтому отпала необходимость в дискуссиях по расходам, которые теперь считаются установленными, поскольку они закреплены нормативно – правовыми актами и подлежат финансированию.

           2.2 Исполнение и контроль бюджета в Российской Федерации.

Исполнение бюджета – процесс, который обеспечивает полное и своевременное  поступление доходов в целом  и по каждому источнику, также финансирование организаций и учреждений в пределах, утвержденных о бюджете сумм в течение финансового года. В соответствии со ст. 214 БК РФ в России установлено казначейское исполнение бюджетов.

Федеральное казначейство регистрирует все операции, связанные с поступлением в федеральный бюджет доходов и поступлений их источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также с санкционированием и финансированием расходов федерального бюджета, в Главной книге Федерального казначейства. Книга ведется на основе плана счетов, утверждаемого федеральным казначейством. Одной из главных стадий формирования системы казначейского исполнения федерального бюджета по учету доходов и средств федерального бюджета стало создание единого счета.

Казначейское исполнение бюджетов позволяет значительно повысить качество планирования расходов, в том числе в пределах остатков средств на лицевых счетах их распорядителей и получателей, контролировать сроки нахождения на счетах неиспользуемых  средств.

         Также, в настоящее время Центральный банк РФ и его структуры на местах осуществляют банковское исполнение бюджета.  Коммерческие банки осуществляют исполнение бюджета лишь в случае, если на местах нет структур Центрального банка. В своей деятельности по исполнению федерального бюджета Главное управление федерального казначейства взаимодействует с Центральным банком РФ, Государственной налоговой службой РФ, иными центральными органами государственной власти и управления РФ.

           Составной частью исполнения бюджета является кассовое исполнение бюджетов, осуществления которого в соответствии с Законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» возложено на банковскую систему.

        Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета. Бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации исполняются на основе принципа единства кассы (ст.216 Бюджетного кодекса РФ).

Все операции с федеральным  бюджетом и государственными внебюджетными  фондами, с бюджетами субъектов  РФ и местными бюджетами, Банк РФ осуществляет без взимания комиссионного вознаграждения.

Главным документом, на основании которого осуществляется исполнение бюджетов, является бюджетная  роспись. Бюджетная роспись составляется федеральными органами представительной власти в месте с бюджетом соответствующего уровня.

Контроль в бюджетной сфере  можно классифицировать по разным критериям. По времени проведения: предварительный, текущий, последующий. По субъектам контроля, по форме проведения, по методам проведения.

          Полномочия органов представительной власти по контролю за использованием бюджетов можно подразделить на две группы: во-первых, это полномочия по организации контроля, а во-вторых – контрольные полномочия.

         К первой группе относятся полномочия по определению организационных форм контроля; установлению порядка и сроков представления соответствующими органами исполнительной власти информации по исполнению бюджетов; организации аудиторской проверки исполнения бюджета.

         Ко второй группе относятся конкретные полномочия: непосредственный контроль хода исполнения бюджета самими органами представительной власти. С этой целью представительный орган власти и его постоянные комиссии, и комитеты в процессе исполнения бюджета вправе потребовать от соответствующего органа исполнительной власти, его финансовых и других органов управления любую информацию, связанную с использованием бюджета.

  Федеральное Собрание осуществляет  финансовый контроль через специальные  бюджетные комитеты. В Государственной  Думе – это Комитет по бюджету,  налогам, банкам и финансам; в  Совете Федерации - Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию.

          Особое  место со стороны органов представительной  власти принадлежит Счетной палате  РФ. Она осуществляет контрольно  – ревизионную, экспертно- аналитическую,  информационную  и другие виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Принципиальное отличие Счетной палаты РФ от всех иных действующих в России органов госконтроля состоит в том, что она является субъектом внешнего контроля, т.е. контролирует власть от имени и в интересах общества. В задачи Счетной палаты входит:

-   организация и осуществление контроля своевременного исполнения доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- финансовая экспертиза;

- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета;

- контроль  законности движения средств федерального бюджета;

- регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета.

Организация составления  отчета об исполнении бюджета возлагается  на соответствующее Правительство  либо администрацию территории. Непосредственно  составлением отчетов об использовании бюджетов занимаются финансовые органы.

Бюджетное законодательство регламентирует сроки рассмотрения проекта отчета об исполнении бюджета  органами представительной власти разного  уровня (ст.24 Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ»). Утверждение проекта отчета об исполнении бюджета оформляется постановлениями (на федеральном уровне и уровне субъектов  РФ) либо решениями органов местного самоуправления.

В постановлении (решении) об исполнении бюджета в  обязательном порядке отражаются:

- показатели исполнения бюджета по общей сумме доходов и по общей сумме расходов;

- статьи доходов и расходов, по которым бюджет не был исполнен, суммы и причины этого неисполнения;

- показатель увеличения либо снижения бюджетного дефицита относительно его предельной утвержденной суммы;

- показатели исполнения бюджета по общей сумме расходов по бюджету развития и бюджету текущих расходов.

     Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу (ст.267 Бюджетного кодекса РФ).

     Министерство финансов Российской Федерации (ст.268) осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. В установленных настоящим Кодексом случаях Министерство финансов Российской Федерации осуществляет финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Министерство финансов Российской Федерации организует финансовый контроль, проверки и ревизии юридических лиц - получателей гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.