Структура исполнительной власти

I.Введение

Структура  власти  представляет  собой  совокупность  институтов,  осуществляющих  воздействие,  реализующих  доминирование,  обеспечивающих    манипулирование  в  процессах  развертывания  властных  отношений.  Многоаспектность  данного  понятия  обуславливает  и  соответствующую  типологию  элементов  структуры:  законодательные,  исполнительные,  судебные.

По  своей  сути  исполнительная  власть – правоприменительная,  в  задачи  которой  входит  исполнение  законов.  Само  понятие  исполнительной  власти  возникло  в  ходе  разработки  концепции  разделения  властей.  Однако  это  не  означает,  что  ранее  в  структуре  власти  данный  элемент  отсутствовал.  Во  времена  Древнего  мира  и  средневековья  в  монархических  государствах  функции  исполнительной  власти  выполняли  главы  этих  стран,  являющиеся  одновременно  и  источниками  законодательного  нормотворчества.  В  республиках  же  доиндустриальной  эпохи  исполнительная  власть  осуществлялась  различными  высшими  должностными  лицами  (консулы  в  Древнем  Риме,  дожи  в  Венеции,  государственный  капитан  в  Генуе,  посадники  и  архиепископы  в  Новгороде).  В  Новое  и  Новейшее  время  сложилась  конституционная  практика,  согласно  которой  в  президентских  республиках  исполнительная  власть  принадлежит  президенту:  в  конституционных  монархиях  и  парламентских  республиках  главой  исполнительной  власти  номинально  считается  монарх  или  президент,  но  реально  эту  роль  выполняет  глава  правительства.

По  природе  исполнительная  власть  неразрывно  связана  с  процессом  повседневного  управления  страной,  что  предопределяет  определенный  и  динамичный  характер  ее  деятельности,  требующей  соответствующей  нормативной  базы  в  виде  многочисленных  подзаконных  актов,  издаваемых  в  пределах  ее  компетенции.  Эффективность  функционирования  исполнительной  власти  возможна  лишь  при  условии,  если  создана  устойчивая,  централизованная,  жестко  иерархичная  ее  вертикаль,  позволяющая  точно  и  своевременно  проводить  в  жизнь  принятые  решения.

В  настоящее  время  функциями  исполнительной  власти  являются  следующие:

1. Разработка  и  реализация  политики,  выражающиеся  в  государственных  программах  общефедерального  и  регионального  масштабов  (например,  демонополизация,  приватизация,  инвестиционная,  энергетическая,  жилищная  и  т.д.).
2. Установление  и  эффективное  проведение  в  жизнь  правовых  и  организационных  основ  хозяйственной  жизни  (например,  обеспечение  равноправия  всех  форм  собственности,  государственное  стимулирование  предпринимательства,  охрана  прав  потребителей,  защита  прав  собственности  и  т.п.).
3. Управление  учреждениями  и  предприятиями  государственного  сектора.
4. Регулирование  функционирования  различных  объектов  негосударственного  сектора.
5. Координация  функционирования  национализированного  и  денационализированного  секторов  хозяйственного,  социально-культурного  и  административно-политического  строительства.
6. Обеспечение  реализации  прав  и  обязанностей  физических  и  юридических  лиц  в  сфере  государственного  управления.
7. Осуществление  государственного  контроля  и  надзора  за  работой  управляемой  регулируемой  сфер.

II.Основная  часть

1. Понятие  исполнительного  органа  государственной  власти.

Государственные  органы – особый  вид организации людей.  Они обладают  такими  общими  признаками:

• являются  организованными  коллективами;
• являются  автономными  частями  государственного  аппарата;
• осуществляют  государственные  функции,  реализуют  публичный  интерес;
• действуют от  имени государства и в то  же  время от  своего  имени;
• обладают  собственной  компетенцией;
• несут  ответственность  перед  государством  за  свою  деятельность;
• учреждаются  государством;
• их  положение,  структура  и  деятельность  регламентированы  правом.

Каждый  государственный  орган  имеет  закрепленную  правом  структуру.  Он  может  состоять  из  структурных  подразделений,  должностей,  а  иногда – не  иметь  ни  того,  ни  другого.

Многие  ученые  при  характеристике  органа  упор  делают  на  то,  что  он  является  частью  государственного  аппарата.  А  некоторые  считают  необходимым  подчеркнуть,  что  это  прежде  всего  группа  людей,  коллектив.

Конечно,  орган  представляет  собой  организованную  группу  лиц,  но  она  является  частью  целого,  которое  определяет  само  существование,  содержание  и  формы  функционирования  части,  ее  место  в  аппарате,  ее  структуру.  Если  в  первом  случае  на  орган  смотрят  «сверху»,  то  во  втором – «снизу»,  то  есть  оба  подхода  страдают  односторонностью.  Поэтому  в  определении  лучше  всего  назвать  оба  признака:  государственный  орган – это  организованный  коллектив,  образующий  самостоятельную  часть  государственного  аппарата,  наделенную  собственной  компетенцией,  выполняющую  публичные  функции,  структура  и  деятельность  которой  регламентированы  правом. 

Исполнительные  органы  государственной  власти:

• осуществляют  исполнительно-распорядительную  деятельность,  властные  полномочия  в  отношении  других  организаций,  граждан;
• наделены  оперативной  самостоятельностью;
• как  правило,  имеют  постоянные  штаты;
• образуются  вышестоящими  органами;
• подотчетны  и  подконтрольны  вышестоящим  органам  исполнительной  власти;
• их  образование,  структура, порядок  деятельности  в  основном  регламентируется  нормами  административного  права.

Необходимо  подчеркнуть,  что  эти  признаки  взаимосвязаны,  исполнительным  органам  государственной  власти  свойственна  именно  совокупность  всех  перечисленных  особенностей,  их  строгое  сочетание.

ОРГАН – коллектив  граждан,  состоящий  из  государственных  служащих  и  иных  работников.  Поэтому  между  ними  распределены  функции,  полномочия.  Каждый  орган  имеет организационную структуру.  Как правило,  в ней можно выделить  три блока:

• производственный;
• обеспечивающий  (бухгалтерия,  отдел  кадров  и  др.);
• руководящий  (руководитель,  заместители  руководителя).

У  органа  может  быть  довольно  большой  по  численности  обслуживающий  аппарат.   Но  он  существует  для  того,  чтобы  орган  мог  своевременно  и  качественно  выполнять  свои  функции.   Аппарат  работает на  орган,  обслуживает  его,  создает  ему  условия  для  нормального  функционирования.  А  на  предприятии  мы  видим  иную  картину:  производственные  подразделения  создают  необходимые  для  общества  материальные  блага,  администрация  предприятия  создает  условия  для их нормального  функционирования.  Предприятия  (учреждение)  в  целом  не  выполняет  административных  функций,  ими  занята  специально  организованная  группа  людей  -  администрация.  Ее  нужно  рассматривать  как субъект  управления,  как  орган  предприятия  (учреждения),  который  изнутри  руководит  им,  но  не  как  орган  государства.  Кстати,  всегда  нужно  различать  два  вида  управления:  осуществляемое  администрацией  органа,  предприятия,  учреждения,  то есть  его  самоуправление.  

2. Содержание административно – правового  статуса  исполнительных  органов  государственной  власти.

В  административно – правовом  статусе  государственных  коллективных  субъектов  можно  выделить  три  главных  блока:

• целевой;
• структурно-организационный;
• компетенционный   (компетенцию).

     Первый   элемент  административно – правового  статуса  государственного  коллективного  субъекта  -  его  юридически  закрепленные  цели,  задачи  и  функции.    В  общем  плане  его  цель  можно  понимать  как  обеспечение  определенной  социальной  потребности  а  в  положениях  уставах  и  иных  правовых  актах  цель  конкретизируется  в  перечне  задач  выполняемых  функций.

Все  задачи которые ставятся  перед структурными  единицами государственного  механизма можно объединить  в три группы:

1. производственные,  конкретизирующие  ту  цель,  ради  которой  она  создана  (выпускать  продукцию,  учить,  лечить,  контролировать,  регистрировать  и  т.д.);
2. экономико–экологические  (ресурсные),  закрепляющие  обязанность  бережно  использовать  природные  и  другие  ресурсы,  обеспечить  сохранность  окружающей  среды  и  используемого  государственного  имущества;
3. социальные,  нацеливающие  на  заботу  о  коллективе  работников  и  его  членах,  их  профессиональном  росте,  на  создание  благоприятных  условий  для  службы,  трудовой  деятельности,  организацию  культурно-бытового  обслуживания,  улучшение  материального  благосостояния  своих  рабочих,  служащих  и  их  семей.

 Второй – организационно-структурный – компонент правового статуса сам является  довольно  сложной  системой.  В  него  входит  нормативное  регулирование  порядка  образования,  легализации,  реорганизации,  ликвидации  субъектов,  их  подчиненности  и  передачи  из  ведения  одних  организаций  в  подчинение  других,  установления  и изменения их  организационных структур,  права на  организационное самоопределение,  процедур  деятельности  и права на  официальные символы.

Компетенция  является  третьей  и  основной  частью  правового статуса государственных коллективных  субъектов  права  и  состоит  из  совокупности  властных  полномочий  относительно  определенных  предметов  ведения.  Ее  первый  элемент  включает  обязанности  и  права,  связанные  с  осуществлением  власти,  участием  во  властных  отношениях,  в  том  числе  и  право  издавать  определенные  акты.  Второй  элемент  компетенции – подведомственность,  правовое  закрепление  круга  объектов,  предметов,  дел,  на  которые  распространяются  властные  полномочия.

Компетенцию  можно  рассматривать  в  функциональном  разрезе  (в  области  планирования,  контроля  и  т.д.),  применительно  к  определенным  субъектам  (иным  государственным,  муниципальным  органам,  предприятиям  и  учреждениям,  общественным  объединениям,  гражданам).  А  компетенцию  органов  общей  компетенции  необходимо  рассматривать  еще  в  отраслевом  разрезе,  в  сфере  обороны,  образования,  здравоохранения,  транспорта  и  т.д..

3. Виды  исполнительных  органов  государственной  власти

В  зависимости  от правовой  основы  образования  можно  различать  органы,  создаваемые  на  основе  конституций,  текущего  законодательства,  подзаконных  актов.

По  содержанию  деятельности  отличаются  органы  общей  и  специальной  компетенции.  Органы  общей компетенции:  президентуры,  правительства,  администрации  несут  ответственность  за  положение  дел  в  соответствующем  государстве,  области,  крае,  городе  федерального  значения,  округе.  Они  руководят  многими  органами  отраслевой  и  функциональной  компетенции,  работу  которых  они  объединяют.  Они  выполняют  все  общие  административные  функции.

Органы  специальной  компетенции  осуществляют  отраслевое  (внутриведомственное)  либо  межотраслевое (функциональное,  межведомственное)  управление,  либо  одновременно  и то  и другое.  Так,  Министерство  здравоохранения РФ  руководит подведомственными учреждениями  и органами  здравоохранения и осуществляет  межотраслевое руководство медицинскими  службами  МВД,  Министерства  обороны.  Таким образом,  различаются  органы  специальной,  отраслевой,  функциональной,  смешанной компетенции.

По  порядку  решения  вопросов  органы  исполнительной  власти  делятся  на  единоличные  и  коллегиальные.  Преобладает первый  тип органов,  а коллегиальных сейчас  немного  (правительства,  например).  В процессе  административной  реформы единоначалие  в системе исполнительной  власти  расширилось.  Необходимо  отметить,  что оно сочетается  с совещательной коллегиальностью – коллегии  министерства,  советы  при Президенте  и  другие  вырабатывают  рекомендации,  которые  проводятся  в  жизнь  единоличными  актами  руководителей.    

В  зависимости  от  того,  из  какого  бюджета  финансируются  органы  (а  это  совпадает  с  их  подчиненностью),  можно  различать  федеральные  органы  исполнительной  власти  и  органы  исполнительной  власти  субъектов  Федерации.

Федеральные  делятся  на  две  группы:  центральные  (министерства,  государственные комитеты,  агентства,  службы,  надзоры)  и территориальные.  Центральные  органы  обладают  полномочиями  на  всей  территории  России,  а  территориальные  федеральные  органы – только  на  части  ее  территории  (например,  облвоенкомат).

Органы  специальной  компетенции  субъекта  Федерации  подчиняются  только  его  правительству (губернатору,  главе администрации)  или находятся в двойном подчинении,  то  есть  подчиняются еще и соответствующим центральным федеральным органам.  Например,  УВД (МВД)  субъекта  федерации подчинено и органу  общей компетенции  субъекта  Федерации,  и  центральному  федеральному  органу  специальной  компетенции – МВД РФ.

Субъекты  Федерации  вправе  создавать  свои  местные  (территориальные)  органы  исполнительной  власти.  Так,  в  Москве  созданы  префектуры,    Свердловской  области  -  администрации  управленческих  округов.  Деятельность  этих  органов  направляется,  координируется  и   контролируется  назначаемыми  Губернатором  области  государственными  служащими.

Названными  выше  критериями  не  исчерпываются  возможности  группировок  органов  исполнительной  власти.  Среди  них  можно  различать  низовые,  манипулирование  в  процессах  развертывания  властных  отношений.  Многоаспектность  данного  понятия  обуславливает  и  соответствующую  типологию  элементов  структуры:  законодательные,  исполнительные,  судебные.

По  своей  сути  исполнительная  власть – правоприменительная,  в  задачи  постоянными  и  временными,  традиционными  и  нетрадиционными  (оригинальными),  сложными  по  структуре  и  простыми  и  т.д.

4. Система  исполнительных  органов  государственной  власти

Система  органов  государственной  администрации  схематично  может  быть  представлена  путем  последовательного  использования  разных  критериев  их  группировки.  В  ней  можно  выделить  два  уровня:  федеральный  и  субъектов  Федерации.

1. Федеральные  государственные  органы  исполнительной  власти.

1. Общефедеральные  (центральные)  органы:

  а)  орган  общей  компетенции  – Правительство  России;

  б)  центральные  федеральные   органы  специальной  компетенции.

2. Территориальные  федеральные  органы  специальной  компетенции:

а)  межрегиональные  (командование  военного  округа,  например);

б)  региональные  (областные  военкоматы,  налоговые  инспекции  и  др.);

в)  местные  (районные  военкомы,  налоговые  инспекции  и  др.).

2. Государственные  органы  исполнительной  власти  субъектов  Федерации.      

1. Центральные  (республиканские,  краевые,  областные,  окружные,  городов  федерального  значения)  органы:

а)  общей  компетенции – глава  исполнительной  власти  (президент,  губернатор,  мэр,  глава  администрации,  глава  республики),  Правительство  субъекта  Федерации.

б)  республиканские,  краевые,  областные,  окружные,  городов  федерального  значения,  органы  специальной  компетенции.

2. Территориальные  органы  исполнительной  власти  субъектов  Федерации: 

а)  общей  компетенции;

б)  специальной  компетенции.

3. Местные  органы.

5. Правительство  России

В  1704  года  Петр  I  образовал Кабинет его императорского  величества.  После его  смерти  Екатерина I  переименовала его в Кабинет ее  императорского  величества.  В последующие годы  этот  орган назывался и Кабинетом Министров,  и Комитетом Министров,  но  не  менялось  его суть – он  был совещательной коллегией  при  императоре.

И  только  через  200  лет,  в  1906  году,  Николай  II  преобразовал  эту коллегию  в первое  российское  правительство – Совет Министров,  самостоятельный орган государственной власти.

Каковы  признаки  правительства?

1. Его  создание,  компетенция  предусмотрены  конституцией  страны  и  (или)  специальным  законом.
2. Оно  возглавляет  систему  государственной  администрации.
3. Оно  является  органом  общей  компетенции.
4. Оно  вправе  действовать,  издавать  акты  от  своего  имени.
5. Это  орган  коллегиальный.
6. Работой  правительства  руководит  глава  государства  (монарх,  президент)  или  парламент.

Правовое  положение  российского  Правительства  сейчас  регулируется  Конституцией,  принятым  в  1997  году  Федеральным  конституционным  законом  «О  Правительстве  Российской  Федерации»,  другими  законами,  а  также  указами  Президента  России.

В  соответствии  с  Конституцией  Правительство – коллегиальный,  центральный,  федеральный  орган  исполнительной  власти  общей  компетенции,  подчиненный  Президенту.    Оно состоит из  Председателя  Правительства,  его  заместителей  и  федеральных  министров.  Председатель  назначается Президентом   с согласия  Государственной Думы,  которая должна  в течение недели  рассмотреть предложение о кандидатуре.

По  представлению  председателя  Правительства  Президент  назначает  других  членов  Правительства.  А  министров  обороны,  внутренних  дел,  иностранных  дел  Президент  назначает,  не  согласовывая  их  кандидатуры  с  Государственной  Думой.

  Конституция  не  устанавливает   численный  состав  Правительства.  Фактически  это  делает  Президент,  который    решает  вопросы   о  количестве  заместителей  председателя,  создании  и   ликвидации  федеральных  министерств.

Правительство  само  определяет,  кто  может  быть  его  постоянным  членом  с  правом  совещательного  голоса.  Постановлением  от  8  июня  1999  года  такое  право  представлено  Председателю  Центробанка,  президенту  Российской  Академии  наук,  руководителям  межрегиональных  ассоциаций  глав  субъектов  в  РФ.

Правительство  в  России  функционирует  непрерывно  более  90  лет,  хотя  его  конституционный  статус,  численность,  личный  состав  неоднократно  менялись.  И  когда  в  Конституции,  правовых  актах,  в  литературе  говорится  о  его  отставке,  сложении  полномочий,  разгоне,  речь  идет  о  прекращении  работы  данного  личного  состава  коллегиального  органа,  возглавляющего  исполнительную  власть  страны.

Конституция  не  устанавливает  срока  функционирования  Правительства  России,  но  закрепляет  две  формы  прекращения  его  деятельности – сложение  полномочий  и  отставку.

После  избрания  Президента  Правительство  слагает  свои  полномочия,  но  по  его  поручению  продолжает  действовать,  пока  не  будет  создано  новое.

Конституция  предусматривает  возможность  отставки  Правительства.  Во  всех  случаях  оно  коллективно  уходит  в  отставку  только  после  принятия  Президентом  соответствующего  указа.  Очевидно,  что  Президент  также  вправе  по  собственной  инициативе  или  по  личному  заявлению  члена  Правительства  отправит  его  в  отставку  или  просто  освободить  от  должности.

К  сожалению,  действующее  законодательство  недостаточно  регулирует  процедуру  отставки  Правительства.  Представляется,  что  федеральным  законом  следует  обязать  Президента  своевременно  информировать  обе  палаты  Федерального  Собрания  о  предполагаемой  отставке  и  мотивировать  свое  решение.

В ст. 3 Закона  о  Правительстве  сформулированы  основные  принципы  деятельности  Правительства:  верховенства  закона,  народовластие,  разделение  властей,  ответственность,  гласность,  обеспечение  прав  и  свобод  человека.  Нетрудно  заметить,  что  речь  идет  об  общих  принципах деятельности  исполнительной  власти:

• законности  (обеспечение  прав  и  свобод  человека,  верховенство  закона);
• демократизме (народовластие,  гласность,  разделение  властей,  ответственность);
• федерализме.

К  сожалению,  в  законе  не  назван  принцип  целесообразности,  эффективности  деятельности.  Но  фактически  он  признается  всеми.

Если  любой  орган  государственной  власти  есть  инструмент,  средство  достижения  общественно  полезных  целей,  то  Правительство –  это  главный  инструмент  исполнения  конституционных  норм,  реализации  основных  направлений  внутренней  и  внешней  политике  государства.  Как  центральный  федеральный  орган  исполнительной  власти  общей  компетенции,  оно  наделено  широкими  полномочиями  во  всех  областях  жизни  страны.  На  него  возложена  ответственность  за  обеспечение  прав  и  свобод  граждан,  состояние  экономики,  реализацию  социальной  политики,  обеспечение  безопасности  граждан,  общества,  государства,  состояние  международных  связей  России.

1. Правительство  разрабатывает  проекты  важнейших  программ  экономического  развития,  активно  влияет  на  экономические  процессы,  способствует  укреплению  денежной  и  кредитной  систем,  проводит  единую  политику  цен,  создает  условия  для свободного  предпринимательства на  основе  рационального сочетания всех  форм собственности,  организует  рациональное  использование природных ресурсов,  осуществляет  управление  федеральной собственностью.  Оно разрабатывает и представляет  Государственной  Думе  федеральный  бюджет  и  обеспечивает  его  выполнение.
2. Правительство  подготавливает  программы  социального  развития,  обеспечивает  проведение  в  Российской  Федерации  единой  государственной  политики  в  области  культуры,  науки,  образования,  здравоохранения,  социального  обеспечения,  экологии.  Наряду  с  общесоциальными,  Правительство  решает  конкретные  вопросы  поддержки  социально  наименее защищенных  групп  населения,  а  также  безработных,  вынужденных  переселенцев,  беженцев,  «чернобыльцев»  и  других  жертв  экстремальных  ситуаций. 
3. Важное  направление  деятельности  Правительства – осуществление  мер  по  обеспечению  прав  и  свобод  граждан,  укреплению  режима  законности,  охране  собственности  и  общественного  порядка,  борьбе  с  преступностью.  Правительство  обязано  обеспечить  оборону  страны,  ее  государственную  безопасность.  На  него  возложены  руководство  связями  России  с  иностранными  государствами  и  международными  организациями,  обеспечение  внешнеэкономической  деятельности,  научно-технического  и  культурного  сотрудничества.

Сравнивая  тексты  ст. 114  Конституции  России,  регламентирующей  полномочия  Правительства,  и  ст. 71,72,  определяющих  исключительную  и  совместную  компетенцию,  нетрудно  убедиться,  что  на  Правительство  возлагается  ответственность  за  реализацию  тех  задач,  которые  Конституцией  отнесены  к  предметам  ведения  Федерации.  Так,  в  соответствии  со  ст. 71  Федерация,  а  значит,  и  ее  Правительство,  защищает  права  и  свободы  человека  и  гражданина,  управляет  федеральной  собственностью,  осуществляет  финансовое,  валютное,  кредитное,  таможенное  регулирование,  руководит  федеральными  энергетическими   системами,  связью  и  транспортом,  космической  деятельностью,  оборонным  производством,  метеорологической  службой,  стандартизацией,  геодезией  и  картографией,  государственным  и  бухгалтерским  учетом  и  т.д.  В  соответствии  со  ст. 71  Конституции  Российской Федерации,  Таможенным  кодексом, федеральными  законами  Правительство  устанавливает  размеры  ввозных  и  вывозных  таможенных  пошлин,  правила  бухгалтерского  учета,  стандарты,  нормы  и  правила  вещевого  обеспечения  военнослужащих,  работников  МВД  и  многие  другие  федеральные  правила,  тарифы.

Большую  работу  Правительство  России  осуществляет  по  предметам  совместного  ведения  Федерации  и  субъектов  Федерации,  названным  в  ст. 72  Конституции  РФ.  Это  вопросы  владения  и  пользования  землей,  недрами,  водными и другими ресурсами,  охраны  окружающей  среды,  памятников  истории и культуры,  воспитания,  образования,  науки,  культуры,  физической  культуры  и спорта,  здравоохранения,  защиты  семьи,  материнства,  отцовства и  детства,  социальной  защиты,  включая  социальное  обеспечение.

Порученные  задачи  Правительство  выполняет  непосредственно  или  действует  через  подведомственные  ему  органы.  Правительству  подчинены  центральные  федеральные  органы  исполнительной  власти  специальной  компетенции.  Оно направляет  их  работу,  дает  им  поручения,  устанавливает предельную  численность работников  центральных аппаратов и размеры ассигнований  на  их  содержание.  Председатель  Правительства вносит  Президенту  предложения  о  назначении  руководителей  центральных  федеральных  органов  исполнительной  власти,  а  Правительство  назначает  их  заместителей.  Кроме  того,  оно  принимает  положение  о  каждом  центральном   федеральном   органе  исполнительной  власти,  утверждает  его  структуру,  состав  коллегии.

Правительство  осуществляет  контроль  за  деятельностью  федеральных  органов  исполнительной  власти,  оно  может  отменить  принятые  ими  акты.  Оно  вправе  создавать  комиссии,  комитеты,  центры  и иные,  непосредственно подчиненные ему органы  и назначать их  руководителей.