Введение

     Территория  государства представляет  собой  пространство, на которое распространяется его власть.  Это  не только  собственно территория,  то есть  суша, но также  акватория  (водные  пространства) и  воздушное пространство  над  ними.  Территориальное  устройство,  или территориальная  организация,  государства  -  это  система  взаимоотношений  между  государством  в целом,  то есть  его центральной властью,   и   территориальными составными   частями,  точнее говоря  -  их  населением и действующими там  органами публичной  власти. Некоторые  конституции, в  основном развивающихся и ряда других стран, особо озабоченных  обеспечением целостности своей территории и  своих прав  на ее  природные ресурсы, содержат ее  описание.

     Система  территориальных  составных частей  (единиц) образует территориальное деление государства. Оно  представляет собой географическую основу территориального устройства.           

     Проблема  территориального  устройства возникла  после того, как  увеличившиеся   размеры  территории  государства,  далеко вышедшей за  рамки города  с окрестностями,  потребовали создания  специальных  органов  и  учреждений  для  управления периферией. Не  вдаваясь далеко  в историю,  отметим, что  в период абсолютизма  центральная  власть  в  лице   монарха определяла административно-территориальное   деление   страны   -   систему единиц,  на  которые делилась  ее  территория и в которых действовали назначенные из центра  должностные лица  или органы власти  (губернаторы,  префекты со  своими ведомствами  и др.). Надо сказать, что деление в большинстве  случаев не  было чисто искусственным,  не  определялось  произвольно  проведенными  на карте  линиями.  Обычно  оно  строилось  с  учетом фактического расселения  людей,  реальных  связей между поселениями.  Учитывались при этом  и   административные  задачи   -  интересы обороны, полицейского контроля, удобство сбора налогов и т.д.

     По  мере  разложения  абсолютизма  и  перехода  к индустриальному  строю  в  низовых  территориальных  единицах  -  городских   и  сельских  общинах  -  начало  формироваться  местное  самоуправление  (впрочем,  некоторые  города пользовались  правами самоуправления  и  в  феодальную  эпоху), а  затем оно  стало распространяться  и  на  более  крупные   территориальные  единицы.  Происходил, кроме того, процесс объединения государств, а также, что чаще,  аннексия, то  есть насильственное  присоединение слабых  государств  к  сильным с  сохранением иногда  признаков государственности   у   присоединенных.   Административно-территориальное  деление  стало  таким  образом превращаться  в политико-территориальное,   и   соответственно  административно-территориальное  устройство  стало  в  преобладающей  мере  политико-территориальным.

Структурные модели административно-государственного управления

      В теории административно-государственного управления понятие структуры означает совокупность устойчивых связей в системе  управления, обеспечивающих ее целостность  и тождественность самой себе.

      Компаративные исследования систем государственного администрирования в разных странах обнаруживают множество различий в формах организации и деятельности центральных и местных органов управления. Некоторые из этих различий зависят от степени экономического и социального развития соответствующих стран. Индустриальное государство с быстрыми темпами экономического роста и высоким жизненным уровнем может иметь иные административные институты, чем аграрное государство с его замедленным экономическим развитием и низким уровнем жизни.

      Еще один важный фактор, влияющий на структуры административно-государственного управления, — политические режимы, в рамках которых функционируют административные органы. По этой причине в двух странах с приблизительно одинаковой социально-экономической структурой могут быть различные по своей природе административно-государственные институты.

      Достаточно  часто в странах со сходными политическими  режимами и приблизительно одинаковым социально-экономическим уровнем (например, в развитых странах Запада) складываются весьма разные модели административно-государственного управления. В этом случае основные различия определяются типом территориальной организации государства. С этой точки зрения существует два основных типа административно-государственного управления: унитарный и федеральный.

    Главное  различие  между  обеими   формами  заключается   в  том, что  при   унитарной  форме   территория  государства   состоит  из политико-административных     или      административных     единиц, тогда   как   при   федеративной   форме   высшие   территориальные единицы   представляют   собой    государствоподобные   образования или   даже   государства -   субъекты  федерации.   Слово «штат», входящее   в   официальное   название   ряда   федеративных   государств   и   обозначающее   субъект   федерации    (США,   Мексики, Бразилии  и  др.)  означает, не  что  иное,  как «государство». Соответственно   для   федеративной   формы    характерно   конституционно    установленное    разграничение     компетенции    между федерацией  в  целом  и  ее  субъектами,  существование  и  границы которых  обычно  гарантированы  конституцией,  тогда  как   в  унитарном  государстве  компетенция  территориальных  единиц,  как и  нередко  само  их  существование и  границы, устанавливаются текущими   актами  центральной   власти.  Можно   сказать,  что субъекты  федерации  всегда  обладают  государственной  автономией.                                                       

      Унитарная система предоставляет входящим в нее территориям очень мало автономии, основное управление осуществляется непосредственно из столицы. Территориальные подразделения — департаменты во Франции, провинции в Италии, графства в Швеции — большей частью существуют ради административного удобства.

      Федеральная система управления состоит из единиц, имеющих значительную собственную политическую жизнь (штаты в США и Бразилии, кантоны в Швейцарии, земли в Германии). Эти единицы не могут быть произвольно упразднены или изменены центральной властью на законном основании.

      Теоретически существует еще и третья возможность — конфедерация — настолько свободное формирование, что его составные части могут успешно бороться против центральной власти. Конфедерации обычно недолговечны, они либо распадаются на части, либо превращаются в федерации. Историческим примером может служить Швейцария. Эта страна до сих пор называет себя конфедерацией, но фактически она имеет федеральный тип административно-государственного управления. Наверное, только Европейский общий рынок в настоящее время является единственным примером конфедерации, в которой слабая власть ее штаб-квартиры в Брюсселе легко блокируется правом вето отдель­ных стран — членов Европейского сообщества.

      Можно выделить несколько причин, приведших  в истории к формированию бюрократических  структур по федеральному принципу. Первая среди них — стремление укрепить государственную безопасность. Соединив свои ресурсы, несколько небольших государств способны защитить себя от более могущественных соседей. Историческими примерами могут служить Швейцария и Бразилия.

      С другой стороны, бюрократия структурируется  по федеральному принципу и в том  случае, когда несколько небольших  государств заинтересованы в агрессивной  экспансии. Объединение дипломатических  и военных ресурсов таких государств сделали бисмарковскую Германию одной из ведущих держав в конце XIX века.

      В некоторых случаях определенный социальный класс какой-либо нации  может предпочесть федеральную  систему управления в надежде  получить экономические преимущества. Американский историк Ч. Бирд рассматривал Конституцию США 1787 г. как попытку отцов-основателей защитить свои имущественные интересы, усилив центральную власть.

      И, наконец, федеральный тип административно-государственного управления часто выступает единственным способом сохранения национального единства. После окончания британского колониального владычества Индия создала федеральную систему управления, которая позволила таким государствам, как Бенгалия, Пенджаб, Маратхастан, Раджастан, поддержать свои культуры и объединиться в единое государство. Эти страны никогда не вошли бы в федеральный союз, если бы он не гарантировал им местной автономии.

      Следует подчеркнуть, что федерализм достаточно эффективно защищает местную автономию, создавая различные уровни управления, каждый из которых отвечает за определенный круг вопросов. В большинстве государств существуют три уровня управления: национальный (федеральный), региональный (управление провинций, земель, штатов) и местный. Эти единицы обычно формируют пирамиду: в ее основании находится множество единиц местного управления, над ними несколько меньше единиц управления штатов (земель, провинций), а в вершине — центральное управление. Заметим, что страны с унитарными системами часто разделены похожим образом, но нижние уровни управления обладают очень незначительной властью.

      При федеральном устройстве административные функции государства юридически и фактически распределяются между  федерацией и субъектами федерации. Это разделение имеет важные последствия.

      Во-первых, приводит к известной неоднородности государственного аппарата (что контрастирует с единообразием при унитарном устройстве государства). Каждый член федерации вправе выбрать структуру своих административных учреждений по собственному усмотрению. Например, в США нет типовой организации органов управления штатов.

        Во-вторых, федеральное устройство  приводит к созданию двух этажей  администрации, между которыми  нет органичес­кой связи. Если  такой дуализм не приводит  к трудностям в тех областях, которые целиком находятся в  ведении федеральной администрации (например, в области обороны и международных отношений), то иначе обстоит дело с теми функциями, которые относятся к компетенции как федерации, так и субъектов федерации. В США, где просвещением ведают штаты и местные коллективы, президент сталкивается со значительными трудностями всякий раз, когда он намеревается внести изменения в структуру образования. Не располагая возможностями непосредственного воздействия, он вынужден прибегать к таким средствам, как дотации.

      В-третьих, федерализм порождает специфические проблемы в сфере государственной службы, особенно в области набора служащих для работы в различных органах управления. В федеральных государствах достаточно часто высказываются опасения, что в центральном аппарате управления может появиться засилие, даже монополия людей из того или иного района федерации. Поэтому в таких странах часто существуют формальные правила и обычаи, направленные на поддержание национального или географического равновесия в области набора государственных служащих.

      Унитарная система административно-государственного управления также имеет свои особенности. Здесь правительство и центральная администрация обладают значительным контролем над местными властями. Например, во Франции учебные планы для начальной школы издаются центральным министерством в Париже — для того чтобы уменьшить региональные различия. Большинство унитарных государств имеют национальные полицейские силы и строгий контроль над местными полицейскими образованиями. Обычно здесь единая судебная система, работники которой назначаются национальным правительством. Единство административной системы в унитарном государстве поддерживается благодаря однородной модели государственной службы.

      Однако  даже в унитарном государстве  центральная власть не может решать все местные вопросы. Например, в Великобритании единицы местного управления обладают существенной властью. Все графства и бюро (города) избирают свои советы, которые формируют постоянные комитеты, ответственные каждый за свою конкретную сферу управления. Эти советы ведают вопросами образования, здравоохранения, социальной политики, охраны порядка. И хотя правительство может в любой момент вмешаться в местные дела и исправить решения местных властей на свой лад, однако на практике такое происходит лишь в чрезвычайных случаях, поскольку британцы высоко ценят местную автономию.

      И федеральная, и унитарная системы  административно-государственного управления имеют свои достоинства и недостатки.

      Концентрация  административной власти в унитарных  государствах может привести к появлению у граждан чувства, что бесполезно проявлять какую-либо активность при решении местных проблем, поскольку всякая власть исходит из столицы. Это чувство может вылиться в распространение отчуждения от правительства и административно-государственных институтов. Более того, если центральная администрация слишком удалена от проблем местной общины и граждане разочаровались в возможности ознакомить ее со своими проблемами и взглядами, то само проведение разумной государственной политики становится проблематичным.

      Не  случайно на втором совещании экспертов  ООН по проблемам административно-государственного управления подчеркивалось: «Национальные  правительства должны изыскать пути большей децентрализации и рассредоточения  правительственных функций и  решений. Чрезвычайно срочный характер сейчас приобретает проблема создания более действенных органов штата, провинции, области или города, которые были бы наделены полномочиями местных органов власти и были бы обеспечены необходимыми фондами в делах использования для важнейших нужд и служб местного населения».

      К несомненным преимуществам федеральной  системы административно-государственного управления как раз относится  возможность принятия оперативных  решений на местном уровне. Граждане ближе всего находятся именно к местной администрации, поэтому могут влиять на этих должностных лиц, видеть, как принимаются решения и каковы их результаты. Местной администрации гораздо легче экспериментировать с новыми программами, чем более крупным административным единицам. Соответственно и цена неудач здесь значительно ниже.

      Однако  принятие решений на местном уровне имеет и свои недостатки. Часто  местной администрации не хватает  средств для финансирования социальных программ. Должностные лица местного аппарата управления обычно плохо обучены, не имеют высокой профессиональной квалификации, а в некоторых случаях коррумпированы. К тому же принятие решений на местном уровне может привести к удвоению услуг и плохой координации.

      Поэтому централизация власти в унитарном  государстве может быть значительным преимуществом при решении наиболее сложных проблем современного общества. В унитарных системах центральное правительство и администрация могут распоряжаться экономическими ресурсами и координировать, планирование и развитие, их широкие полномочия в области налогообложения делают задачу финансирования социальных программ значительно более легкой. Именно по этой причине некоторые федеральные государства в последние годы стали более централизованными. В США и Германии правительства и центральная администрация стали проводить национальную экономическую политику и финансировать социальные программы.

      Все это свидетельствует о появлении  интересной тенденции нашего времени: идет эволюция унитарных систем в  федеральном направлении, в то время  как федеральные системы движутся в унитарном направлении.

      Рассмотрим  структуру основных уровней административно-государственного управления в современном государстве. Выше уже отмечалось, что в большинстве  стран таких уровней три: национальный, региональный и местный. Они могут создаваться и функционировать принципиально независимо друг от друга (федеральная модель) либо в рамках единой административно-государственной системы (унитарная модель). Каждому из уровней управления отведена собственная, автономная сфера компетенции, каждый подчинен в политическом отношении другим органам: парламенту, правительству, общинному представительству и т.д. (в соответствии с законом).

      Национальный (федеральный) уровень управления. В  большинстве стран этот уровень  включает администрацию президента, аппарат правительства, аппарат парламента и Верховного суда. Структура центральных органов управления претерпевает достаточно частые изменения. При смене правительства, как правило, изменяются численность, функции и наименования министерств: некоторые управления и отделы переходят из одного министерства в другое или делятся между ними. Обычно новое министерство создается в целях:

      • обеспечения эффективности управления — министерство разделяется, поскольку  оно разрослось и слишком велико, чтобы им могло надлежащим образом руководить одно лицо;

      • выполнения особых задач, которые в  силу развития событий приобретают  на короткий или длительный срок особую важность, — министерства по делам  бывших военнопленных, беженцев, репатриантов и т.д.;

      • удовлетворения политических интересов — часто в коалиционных кабинетах учреждается новый министерский портфель для того, чтобы обеспечить равновесие между представительными партиями;

      • по соображениям личного характера  — образование министерства может  быть обусловлено стремлением учесть склонности, способности или удовлетворить честолюбие того лица, которое хотят ввести в состав членов кабинета, либо отстранить лицо от активной деятельности, предложив ему в порядке компенсации пост, который лишь сохраняет видимость своей важности;

      • удовлетворения стремлений одной или  нескольких групп давления, полагающих, что их интересы будут защищены лучше, если в составе правительства  они будут иметь постоянного  представителя в ранге министра.

      Практически во всех странах распределение функций между ведомствами на уровне как центральных органов, так и их региональных и местных подразделений порождает коллизии компетентности. Бесконечное перераспределение функций в различных комбинациях является одним из основных направлений всех административных реформ.

      Региональный  уровень управления (штатов, земель, провинций, республик). В федеральных  государствах преобладающая доля задач  административного управления приходится именно на этот уровень. Здесь реализуется  как большинство федеральных законов, так и собственное право. При осуществлении федеральных законов, как правило, различают два уровня:

      • управление по поручению федерации (например, при строительстве автомагистралей, эксплуатации ядерных установок  и выдаче разрешений на нее), при этом административные органы региона подвергаются как правовому, так и специальному надзору, и подчиняются распоряжениям федерального правительства;

      • осуществление федерального права  под собственную ответственность, при этом административные органы региона подвергаются только правовому надзору. Федеральное правительство может отдавать им распоряжения лишь с одобрения представительных органов региона.

      Отличительной особенностью унитарных государств, напротив, является повсеместное выполнение законов на всей территории страны. Следует подчеркнуть также, что при унитарной системе административно-государственного управления статус административных организаций во всех регионах определяется законом одним и тем же образом. Федеральная система административно-государственного управления подразумевает, что органы регионального управления в любом штате (земле, провинции) создаются в каждом случае в соответствии с законами данного региона.

      Местный уровень управления (графство, город). И в унитарных, и в федеральных государствах на местном уровне административного управления, как правило, выполняются шесть основных функций:

      • общественная безопасность, включая  содержание полиции и пожарной охраны, а также службы здравоохранения;

      • программы помощи пожилым, инвалидам, детям;

      • регулирующие функции, включая зонирование, дорожную безопасность, защиту потребителей;

      • планирование общественного строительства;

      • общественные услуги (школы, парки, библиотеки и т.д.);

      • владение и распоряжение государственными предприятиями.

      При федеральной системе административно-государственного управления основные единицы местного управления — графство и город  — обычно образуются властями штатов (земель, провинций). Они действуют  в рамках разработанных законодателями штата хартий, где очерчена структура их административной ответственности. Поправки в эти хартии обычно могут вносить только законодатели штата. Например, штат может заставить город построить новую систему очистных сооружений или увеличить жалованье полицейским. В унитарных государствах статус местных административных организаций определяется законом везде одинаково.

      В современной теории административно-государственного управления существуют различные классификации  административных органов. Классической среди них по праву считается модель, предложенная американским ученым Л. Уайтом. В соответствии с его классификацией в системе административного управления различают три категории организаций или служб.

      Оперативные службы — административные единицы, которые предоставляют услуги непосредственно населению, осуществляя тем самым задачи, с которыми связано создание данного административного учреждения или службы, например почтовое отделение, муниципальная библиотека, бюро удостоверений личности в префектуре.

      Вспомогательные службы — административные образования, не имеющие самостоятельных конечных целей. Их деятельность состоит в оказании другим службам (прежде всего оперативным) содействия материального и нематериального характера в форме предоставления в их распоряжение различных средств или услуг. Эти услуги могут касаться вопросов кадров. Так, комплектование штатов, организация обучения служащих, обеспечение исполнения решений, касающихся прохождения службы, начисление заработной платы и т.д. осуществляются управлениями, службами или бюро кадров. К вспомогательным службам относятся также финансовые и бухгалтерские службы, снабженческие и закупочные организации (хозяйственные управления), юрисконсультские отделы, машинописные бюро и т.п.

      Штабные службы — лица, работающие в службах этого типа, как правило, не осуществляют повседневного управления. На них возложена разработка под руководством и в тесном контакте с руководителем задач, которые возникают в связи с принятием важных решений. Содержание деятельности работников штабных служб составляет несколько основных направлений:

      • проведение исследований и разработок, необходимых для, выработки политики данной организации; консультирование руководителей учреждения;

      • выработка гипотез о предполагаемых направлениях будущего развития как самой организации, так и внешних факторов;

      • подготовка проектов программ или планов мероприятий;

      • наблюдение за выполнением принятых решений и программ, координация  действий служб-исполнителей и контроль за результатами;

      • подготовка мероприятий по реорганизации структуры, совершенствованию методов работы как внутри, так и вне организации. Примерами административных учреждений этого типа являются министерства и ведомства.

      Следует подчеркнуть, что на практике достаточно часто трудно провести четкую классификацию административных организаций, поскольку некоторые подразделения выполняют задачи двух или даже трех типов служб. Например, повседневное управление личным составом является вспомогательной службой, но не связано ли принятие решений по вопросам кадров с общим направлением деятельности учреждения, которое вырабатывается штабной службой? По этой причине одни и те же административные организации некоторые авторы относят к категории штабных служб, а другие — к вспомогательным службам. Это касается, например, делопроизводства, ведения статистики, деятельности юридических служб и др.

      Для преодоления этих затруднений некоторые  авторы предложили заменить трехчленное  деление двучленным. Иными словами, слить в одну группу службы руководства  и вспомогательные, охватив их родовым понятием горизонтальные службы. Все эти уточнения не лишены значения, так как наглядно показывают, что в данной области нет простых решений и что в процессе деятельности между структурными подразделениями возникает множество связей, зачастую трудноуловимых.

Статус  субъектов  федераций  и иных  носителей  государственной  автономии

      Государствоподобный  или государственный характер   территориальных  единиц,   составляющих  федеративное государство (субъектов  федерации), выражается  в наличии у  них  своей  конституции своего парламента, правительства, иногда особой судебной системы  и военизированных формирований  (например, в  США), часто  своего гражданства, государственных символов -  герба, флага,  гимна. Территориальные  единицы  унитарных  государств,  пользующиеся  государственной автономией, также  имеют иногда  конституции (Занзибар),  гражданство  (Аланды)  и иные  атрибуты государственности.  Субъекты  федераций обычно  имеют паритетное  или пропорциональное  представительство  в  федеральных  парламентах. То же можно  сказать о  высших территориальных  единицах таких стран, как  Италия, Испания.  В некоторых  странах конституции содержат  нормы,  направленные  на   недопущение  преобладания какого-либо  субъекта  федерации  в иных  федеральных органах.

      Конституции   некоторых  федеративных   государств  содержат предписания,  регулирующие  основы   государственной  организации  субъектов федерации. Так, согласно ч. 1 ст.  28 германского Основного  закона,  конституционный строй  в землях  должен со ответствовать  принципам  республиканского,  демократического и социального правового государства в  духе самого  Основного закона. В землях, уездах  и общинах  народ должен  иметь представительство,  образованное  путем   всеобщих,  непосредственных, свободных,  равных и  тайных выборов,  причем в  общинах вместо выборной  корпорации   может  действовать   общинное  собрание. Некоторые  конкретные   нормы,  касающиеся   компетенции,  собственности  и  организации  законодательной   и  исполнительной власти в штатах, содержатся в  ст. 25  - 28  Конституции Бразилии.