Субъекты административно-правовых отношений

Содержание

Введение

Административное законодательство продолжает развиваться, несмотря на отсутствие надлежащего теоретического базиса, при этом в учебной и научной литературе воспроизводится прежний категорийный аппарат, а объективные изменения в публичном и гражданском законодательстве игнорируются. Осмысление нового публичного законодательства и его прагматическая адаптация в научных и преподавательских целях представляют собой сложную проблему, для ее решения необходимо аналитическое исследование новых цивилистических и публичных институтов, творческое обоснование их значимости в архитектонике административно-правовой науки.

Административное законодательство включает в себя предписания, устанавливающие права и обязанности публичного органа в сфере владения, пользования и распоряжения недвижимым имуществом и движимыми вещами, а также властные функции, определяющие содержание его лицензионных полномочий. Выдача лицензий должностными лицами публичного органа влечет за собой наделение субъекта предпринимательства правами и обязанностями, установленными гражданским законодательством.

Насущной проблемой  теории административного права является проблема корреляции гражданско-правового статуса органа исполнительной власти и его властных полномочий. Все публичные органы, в том числе органы исполнительной власти, являются юридическими лицами, однако их правомочия устанавливаются административным, а не гражданским законодательством. Реорганизация в соответствии с административным законодательством влечет за собой перераспределение властных полномочий между различными органами исполнительной власти, Президент РФ в соответствии с политико-правовыми предпосылками устанавливает административные правила изменения организационно-правовой формы министерства, ведомства, всегда отличные отправил реорганизации,  установленных  гражданским законодательством.

1. Субъекты административно-правовых отношений

Административно-правовые отношения — это общественные отношения, урегулированные нормами административного права. Они возникают и изменяются в связи с применением административно-правовых норм. Норма административного права — это предпосылка и необходимое условие возникновения административно-правового отношения. Без административно-правовой нормы не может возникнуть административно-правовое отношение, но, с другой стороны, административно-правовая норма может существовать сама по себе, не вызывая до поры до времени возникновения административно-правового отношения. Существуют, например, административно-правовые нормы о чрезвычайном положении, о реквизиции, но до наступления определенных условий и обстоятельств они не применяются и не порождают административно-правовых отношений.

Административно-правовые отношения наряду со всеми присущими любому правоотношению атрибутами имеют некоторое своеобразие, отражающее их отраслевые особенности. Они отличаются от всех других правоотношений прежде всего своим содержанием, тем, что опосредуют сферу организационной деятельности государства и имеют общей целью должную организацию жизнедеятельности гражданского общества, организационное обеспечение его нормального функционирования.

Под структурой административно-правового отношения понимается совокупность составляющих его взаимосвязанных обязательных элементов, каковыми являются: субъекты административно-правового отношения; объекты административно-правового отношения; права, обязанности и характер связи участников административно-правового отношения; условия возникновения административно-правовых отношений (юридические факты).

Субъектами, т. е. участниками  административно-правовых отношений, могут выступать в любом соотношении государственные органы, их структурные подразделения, должностные лица и другие служащие, предприятия, учреждения и прочие организации, граждане и их общественные объединения. При этом хотя бы одним из субъектов (участников) любого административно-правового отношения всегда является государственный орган, его структурное подразделение или государственный служащий. Между двумя или более гражданами, а также общественными объединениями административно-правовых отношений существовать не может, потому что ни одна из сторон в этих случаях не обладает императивными государственными полномочиями.

     Административная  правоспособность - проявление общей  правоспособности,  т.е. установленной  и охраняемой государством правовыми   нормами  возможности данного  субъекта (гражданина, исполнительного органа  и т.п.)  вступать  в различного  рода  правовые  отношения.   Это   -   способность   приобретать соответствующий комплекс  юридических   обязанностей   и   прав   и   нести ответственность за их реализацию.¹

Под субъектом административного права понимается лицо или организация, которые в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации могут быть участниками (сторонами) регулируемых административным правом управленческих общественных отношений.

Индивидуальными субъектами права являются, например, граждане Российской Федерации, иностранные граждане и граждане без гражданства. Специфическими индивидуальными субъектами административного права являются должностные лица - государственные служащие, которые выделяются как субъекты реализации управленческих и других государственных функций, как участники осуществления компетенции государственных органов или органов местного самоуправления.²

 Коллективными субъектами  административного права могут  выступать различные объединения граждан, а в их числе разные по своему назначению и статусу подразделения органов государственной (исполнительной) власти. Но в конечном итоге и в этом случае от их имени в правоотношениях участвуют конкретные люди, т.е. - индивидуальные субъекты административного права.

К государственным организациям как субъектам административного  права могут относиться: органы исполнительной власти, государственные предприятия, учреждения и их различные объединения (корпорации, концерны), структурные  подразделения органов исполнительной власти, наделенные самостоятельной компетенцией.

Негосударственные организации  как субъекты административного  права - это общественные объединения (партии, союзы, общественные движения и т.п.), трудовые коллективы, органы местного самоуправления, коммерческие структуры, частные предприятия и учреждения.

Следовательно, круг субъектов  административного права разнообразен, но главное, что их объединяет, это  обладание особым юридическим качеством - административной правоспособностью.

Под административной правоспособностью  принято понимать одно из направлений  общей правоспособности, т.е. установленной  и охраняемой государством (при помощи правовых норм) возможности конкретного  субъекта права (гражданина, организации, органа исполнительной власти) вступать в различного рода правовые отношения.

Административная правоспособность выражается в определяемой административно-правовыми  нормами возможности данного  субъекта приобретать административно-правовые обязанности и права, а также нести юридическую ответственность за их практическую реализацию в сфере государственного управления. Административная правоспособность является предпосылкой для возникновения административно-правовых отношений.

Однако, следует учитывать, что понятия “субъект административного права” и “субъект административно-правовых отношений” не совпадают. Субъекты административного права могут стать субъектами административно-правовых отношений лишь в том случае, если они обладают практической способностью реализовать свою административную правоспособность в рамках конкретных административно-правовых отношений. Для этого необходимо, чтобы они были наделены еще и административной дееспособностью, которая также является важнейшим элементом правового статуса.

Под дееспособностью в данном случае понимается процесс практической реализации административно-правового статуса субъекта в условиях управленческой действительности.

Как отмечают правоведы, на практике далеко не всегда возможно проведение четких границ между административной право-  и дееспособностью. Довольно часто они неразделимы, так как по существу являются двумя элементами единого административно-правового статуса субъекта.³ Это, в частности, относится к органам исполнительной власти, для которых правоспособность и дееспособность наступают одновременно, т.е. с момента их образования и юридического закрепления их компетенции. В последнем выражается административная правоспособность органов исполнительной власти; в компетенции же определяются и полномочия данного органа по участию в административно-правовых  отношениях, т.е. их дееспособность. 

Таким образом, в качестве субъектов административного права  можно рассматривать Российское государство, субъекты Федерации, государственные  и негосударственные организации. В этой роли все они являются носителями административной правоспособности. Однако непосредственно в конкретных административно-правовых отношениях они не участвуют. 

2. Административный  процесс

Процесс - совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата; порядок осуществления какой-либо деятельности. В таком понимании говорят, например, о законодательном, бюджетном, землеустроительном процессе и т.п.⁴

Поскольку исполнительная власть реализуется  в различного рода действиях, совокупно характеризуемых как государственно-управленческая деятельность, постольку имеются основания для ее рассмотрения также с процессуальных позиций. Это означает, что данный вид государственной деятельности имеет процессуальную форму.

С юридических позиций процесс своим назначением имеет реализацию норм материального права. Деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно рассматривать в качестве административного процесса, предназначенного для обеспечения применения соответствующих правил должного поведения в сфере государственного управления. Кроме того, на долю субъектов исполнительной власти приходится и реализация санкций материальных административно-правовых норм. Соответственно возможен двоякий подход к пониманию сущности и назначения административно-процессуальной деятельности, а именно: правоприменительный и правоохранительный.

Известно, что в традиционном юридическом  смысле понятие «процесс» отождествляется  с деятельностью судебных органов  по рассмотрению и разрешению конкретных уголовных, гражданских, трудовых и прочих дел (уголовный и гражданский процесс). Однако в подобном понимании процесс сводится лишь к правоохранительной деятельности, составляющей главное содержание функций правосудия.

Государственно-управленческая деятельность в основном направлена на решение задач позитивного характера; юрисдикция не является определяющим ее содержание признаком, а сама она не совпадает с судебно-процессуальной деятельностью. Эти ее качества придают административному процессу своеобразную окраску.

Следовательно, в рамках административного  процесса реализуются диспозиции и  санкции административно-правовых норм. Налицо, таким образом, два  направления, по которым административный процесс воплощается в повседневной государственно-управленческой деятельности.

Иначе говоря, основу для формирования понятия административного процесса как в широком (правоприменительном), так и узком (правоохранительном) смысле, составляет административно-процессуальная деятельность:

а) административно-процедурная;

Имеются в виду распорядительные действия исполнительных органов (должностных  лиц) по осуществлению установленных  административно-правовыми нормами  различного рода административных процедур, не связанных с юрисдикцией. Это - порядок реализации прав и законных интересов граждан и юридических лиц, включая разрешительно-лицензионные, регистрационные и т.п. функции и полномочия органов исполнительной власти.

Следует отметить, что административная процедура является минимальной  структурной единицей управленческого процесса, которую характеризуют следующие признаки:

- административная процедура есть  система актов поведения, объединенных  общей целью – достижение конкретного  правового результата;

- правовой результат административной  процедуры может принадлежать как сфере правоприменения, так и сфере правотворчества;

- обязательным субъектом административно-процедурного  правоотношения выступает орган  публичной власти (должностное лицо); при этом процедурные отношения  возникают между органами публичного управления и внутри каждого из них;

- административная процедура –  первичный элемент управленческой  деятельности, наиболее простейший  и нуждающийся в наиболее детальном  и единообразном урегулировании;

- административным процедурам  присущ признак стадиальности – последовательность реализации нескольких процедур при условии, что последующая процедура «отправной точкой» имеет правовой результат предыдущей.⁵

б) административно-юрисдикционная.

В этом случае в центре внимания - осуществление  исполнительными органами (должностными лицами) функции правоохраны в порядке совершения юрисдикционных действий в их традиционном понимании.

Фактически акции, совершаемые  исполнительными органами (должностными лицами), имеют своим результатом  издание ненормативных, т.е. индивидуальных, правовых актов, с помощью которых административно-правовые нормы применяются к конкретным обязательствам либо к лицам. Тем самым разрешаются разнообразные индивидуальные дела в сфере государственного управления. От характера таких дел зависит реализация либо диспозиции (процедуры), либо санкции (юрисдикция) соответствующей нормы материального административного права.

Следовательно, основанием административно-процессуальной деятельности являются именно индивидуальные дела. Предписания правовых норм практически реализуются в индивидуальных действиях тех или иных органов по фактам индивидуального характера (например, по факту совершения административного правонарушения или дисциплинарного проступка, по факту выдачи разрешения на совершение определенного вида деятельности, по факту обжалования неправомерных действий должностных лиц и т.п.). Разрешение подобных индивидуальных дел и составляет основу административного процесса.

Под индивидуальным административным делом следует понимать возникающий в сфере государственно-управленческой деятельности вопрос, связанный с применением административно-правовых норм и требующий в целях его разрешения распорядительных (оперативно-исполнительных) действий полномочных исполнительных органов (должностных лиц).

Административно-процессуальная деятельность регламентируется процессуальными  нормами административного права  и реализуется в административно-процессуальных отношениях. Вне правовых норм административный процесс как явление юридической  реальности не существует. Границы административно-процессуальной деятельности соответственно определяются таким образом, что в рамках административного процесса разрешаются не все индивидуальные дела, а только определенные, на которые распространяется установленный административно-процессуальными нормами процессуальный порядок. Значит, различного рода действия материально-технического и организационного характера, не облеченные в правовую форму, нет оснований относить к административному процессу.

Следует учитывать, что  часть процессуальных действий исполнительных органов (должностных лиц) может осуществляться без издания индивидуальных актов в порядке применения регламентированных правом процессуальных мер. Например, это некоторые меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (административное доставление физического лица, применение принудительных мер в условиях чрезвычайных ситуаций и т.п.).

На основе изложенного  административный процесс может  быть представлен в качестве урегулированной  административно-процессуальными нормами деятельности исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти.

Вопрос о структуре  административного процесса, его  составных частях, то есть о видах  производств, должен решаться в зависимости  от характера той процессуальной деятельности, которая выражает правовую часть государственного управления и, следовательно, заключает в себе свойства управленческой деятельности.

Административный  процесс имеет несколько конкретных вариантов своего выражения в  практической деятельности исполнительных органов (должностных лиц). В зависимости  от характера, схожести, однородности индивидуальных дел формируется понятие административного производства.

Административное  производство - это нормативно урегулированный  порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и  объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета.

Например, порядок  разбора жалоб граждан, порядок  лицензирования, порядок применения мер административного принуждения  и т.п. - все это виды административных производств. Следовательно, сам административный процесс представляет собой совокупность различающихся конкретными предметами административных производств.

Видовое разнообразие административных производств может  быть сведено в соответствии с  классификацией административно-процессуальной деятельности к двум обобщенным группам:

а) процедурное  производство;

б) юрисдикционное производство.

Процедурное производство

Предметом процедурного производства являются индивидуальные административные дела бесспорного  характера. В рамках процедурного производства правовая оценка поведения того или иного лица не является обязательной. Процедурное производство не имеет своим результатом применение принудительных мер. Его результат - удовлетворение законных запросов физических или юридических лиц, а также обеспечение эффективной работы управленческого аппарата. Наконец, в рамках процедурного производства возможно совершение правоохранительных действий, но их характер иной: сам факт выдачи разрешения или проведения регистрации свидетельствует о том, что разрешенная или зарегистрированная деятельность соответствует требованиям законности.⁶

Данный вариант  административно-процессуальной деятельности по своему целевому назначению во многом является организационно-процедурным, поскольку служит интересам именно организации реализации прав граждан и юридических лиц в процессе повседневной работы исполнительного аппарата.

Виды  процедурных производств

1. Лицензионно-разрешительное  производство.

В Российской Федерации  отдельные виды деятельности осуществляются предприятиями, организациями и учреждениями независимо от организационно-правовой формы, а также физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, на основании лицензии - специального разрешения органов, уполномоченных на ведение лицензирования. Основы лицензирования установлены Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (с изменениями от 23 июля 2008 г.). ⁷

Лицензия является официальным документом, который разрешает осуществление указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления.

2. Регистрационное  производство.

Регистрация - акт  официального признания законности соответствующих действий и правовых актов, осуществляемых, как правило, органами федеральных служб, подведомственных Министерству юстиции РФ и МВД России. В частности, органы юстиции осуществляют государственную регистрацию нормативных актов органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан и носят межведомственный характер, регистрацию уставов общественных и религиозных объединений.

Органы Росрегистрации (федеральная служба) России осуществляют также государственную регистрацию  юридических лиц и прав на недвижимость.

Федеральный закон  «О государственной регистрации  прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г⁸. устанавливает, что государственная регистрация является юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения или прекращения прав на недвижимое имущество. Она является единственным доказательством существования зарегистрированного права, которое может быть оспорено только в судебном порядке.

Данный вид  государственной регистрации отнесен  к компетенции учреждений Федеральной регистрационной службы России. Закон регулирует порядок регистрации (прием документов, их экспертиза и т.п.). Она проводится не позднее чем в месячный срок со дня подачи заявления и документов, необходимых для регистрации. Определены основания для государственной регистрации, требования к предъявляемым документам, основания для приостановления или отказа в регистрации.

3. Производство  по принятию правовых актов  управления.

Это - пример административных процедур, используемых в интересах  наиболее эффективной работы исполнительного аппарата по применению административно-правовых форм и административно-правовых методов реализации исполнительной власти.

Правовой базой для  рассматриваемых процедур служат постановления  Правительства РФ - Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, «О совершенствовании организации исполнения федеральных законов»; Правила подготовки ведомственных нормативных актов; Регламент Правительства и Положение об Аппарате Правительства. Кроме того, ряд процедур закреплен непосредственно в Федеральном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997г. с изм. и доп. От 16 сен. 2007. Наконец, важное значение в этом плане имеет Указ Президента РФ «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации» от 31 марта 2007г.

Юрисдикционное производство.

В основе административной юрисдикции лежит рассмотрение и разрешение спорных вопросов применения материальных правовых норм, правовая оценка поведения тех или иных лиц, наконец, применение в необходимых случаях при негативной оценке их поведения предусмотренных действующим законодательством мер государственного (юридического) принуждения. Юрисдикционную функцию в изложенном понимании, фактически осуществляют исполнительные органы (должностные лица).

Первой особенностью административной юрисдикции является ее специфический  предмет - конкретный административно-правовой спор.

Как правило, такого рода споры  возникают:

- по инициативе управляемой  стороны, испытывающей на себе  управляющее воздействие того  или иного субъекта исполнительной  власти и считающей это воздействие  (например, адресованный ему правовой акт управления) дефектным.

- по инициативе управляющей  стороны (например, при возбуждении  дела о привлечении гражданина  к административной ответственности).

- между различными субъектами  управления (например, между исполнительными  органами одного или различного уровня).

- по инициативе специальных правоохранительных органов (например, при опротестовании органами прокуратуры актов или действий исполнительных органов).

Жалобы граждан и иных участников административно-правовых отношений, а также протесты прокуроров, являются основаниями рассмотрения административно-правовых споров.

Для разрешения разногласий между органами исполнительной власти различных субъектов РФ используются согласительные процедуры, целью которых является достижение согласованного решения (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ).

Правовая оценка поведения сторон возникшего спора  является важнейшим условием, обеспечивающим основанное на законе, справедливое и эффективное разрешение административно-правового спора. Для административно-юрисдикционной деятельности она обязательна. В этом суть второй особенности административной юрисдикции.

Если в ходе рассмотрения конкретного административно-правового  спора будет дана негативная оценка поведению той или иной из спорящих сторон, возникает необходимость применения к виновной стороне одной из предусмотренных мер юридической ответственности.

Таким образом, третьей особенностью административной юрисдикции является возможность или необходимость применения соответствующих мер юридической ответственности к виновной стороне административно-правового спора.

На основании  изложенных особенностей юрисдикционного  производства сама административная юрисдикция может быть определена в качестве административно-процессуальной деятельности полномочных исполнительных органов (должностных лиц), осуществляемой во внесудебном порядке с целью рассмотрения и разрешения, возникающих в сфере реализации исполнительной власти административно-правовых споров, правовой оценки поведения их участников и применения к виновной стороне в необходимых случаях мер юридической ответственности.

Специфической особенностью административно-юрисдикционного  производства является то, что действующие  административно-процессуальные нормы и управленческая практика дают определенные основания для того, чтобы само административно-юрисдикционное производство рассматривать несколько шире, т.е. не сводить его исключительно к порядку рассмотрения и разрешения, спорных административно-правовых ситуаций, результатом чего возможно применение соответствующих мер юридической ответственности.

В соответствии с действующим законодательством  исполнительные органы (должностные  лица) во внесудебном порядке совершают  действия по применению мер административного принуждения. Речь идет о административно-предупредительных и административно-пресекательных мерах. Их специфика, состоит в отсутствии административно-правового спора.

Административное  принуждение (без применения мер  ответственности) используют практически все контрольно-надзорные органы (должностные лица), относящиеся к аппарату исполнительной власти.