Субъекты и объекты экологических правоотношений. Особенности правового режима экологически неблагополучных территорий

Задание 1

Дать письменные ответы на следующие вопросы:

1. Субъекты и объекты экологических правоотношений;

2. Особенности правового режима экологически неблагополучных территорий.

Субъекты и  объекты экологических правоотношений

    В конституции Российской Федерации записано, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Государство гарантирует защиту экологических прав человека и гражданина. Из этих положений следует, что непременным участником экологических правоотношений является государство как субъект в лице своего компетентного органа.

    С другой  стороны, субъектом экологических  отношений становится юридическое  или физическое лицо, воздействующее на природную среду с целью ее потребления, использования, воспроизводства либо охраны. Такими субъектами являются граждане, в т.ч. иностранные, и хозяйствующие субъекты.

    Под хозяйствующими  субъектами понимаются предприятия,  учреждения, организации, воздействующие на природную среду, а также граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью, и граждане, осуществляющие общее или специальное природопользование.

     Государственные  органы в составе экологического  правоотношения выступают в качестве носителей полномочий по управлению и контролю в области охраны окружающей природной среды. Государственные органы определяют порядок и условия использования и охраны окружающей природной среды и ее отдельных объектов. Хозяйствующие субъекты, граждане, в т.ч. иностранные юридические и физические лица, несут на себе обязанности по выполнению экологических предписаний.

     Объектами  экологических правоотношений являются  природные объекты. В качестве  таковых могут выступать отдельные  природные объекты - земля, недра, воды, леса, животный мир, атмосферный воздух, естественная среда обитания в целом.

     Кроме того, объектами правоотношений при  определенных обстоятельствах, указанных  в законодательстве, становятся  природные комплексы- заповедники,  национальные природные парки, заказники, памятники природы, зеленые, лечебно- оздоровительные зоны и т.д. От вида объекта правоотношения, его особенностей зависят те права и обязанности, которые возникают у субъектов правоотношений. Например, при наличии такого объекта правоотношения, как природные заповедники, в составе правоотношений преобладают запретительные нормы; при хозяйственном же использовании земель на первое место становятся предупредительные, разрешительные, восстановительные требования.

Особенности правового режима экологически неблагополучных территорий.

     С учетом сложной экологической ситуации во многих регионах России в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" предусматривалось создание двух видов экологически неблагополучных зон - экологического бедствия и чрезвычайной экологической ситуации. При этом в Законе не были определены четкие критерии, разграничивающие эти два вида зон. Можно предположить, что отчасти по этой причине, а в основном по причинам материального порядка положения ст. 58 и 59 прежнего Закона не были реализованы. Сохранение в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 года №7-ФЗ (далее Федеральный закон) только зон экологического бедствия можно считать вполне оправданным. Какая разница по существу - зона экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации существует в том или другом регионе? Важным является правовой режим такой территории, в рамках которого ставится и решается задача ее экологической реабилитации.

     Согласно  п. 1 ст.57 Федерального закона, порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического бедствия. Такая отсылка в тексте закона позволила не описывать порядок объявления этих зон, который был достаточно подробным в прежнем Законе и предусматривал проведение государственной экологической экспертизы. Однако в настоящее время так и не нашел должной поддержки Правительства Российской Федерации проект федерального закона "О зонах экологического бедствия", в связи с чем законодательно так и не определены общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты населения РФ в зонах экологического бедствия.

     В отсутствие специального законодательства по данному вопросу практика законотворчества развивается фрагментарно, идет по пути принятия постановлений Правительства и федеральных программ по отдельным, особо неблагополучным территориям.

     Так, Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. N 860 утверждена федеральная целевая программа "Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)" и признаны утратившими силу:

- постановление Правительства РФ от 2 августа 1993 г. N 732 "О Программе оздоровления экологической обстановки и охраны здоровья населения Тульской области на 1993-1998 годы";

- постановление Правительства  РФ от 21 июня 1996 г. N 720 "Об утверждении  федеральной целевой программы  "Социально-экологическая реабилитация  территории и охрана здоровья  населения г. Чапаевска Самарской  области";

- постановление Правительства РФ от 3 октября 1996 г. N 1161 "О федеральной целевой программе "Оздоровление окружающей среды и населения г. Череповца" на 1997-2010 годы";

- постановление Правительства  РФ от 14 ноября 1996 г. N 1353 "Об утверждении  федеральной целевой программы "Социально-экологическая реабилитация территории Самарской области и охрана здоровья ее населения" и т.д.

     Реализация целевых программ по выводу территорий из состояния экологического кризиса, проведение оздоровительно-реабилитационных и профилактических мероприятий, общее улучшение социально-экономических условий - все это способно заметно повлиять на качество жизни, поднять его уровень, компенсируя наносимый здоровью экологический вред за счет повышения других показателей качества жизни. Такое возмещение экологического вреда может производиться и без активного участия самого населения, по решению соответствующих государственных органов, в плановом порядке, чего нельзя сказать о другом способе возмещения - судебном.

   Согласно п. 2 ст.57 Федерального закона, защита окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций устанавливается федеральным законом о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

    Согласно преамбуле Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (с изм. от 28 октября 2002 г., 22 августа 2004 г.), настоящий Закон определяет общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации (далее - население), всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды (далее - территории) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации).

Целями названного Закона являются:

- предупреждение возникновения  и развития чрезвычайных ситуаций;

- снижение размеров  ущерба и потерь от чрезвычайных  ситуаций;

- ликвидация чрезвычайных ситуаций;

- разграничение полномочий  в области защиты населения  и территорий от чрезвычайных  ситуаций между федеральными  органами исполнительной власти, органами исполнительной власти  субъектов РФ, органами местного  самоуправления и организациями (ст. 3).

    Статья 1 ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" определяет понятие чрезвычайной ситуации - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Далее указанный Закон  последовательно в своих главах закрепляет:

- полномочия органов  государственной власти РФ, органов  государственной власти субъектов  РФ и органов местного самоуправления  в области защиты населения  и территорий от чрезвычайных  ситуаций;

- государственное управление  в области защиты населения  и территорий от чрезвычайных  ситуаций;

- права и обязанности  граждан РФ в области защиты  населения и территорий от  чрезвычайных ситуаций и социальная  защита пострадавших; подготовка  населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций;

- порядок финансового  и материального обеспечения  мероприятий по защите населения  и территорий от чрезвычайных  ситуаций;

- государственную экспертизу, надзор и контроль в области  защиты населения и территорий  от чрезвычайных ситуаций международные договоры РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

      Во исполнение Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и в целях совершенствования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительством РФ 30 декабря 2003 г. утверждено Положение «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». Названное положение определяет порядок организации и функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС).

     К другим федеральным законам и нормативным правовым актам РФ, которые регулируют вопросы защиты окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций, можно отнести, например:

Водный кодекс РФ, ст. 116 которого посвящена зонам чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия на водных объектах и гласит: "зонами чрезвычайной экологической  ситуации или экологического бедствия могут объявляться водные объекты, их части и их водосборные площади, где в результате хозяйственной деятельности или природных процессов происходят изменения, угрожающие здоровью людей, животному и растительному миру, состоянию окружающей природной среды. Правовой режим зон чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия определяется законодательством Российской Федерации".

Задача 1.

    В результате  аварии напорного нефтепровода  открытого акционерного общества  «Сургутнефтегаз» произошло загрязнение нефтью рек Вать-Яун, Пим, Пимский Сор и частично реки Обь. Управление «Нижнеобьрыбвод» обратилось в арбитражный суд с иском о взыскании ущерба, причиненного рыбным запасам и убытков по оплате работ по расчету ущерба. Согласно заключению экспертизы доказанный размер ущерба составляет в денежном выражении 236600 рублей. Ответчик пояснил, что авария произошла не по его вине.

       Вопросы:

1. Имеются ли законные основания для привлечения должностных лиц предприятия к юридической ответственности?
2. В ходе какой процедуры возможно выявление соответствия хозяйственной деятельности существующего промышленного предприятия экологическим требованиям?
3. Куда перечисляются взысканные судами денежные средства по искам правоохранительных органов?

Ответ:

     В результате аварии  напорного нефтепровода открытого  акционерного общества «Сургутнефтегаз»  произошло загрязнение нефтью  рек Вать-Яун, Пим, Пимский Сор  и частично реки Обь. Управление  «Нижнеобьрыбвод» обратилось в  арбитражный суд с иском о  взыскании ущерба, причиненного рыбным запасам и убытков по оплате работ по расчету ущерба. Согласно заключению экспертизы доказанный размер ущерба составляет в денежном выражении 236600 рублей. Ответчик пояснил, что авария произошла не по его вине.

Вопрос №1:

   Имеются  ли законные основания для  привлечения должностных лиц  предприятия к юридической ответственности?

 Вопрос  №2:

   В ходе  какой процедуры возможно выявление  соответствия хозяйственной деятельности  существующего промышленного предприятия  экологическим требованиям?

Вопрос №3:

  Куда перечисляются взысканные судами денежные средства по искам правоохранительных органов?

Административная  ответственность за экологические  правонарушения наиболее широко применяется на практике. В ст. 84 Закона «Об охране окружающей природной среды» приведен длинный перечень видов административных экологических правонарушений, начиная с несоблюдения стандартов, норм и иных нормативов качества окружающей природной среды и кончая отказом в предоставлении достоверной экологической информации (например: несоблюдении стандартов,  норм и иных нормативов качества окружающей природной среды; невыполнении обязанностей  по проведению государственной экологической экспертизы и требований, содержащихся в заключениях экологической экспертизы, а также в предоставлении неправильных и

необоснованных экспертных заключений; нарушении экологических требований при планировании, технико-экономическом  обосновании, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе  в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений, технологических линий и иных объектов; загрязнении окружающей природной среды и причинении вследствие этого вреда здоровью человека, растительному и  животному  миру, имуществу граждан и юридических лиц; порче, повреждении, уничтожении природных объектов, в том числе памятников природы, истощении и разрушении природно-заповедных комплексов и естественных экологических систем и т.д).

   Установлено, что за эти нарушения граждане (частные лица) подвергаются штрафу в административном порядке в размере от однократного до десятикратного минимального размера оплаты труда, установленного в Российской Федерации. Штраф на должностных лиц в аналогичных случаях — от трехкратного до двадцатикратного минимального размера оплаты труда, а на юридических лиц (предприятия, учреждения, организации) — от 50 000 до 500 000 рублей. Предусмотрена индексация размеров штрафов.

Штрафы за административные экологические правонарушения налагаются специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды, регулирования использования природных ресурсов в соответствии с их компетенцией. Суммы взыскиваемых штрафов перечисляются на специальные счета государственных экологических фондов. Как обычно, постановление о наложении штрафа в административном порядке может быть обжаловано в суд или арбитражный суд. Уплата штрафа не освобождает виновных от обязанности возмещения причиненного правонарушением вреда.    Уголовная ответственность за экологические правонарушения наступает в случаях наиболее общественно опасных деяний в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации. Более 20 статей Уголовного кодекса касаются экологических преступлений: незаконная добыча водных животных и растений (ст. 25б), незаконная охота (ст. 258), нарушение законодательства о континентальном шельфе (ст. 253), незаконная порубка леса (ст. 260), уничтожение или повреждение лесных массивов путем причинения лесного пожара (ст. 261), загрязнение водоемов и воздуха (ст. 250, 251), загрязнение моря вредными веществами (ст. 251), нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (ст. 262), жестокое обращение с животным» (ст. 245).

Наиболее  строгое наказание — 8 лет лишения свободы — установлено за умышленное уничтожение лесных массивов путем поджога, а также нарушение правил обращения с отходами, повлекшее смерть человека или массовое заболевание людей. Во многих случаях применяются штрафные санкции и конфискация незаконно добытого и орудий экологического преступления. По общему правилу, применение мер уголовной ответственности не освобождает виновных лиц от возмещения вреда, причиненного экологическим преступлением.

Задача 2.

Общественное объединение «Во имя жизни» обратилось в суд с иском о признании недействительной лицензии, выданной химическому комбинату на использование недр для глубинного захоронения радиоактивных отходов, поскольку при выдаче данной  лицензии не была проведена государственная экологическая экспертиза. Решением областного суда в иске было отказано по тем основаниям, что действующее законодательство обязательного проведения государственной экологической экспертизы при выдаче упомянутой лицензии не предусматривает.

     Вопросы:

1. Правомерно ли решение суда?
2. В каких случаях закон предусматривает обязательное проведение государственной экологической экспертизы?

Ответ:

   Общественное  объединение «Во имя жизни»  обратилось в суд с иском  о признании недействительной  лицензии, выданной химическому комбинату на использование недр для глубинного захоронения радиоактивных отходов, поскольку при выдаче данной  лицензии не была проведена государственная экологическая экспертиза. Решением областного суда в иске было отказано по тем основаниям, что действующее законодательство обязательного проведения государственной экологической экспертизы при выдаче упомянутой лицензии не предусматривает.

  Вопрос №1:

Правомерно  ли решение суда?

   Решение суда  не правомерно, так как в соответствии с положениями Федерального закона  «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 года №174-ФЗ государственная экологическая экспертиза проводится в целях проверки соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности требованиям экологического права. Объектами государственной экологической экспертизы, в числе прочих являются: материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду и лицензирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

 Вопрос №2: В каких случаях закон предусматривает обязательное проведение государственной экологической экспертизы?

     В соответствии с положениями Федерального закона  «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 года №174-ФЗ государственная экологическая экспертиза проводится в целях проверки соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности требованиям экологического права. Она состоит в проверке содержания представляемой на экспертизу проектной документации силами специально создаваемых экспертных комиссий, состоящих из компетентных специалистов — ученых и практиков, определении экологической допустимости проектируемой деятельности. Результаты государственной экологической экспертизы в каждом случае оформляются в виде заключения, которому придается обязательная юридическая сила. Однако выводы экспертной комиссии могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд.

Государственной экологической экспертизе подлежат все предплановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намеченным к реализации на территории Российской Федерации, независимо от их сметной стоимости и принадлежности, а также экологические обоснования лицензий и сертификатов.

Выделяют объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня:

1) проекты нормативно-технических  и инструктивно-методических документов  в области охраны окружающей  среды, утверждаемых органами  государственной власти Российской Федерации;

2) проекты федеральных  целевых программ, предусматривающих  строительство и эксплуатацию  объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую  среду, в части размещения таких  объектов с учетом режима охраны  природных объектов;

3) проекты соглашений  о разделе продукции;

4) материалы обоснования  лицензий на осуществление отдельных  видов деятельности, которые оказывают  негативное воздействие на окружающую  среду и лицензирование которых  осуществляется в соответствии  с Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности") (за исключением материалов обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов) и законодательством в области использования атомной энергии федеральными органами исполнительной власти;

5) проекты технической  документации на новые технику,  технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;

6) материалы комплексного  экологического обследования участков  территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;

7) проектная документация  объектов, строительство, реконструкцию,  капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт таких объектов на землях особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;

Объекты государственной  экологической экспертизы регионального  уровня:

1) проекты нормативно-технических  и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

2) проекты целевых  программ субъектов Российской  Федерации, предусматривающих строительство  и эксплуатацию объектов хозяйственной  деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;

3) материалы обоснования  лицензий на осуществление отдельных  видов деятельности, лицензирование  которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (за исключением материалов обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов);

4) материалы комплексного  экологического обследования участков  территорий, обосновывающие придание  этим территориям правового статуса  особо охраняемых природных территорий  регионального значения.

    Государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой охраны окружающей природной среды, предшествующей принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую среду. Финансирование и осуществление работ по всем проектам и программам производится только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Экологическая экспертиза

    При осуществлении мероприятий, связанных с воздействием на окружающую среду, природные экосистемы, здоровье людей, необходимо заранее, на уровне предпроектной или проектной документации исключить возможные негативные последствия путем произведения экологической экспертизы. Под экологической экспертизой следует понимать систему комплексной оценки всех возможных экологических и социально-экономических последствий осуществления проектов, функционирования народнохозяйственных объектов, принятия решений, направленных на предотвращение их отрицательного влияния на окружающую среду и на решение намеченных задач с наименьше затратой ресурсов и минимальными последствиями.

Критериями оценки выступают  требования правовых норм, принципы охраны природы, правоохранительные приоритеты, экологические императивы, стандарты  по охране природы и рациональному  использованию природных ресурсов, строительные нормы и правила, санитарно-гигиенические нормативы, основные показатели утверждений предплановой, проектно-планировочной и проектно-сметной документации.

Оценочными критериями из ненормативных показателей являются обобщенные показатели природных особенностей местности, направления ветров, туманов, шпилей, воздушных инверсий, рельефа и др., используя которые, эксперты могут дать объективную оценку работ.

Эколого-экспертная деятельность должна содержать элементы экологического прогнозирования не только на проектный период, но и на перспективу в форме научно обоснованного предвидения, направленного на сохранение оптимального режима экосистемы «общество – природа».

Эксперты обязаны обеспечивать соблюдение в проектах нормативных  требований по очистке вод, включая промышленные и бытовые стоки; защите атмосферы от вредных выбросов, утилизации, нейтрализации и вторичному использованию хозяйственно-бытовых и промышленных отходов, рациональной разработке полезных ископаемых и рекультивации земель.

Эколого-экспертный процесс  состоит из трех основных этапов: подготовительного, или проверки наличия необходимых  реквизитов, представляемых проектных  материалов и их соответствия действующему законодательству; основного, или аналитической  обработки данных по объектам экспертизы; заключительного, или обобщения и оценки данных и составления акта экспертизы. Правовой основой экологической экспертизы является законодательство РФ и субъектов Федерации, нормативной базой – весь комплекс существующих природоохранных и технических стандартов, ГОСТов, строительных норм и правил, санитарно-экологические и гигиенические нормативы. 

Литература

1. Федеральный  закон от 21 декабря 1994 г. № 68 – ФЗ «О защите населения  и территорий от чрезвычайных  ситуаций природного и техногенного характера» (с изменениями от 28 октября 2002 г., 22 августа 2004 г., 18 декабря 2006 г., 30 октября 2007 г., 30 декабря 2008 г.)

2. Федеральный  закон от 23 ноября 1995 г. № 174 –  ФЗ «Об экологической экспертизе»  (с изменениями от 15 апреля 1998 г., 22 августа, 21, 29 декабря 2004 г., 31 декабря 2005 г., 4, 18 декабря 2006 г., 16 мая, 26 июня, 23, 24 июля, 8 ноября, 30 декабря 2008 г.)

3. Федеральный  закон от 10 января 2002 г. № 7 –  ФЗ «Об охране окружающей среды» (с изменениями от 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 31 декабря 2005 г., 18 декабря 2006 г., 5 февраля, 26 июня 2007 г., 24 июня, 14, 23 июля, 30 декабря 2008 г., 14 марта 2009 г.)

4. Комментарий  к Кодексу Российской Федерации  об административных правонарушениях, 2002 г.

5. Комментарий  к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей  среды"

6. Постановление  Пленума Верховного Суда РФ  от 5 ноября 1998 г № 14 «О практике  применения судами законодательства  об ответственности за экологические  правонарушения» (с изменениями от 6 февраля 2007 г.)