Субъекты и объекты муниципальных правоотношений

Введение

На протяжении последнего десятилетия  вопросы природы местного самоуправления, его место в системе властеотношений, правовая регламентация его основ, практика осуществления местного самоуправления в Российской Федерации и проблемы ее соответствия конституционным принципам  развития являются предметом не стихающих  дискуссий.  Интерес этот вызван неоднозначностью и многогранностью феномена местного самоуправления. С одной стороны, будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти народа, с другой стороны, - это общепризнанный институт гражданского общества, с третьей стороны, механизм реализации общегосударственных задач.       В Конституции Российской Федерации 1993 года институт местного самоуправления закреплен в основах конституционного строя Российской Федерации. Главный закон страны создал правовую основу для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, реализации коллективных интересов граждан, связанных с местом их проживания. В то же время правотворческая и правоприменительная практика указывает на значительное количество нерешенных проблем. Это неконкретность ряда норм законодательства в сфере местного самоуправления, непоследовательность в регулировании вопросов организации местного самоуправления, несистематизированность федерального законодательства о местном самоуправлении, недостаточная проработанность и как следствие неясность таких важных процедур в сфере местного самоуправления, как, например, использование непосредственной демократии в осуществлении народом муниципальной власти.    Анализ указанных и иных проблем позволяет сделать вывод о наличии глубокого системного кризиса в организации и осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации. На те или иные аспекты кризисных явлений в последние годы все чаще указывалось в исследованиях отечественных ученых.          Институт муниципального права в Российской Федерации является сравнительно молодым. Хотя он и получил свое закрепление в главном законодательном акте страны, Конституции Российской Федерации, многие вопросы организации и деятельности местного самоуправления до сих пор остаются не решенными, о чем свидетельствует большое количество принятых и находящихся на рассмотрении законов по данному вопросу.1

Цель: 

Разобрать что представляют из себя муниципально-правовые отношения и  что они включают.

Задачи:

- изучить  субъекты и объекты муниципальных правоотношений

- расскрыть содержание муниципальных правоотношений

-рассмотреть юридические факты,  вызывающие динамику муниципальных  правоотношений.            Работа выполнена с применением различных методов исследования, в том числе формально-логического, системного, аналитического, сравнительно-правового и иных методов научного познания.

В данной работе использовались труды  таких авторов как 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.Субъекты  муниципальных правоотношений.

 

 

Муниципальные правоотношения, являясь  сравнительно новым институтом в  системе современного российского  права, несут в себе много сложности  в понимании. И, на мой взгляд, рассмотрение данного вопроса следовало бы начать прежде всего с определения  того, кто является субъектом данных правоотношений.

Я склоняюсь к точке  зрения, которая предлагает условное деление субъектов муниципальных  правоотношений на три вида.

К первому виду относится  особый субъект – муниципальное  образование. Федеральный Закон  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» определяет муниципальное  образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное  самоуправление, имеются муниципальная  собственность, местный бюджет и  выборные органы местного самоуправления.

Муниципальному  образованию принадлежат права  собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной  собственности. Согласно ст.124 ГК РФ муниципальные  образования не являются юридическими лицами. Однако они выступают в  отношениях, регулируемых гражданским  законодательством на равных началах  с иными участниками этих отношений  – гражданами и юридическими лицами. К муниципальным образованиям в  этом случае применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в  имущественных отношениях.

Особый  правовой статус муниципальных образований  проявляется также и в том, что именно к ведению муниципальных  образований Закон относит вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Муниципальным образованиям как субъектам муниципально-правовых отношений принадлежит право  объединений в форме ассоциаций или союзов в  целях координации  своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов. Права и обязанности от имени  муниципальных образований реализуют  своими действиями соответствующие  органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органв, либо население муниципального образования  непосредственно.

Ко второму  виду относятся субъекты, наделенные правом принимать решения по вопросам местного значения. Это прежде всего  население муниципального образования. Формы, порядок и гарантии непосредственного  осуществления населением местного самоуправления закрепляются в уставе муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации. Население  избирает представительный орган местного самоуправления, выборных должностных  лиц местного самоуправления, определяет структуру оргнов местного самоуправления; оно также вправе решать и другие вопросы местного значения. Закон  гарантирует право населения  городского, сельского поселения  на осуществление местного самоуправления. Непосредственно населением может быть принят устав муниципального образования, выражено недоверие выборным органам местного самоуправления2

Законодательством о местном самоуправлении некоторых  субъектов Федерации население  муниципального образования именуется  местным сообществом. Так, в соответствии со ст. 3 Закона Московской области от 13 июня 1996 г. «О местном самоуправлении в Московской области» население. Проживающее  на территории муниципального образования, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения, образует местное сообщество. Членом местного сообщества является гражданин Российской Федерации, проживающий на территории муниципального образования.

Вопросы местного значения могут решаться собранием (сходом) граждан. Так, на собрании (сходе) граждан может быть принято решение  о разовом добровольном внесении жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения. Собрание (сход) граждан в отдельных  поселениях может осуществлять полномочия представительного органа местного самоуправления, который в данном случае не образуется.

Субъектами муниципальных  правоотношений, наделенных полномочиями на решение вопросов местного значения, являются выборные и другие органы местного самоуправления. К ним относятся: представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его  имени решения; выборное должностное  лицо местного самоуправления, наделенное согласно уставу муниципального образования  полномочиями на решение вопросов местного значения. Уставом муниципального образования  могут быть предусмотрены должность  главы муниципального образования  – выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению  местного самоуправления на территории муниципального образования, а также  должности иных выборных должностных  лиц местного самоуправления.

Помимо  представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в уставе муниципального образования  могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные  лица, наделенные полномочиями по решению  вопросов местного значения. В соответствии со своей компетенцией выборные и  другие органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют  местный бюджет, принимают решения  по самым разнообразным вопросам местной жизни, отнесенным к ведению муниципального образования.

Право на осуществление местного самоуправления принадлежит также гражданам  Российской Федерации.

В соответствии со ст. 3 Федерального Закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане имеют равные права на местное  самоуправление как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должностного положения, отношения  к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Реализация наиболее важных прав граждан –  субъектов муниципальных правоотношений связывается законом с достижением  определенного  возраста. Так, избирать в выборные органы местного самоуправления вправе граждане, достигшие 18 лет,  а  быть избранными в выборные органы местного самоуправления граждане имеют  право по достижении возраста, установленного законами и иными нормативными правовыми  актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При  этом закон предусматривает, что  минимальный возраст кандидата  при выборах в органы местного самоуправления не может быть ниже 21 года.

Наконец, к третьему виду относятся субъекты, которые в той или иной форме  содействуют осуществлению местного самоуправления (органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации).3

Органы  территориального общественного самоуправления, создаваемые гражданами по месту  их жительства на части территории муниципального образования, осуществляют инициативы в вопросах местного значения; в соответствии с уставом муниципального образования они могут являться  юридическими лицами. Данные органы участвуют в организации акций милосердия и благотворительности, общественного контроля за использованием муниципальной собственности и т.д.

Объединения муниципальных образований в  форме ассоциаций и союзов (Союз малых городов Российской Федерации  и др.) своей целью имеют координацию  деятельности, более эффективное  осуществление прав и интересов  муниципальных образований. Однако ассоциациям и союзам не могут  передаваться полномочия органов местного самоуправления. Они регистрируются  в порядке, предусмотренном для  некоммерческих организаций.

Государственные органы вступают во взаимодействие с  другими субъектами муниципальных  правоотношений, оказывая поддержку  местному самоуправлению, создавая необходимые  правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и  развития местного самоуправления. Государственные  органы в соответствии с законом  содействуют населению в осуществлении  права на местное самоуправление.

К участникам муниципальных правоотношений данного  вида относятся предприятия, учреждения и организации, находящиеся на территории муниципального образования. Взаимоотношения  органов местного самоуправления с  предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной  собственности, строятся на основе договоров.

Субъектами  муниципальных правоотношений выступают  общественные объединения, которые  в соответствии со своими уставами принимают участие в выборах  органов местного самоуправления, представляют и защищают свои права, законные интересы своих членов и участников, а также  других граждан в органах местного самоуправления.

Сначала вроде бы все просто. Но это лишь казуальная простота. Население муниципального образования получает право по статье 25 Федерального Закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на правотворческую инициативу, а  рассмотрение этих предложений предусматривает  открытое заседание представительного  органа с участием местного населения. Во-первых, такой порядок может  нарушить нормальную работу муниципальных  органов; во-вторых, в подавляющем  большинстве случаев профессиональный уровень «инициатив» будет очень  низким. И это лишь верхушка айсберга тех нерешенных проблем, стоящих  сейчас перед российским законодательством, а рассмотрение их и принятие решений  требует безотлагательной инициативы, как органов власти, так и самих  граждан.

 

 

2.Объекты муниципальных правоотношений

 

Следующим, не менее важным элементом муниципальных правоотношений являются их объекты.

Под местным  самоуправлением принято понимать самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управления муниципальной  собственностью. Исходя из этого, можно  выделить следующие группы общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления и составляющих предмет  муниципального права:

- отношения, возникающие в процессе  выбора населением      организационных форм местного  самоуправления, его структуры, формирования  органов местного самоуправления. Это отношения, связанные с  образованием, объединением, преобразованием  муниципальных образований, установлением  и изменением их границ и  наименований, утверждением символики  муниципальных образований, а  также с определением структуры органов местного самоуправления, их наименованием и формированием, контролем за деятельностью органов местного самоуправления, их ответственности;

  • отношения, связанные с деятельностью местного самоуправления, его органов по управлению муниципальной собственностью, муниципальным хозяйтсвом, формированием и использованием местного бюджета, управленческой и контрольной деятельностью в различных сферах местной жизни. К данной группе относятся отношения, возникающие в процессе решения жителями муниципального образования непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов обеспечения социально-экономического развития муниципального образования, жизнедеятельности его населения;
  • отношения, возникающие в процессе осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, организации и исполнения ими законодательных и правовых актов федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации. Государство, наделяя органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, устанавливает условия и порядок контроля за их осушествлением ;
  • отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных полномочий, а также в связи  с неправомерными действиями органов государственной власти.4

Также можно предложить и другую классификацию объектов муниципальных правоотношений, по которой  их можно разделить на :

  • отношения, возникающие к материальным ценностям (объекты муниципальной собственности, средства местного бюджета и т.д.);
  • отношения, возникающие к нематериальным благам (право гражданина обращаться с заявлением в муниципальный орган и т.д.).

Муниципальные правоотношения можно классифицировать в зависимости  от субъектов. Исходя из этого муниципально-правовые отношения подразделяются на три  группы:

  • отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование. К этой группе относятся отношения, в которых находит свое выражение правовой статус муниципального образования, которое в соответствии с законом имеет муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления, а также вправе иметь собственную символику, вступать в ассоциации и союзы и т.д.
  • отношения, в которых одним из субъектов выступает население муниципального образования. В эту группу входят отношения, возникающие в процессе непосредственного волеизъявления населения, принятия им решений по вопросам местного значения (например, устава муниципального образования);
  • отношения, в которых одной из сторон выступает орган или должностное лицо местного самоуправления. Данные отношения характеризуют многостороннюю деятельность местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления по закону.

Но сколько  бы не предлагалось классификаций, в  решении данного вопроса также  существуют проблемы, связанные с  неопределенностью норм муниципального законодательства и позволяющие  достаточно четко определить круг и  содержание муниципальных правоотношений.

Конкретный перечень объектов определяется в соответствии с объемом полномочия муниципального образования, но возможность произвола  при этом очень велика.

Существуют и  многие другие сложности и проблемы в организации муниципальных  правоотношений, которые также нельзя оставлять без внимания.5

 

3.Содержание муниципальных правоотношений

 

Разобравшись  в том, что представляют из себя субъекты и объекты муниципальных правоотношений, можно перейти к рассмотрению вопроса о содержании муниципальных  правоотношений, на мой взгляд, самому трудному в данной теме.

Его сложность  заключается в том, что необходимо понимать под словом содержание. Ряд  ученых определяют содержание, как  правовую структуру, состоящую из соединения прав, обязанностей и предметов ведения. Другие ученые, ссылаясь на Советский  Энциклопедический Словарь, утверждают, что сочетание прав, обязанностей и предметов ведения образуют более сложную категорию - компетенцию, так как под содержанием следует понимать только совокупность действий, совершаемых на основании прав и обязанностей, а предмет -это то, что  может находиться в отношении, обладать каким-либо свойством, над чем совершаются действия. И поэтому, на мой взгляд, вторая точка зрения является наиболее обоснованной и приближенной к истинности.

Итак, права  и обязанности – полномочия, с  помощью которых реализуются  функции и задачи местного самоуправления. Права и обязанности, в основном, в тесной диалектической связи, единстве, взаимодействии.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным Законом «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» все субъекты, осуществляющие местное  самоуправление, наделены правами и  обязанностями. В статье 2 названного закона за населением закреплено право  самостоятельно решать вопросы местного значении, так и обязанность совершать эти действия под свою ответственность.6

Представительный  орган местного самоуправления, в  соответствии со статьей 15 этого же закона, имеет право утверждать бюджет. Но это не только его право. Он обязан это делать в силу того, что без  бюджета невозможно функционирование местных учреждений, а также осуществление  функций и решение задач местного значения.

Полномочный субъект правоотношений в системе  местного самоуправления - это не только уполномоченный, располагающий определенным правом субъект (орган, выборное должностное  лицо, граждане), но и обязанный к  совершению определенных властных действий. Его право - почти всегда его обязанность  и наоборот. Таким образом, и права, и обязанности находятся в  определенном сочетании.7

Однако  не все нормы Федерального Закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» категорично устанавливают  наличие неразрывности между  правами и обязанностями. Права  иногда имеют самостоятельный характер. В соответствии с частью2 статьи 39 указанного закона население имеет  право на добровольное внесение средств  для финансирования вопросов местного значения. Вместе с тем, население  не обязано вносить такие средства, если оно не пожелает это делать. И никакой орган не имеет права  обязать население произвести сбор финансовых средств. Согласно части 1 этой же статьи представительный орган местного самоуправления вправе устанавливать  льготы по местным налогам и сборам, но он не обязан делать это для всех юридических лиц. По своему усмотрению представительный орган местного самоуправления может решать вопросы законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации. Это его право, но не обязанность.8

Обязанности же такой свободы выбора при решении  конкретного вопроса не предоставляют, жестко регламентируя действия органа или должностного лица. Так, органы местного самоуправления и должностные  лица местного самоуправления, согласно закону9, обязаны дать ответ по существу обращений граждан к ним в течение одного месяца.

Таким образом, как мы можем видеть, вопрос о  правах и обязанностях, их индивидуализации и совмещении, является очень сложным. Сложным является и понимание  прав, их пределов, и обязанностей, их точного и неукоснительного соблюдения. Очень пагубным может оказаться  для муниципального образования, когда  перешагиваются данные барьеры. Поэтому  необходимо, чтобы устанавливался и  осуществлялся более жесткий  контроль над соблюдением прав и  обязанностей.10

 

 

4.   Юридические факты, вызывающие динамику муниципальных правоотношений.

                      

Юридическими фактами являются конкретные социальные обстоятельства, вызывающие в соответствии с нормами  права наступление определенных правовых последствии, возникновение, изменение или прекращение правоотношений.

Юридические факты в муниципальном праве  – те явления реальной жизни, которые  приводят муниципально-правовую норму  в движение, вызывают ее реализацию в правовых отношениях, превращают субъекты муниципального права в  субъекты конкретных муниципальных  правоотношений.

Являясь одним из элементов механизма  муниципально-правового регулирования, юридические факты выполняют  свою главную функцию – обеспечивают   возникновение, изменение или прекращение  муниципальных правоотношений11. Они создают переход от общей модели поведения субъектов к конкретному поведению конкретных субъектов, воплощаемому  в муниципально-правовом отношении. В этом и состоит их основная задача.

Юридические факты в муниципальном праве  выполняют и дополнительные функции. Они выступают гарантией законности, позволяющей не допустить произвола  обязанных лиц при осуществлении  конкретных муниципально-правовых отношений.

Также одной  из функции юридических фактов в  муниципальном праве является информационная функция, обеспечивающая предварительное  воздействие муниципально-правовых норм на общественные отношения в  области  местного самоуправления.

Появление одних юридических фактов соответствует  интересам субъектов муниципально-правовых отношений, и они своими действиями способствуют их возникновению. Появление  других юридических фактов негативно  отражается на интересах субъектов, и этих фактов стараются избежать.  

Таким образом, юридические факты выступают  активным, действенным элементом  механизма муниципально-правового  регулирования местного самоуправления. Их закрепление в законодательстве используется как одно из средств воздействия на поведение субъектов муниципально-правовых отношений.

В юридической  науке существует достаточное количество классификаций юридических фактов. Наиболее распространенной и значимой для муниципально-правовых отношений  является классификация юридических  фактов по волевому критерию, в зависимости  от характера течения воли людей  – на действия и события.

Основным  определяющим видом юридических  фактов в муниципальном праве  является действие – результат сознательной целенаправленной деятельности людей  и  иных субъектов права в области  отношений, составляющих предмет правового  регулирования.

В зависимости  от соответствия действий требованиям  муниципально-правовых норм они подразделяются на правомерные и неправомерные (противоправные).

Правомерным действием в муниципальном праве  является волевое поведение, которое  соответствует предписаниям норм муниципального права, согласуется с содержанием  прав и обязанностей его субъектов. Правомерные действия – основная разновидность юридических фактов, являющихся основанием возникновения  и динамики муниципально-правовых отношений. В свою очередь, правомерные действия по своему значению и направленности подразделяются на юридические поступки и юридические (индивидуальные) акты.

Юридическими  поступками в муниципальном праве  являются правомерные действия, в  которых воля направлена на достижение определенных результатов (иногда находящихся  вне права), порождающих конкретные правовые последствия. К числу юридических  поступков, являющихся основаниями  возникновения муниципально-правовых отношений, относятся обращения  граждан в органы и должностным  лицам местного самоуправления (внесение предложений и проектов народной правотворческой инициативы).

Вторым  подвидом правомерных действий, влекущих возникновение, изменение или прекращение  муниципально-правовых отношений, являются  юридические (индивидуальные) акты –  правомерные действия, которыми нормы  права связывают юридические  последствия в силу волевой направленности данного действия на эти последствия. Юридические акты в муниципальном  праве представляют собой акты органов  государственной власти, органов  местного самоуправления и их должностных  лиц,  направленные на возникновение, изменение или прекращение муниципально-правовых отношений, иначе – это поведение  указанных субъектов, оформляемое  в виде принимаемых ими решений. Кроме того, юридическими актами может  оформляться и воля других субъектов  муниципально-правовых отношений: населения, депутатов, граждан, общественных организаций  и др.12

Субъекты и объекты муниципальных правоотношений