Субъекты и объекты парламентского финансового контроля

Содержание

Введение…………………………………………………………………………...3

1. Парламентский финансовый контроль  и факторы его действенности……..5

2. Правовые основы финансового  контроля…………………………………...15

3. Субъекты и объекты парламентского  финансового контроля……………..18

Заключение……………………………………………………………………….33

Список литературы………………………………………………………………34

Введение

Актуальность темы исследования. В настоящее время особую актуальность приобретает проблема определения места парламентского финансового контроля в общей системе государственного финансового контроля, совершенствования его форм и методов. Необходимость повышения эффективности парламентского финансового контроля в России обусловлена становлением демократического федеративного правового и социального государства, дальнейшим развитием социально-экономических реформ.

Мировая практика свидетельствует, что уровень  государственного управления выше, если результативнее, лучше организован  внешний финансовый контроль исполнения государственного бюджета, который  дает возможность наблюдать как  за деятельностью государства по выполнению экономических и социальных программ, так и за деятельностью  органов исполнительной власти, административно-территориальных  образований, отдельных отраслей и  иных использующих государственные  ресурсы хозяйствующих субъектов.

Исключительная  актуальность исследования проблемы совершенствования  парламентского финансового контроля в значительной мере обусловлена  возрастанием внимания международных  организаций к вопросам исполнения федерального бюджета, а также тем, что с момента формирования Счетной  палаты РФ и принятия Бюджетного кодекса  РФ в российское законодательство не вносилось существенных изменений  и дополнений, направленных на совершенствование  внешнего финансового контроля. Вследствие этого сложилось противоречие между  активно развивающейся финансовой системой, бюджетным законодательством  и организацией внешнего финансового  контроля, как парламентского, проводимого  высшими органами финансового контроля по опыту развитых стран.

Состояние научной разработанности проблемы. В отечественной науке и практике существенный вклад в разработку проблем парламентского финансового  контроля внесли С.А. Агапцов, М.П. Афанасьев, И.А. Белобжецкий, Н.Т. Белуха, В.В. Бурцев, СЮ. Витте, Э.А. Вознесенский, Ю.М. Воронин, И.В. Вышнеградский, Ю.Д. Данилевский.

Целью исследования является разработка теоретических аспектов организации и совершенствования парламентского финансового контроля.

Поставленная  цель предусматривает решение следующих задач:

- рассмотреть парламентский финансовый контроль и факторы его действенности;

- исследовать правовые основы финансового контроля

- раскрыть субъекты и объекты парламентского финансового контроля.

Объектом исследования является система и методы парламентского (представительного) финансового контроля, а также деятельность Счетной палаты РФ по контролю исполнения федерального бюджета.

Предметом исследования выступает совокупность финансово - экономических отношений, возникающих в процессе осуществления финансового контроля, проводимого органами законодательной (представительной) власти.

Теоретико-методологической основой исследования являются современные научные методы, в том числе системный анализ финансово-экономических процессов, методы исторического, сравнительного анализа, другие конкретные методы финансовой науки, экономической и социальной экспертизы, а также теоретические и практические разработки, содержащиеся в фундаментальных и прикладных научных исследованиях отечественных и зарубежных авторов по вопросам совершенствования государственного финансового контроля, финансово-экономической экспертизы и бюджетного анализа.

1. Парламентский финансовый  контроль и факторы его действенности

Парламентский контроль является одним из видов  государственного контроля и выступает  непременным условием устойчивого  конституционного строя. Он представляет собой самостоятельный институт парламентаризма и призван обеспечить не только соблюдение и исполнение принятых им законов, но и осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти, представлять и защищать интересы населения всей страны.

В настоящее  время вопросы организации парламентского контроля достаточно подробно и всесторонне  рассмотрены рядом современных  российских исследователей, таких как  С.А. Авакьян, А.С. Автономов, М.В. Баглай и др. Они раскрывают формы и  содержание такого контроля. Так, С.А. Авакьян, определяя основные функции парламента Российской Федерации, отмечает, что  он должен "в пределах своих полномочий и присущими ему формами осуществлять функцию парламентского контроля в  области государственного строительства, деятельности других органов, исполнения бюджета и т.д. ".

Другой  исследователь - М.В. Баглай парламентский  контроль представляет прежде всего  в виде права "представительного  органа участвовать в формировании исполнительных органов государственной  власти, требовать от них отчета о своей деятельности и отправлять в отставку министров или правительства  в целом в случае признания  их деятельности неудовлетворительной".

Таким образом, следует согласиться с тем, что  под парламентским контролем  понимается одна из основных функций  парламента, направленная на осуществление  контроля за деятельностью исполнительной власти в области государственного строительства, государственных финансов и собственности, а также в  других сферах. Такой контроль парламентом  обеспечивается с помощью различных  методов и способов: постановка вопроса о доверии правительству, резолюция порицания, интерпелляция, письменные и устные вопросы правительству, парламентские и депутатские запросы, парламентские расследования и др.

Особой  разновидностью парламентского контроля является финансовый контроль. Он осуществляется как самим законодательным органом  путем заслушивания отчетов об исполнении бюджета, внесения парламентских запросов, направления депутатских запросов и вопросов правительству или  отдельным его членам, так и  через специальные органы парламента, создаваемые для осуществления  финансового контроля: счетные палаты, счетные суды, аудиторские суды, национальные офисы аудита и т.п. Объем контрольных полномочий парламента в финансовой сфере в большей  степени зависит от формы правления  государства, а также от сложившихся  в данной стране традиций.

Предназначение  финансового контроля заключается  в успешной реализации функций государства  по обеспечению процесса формирования и эффективного использования финансовых и материальных ресурсов во всех сферах и звеньях жизнедеятельности  общества. Роль финансового контроля в современных условиях огромна.

Контроль, осуществляемый государством в области  финансов, имеет свою специфику, к  которой относятся обязательность для всех субъектов хозяйствования и строгая нормативно-правовая обоснованность. С точки зрения современного российского  законодательства государственный  финансовый контроль, в том числе  и парламентский, включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных  внебюджетных фондов, организацией денежного  обращения, использованием кредитных  ресурсов, состоянием государственных  внутреннего и внешнего долгов, государственных  резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Он в соответствии с установленным  законодательством Российской Федерации  разграничением функций и полномочий возлагается на Счетную палату Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, Федеральную налоговую службу, Федеральную таможенную службу, территориальные органы финансового бюджетного надзора, органы государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации, а также на иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Федерации и территориальных внебюджетных фондов.

Парламентский финансовый контроль призван содействовать  успешной реализации финансовой политики государства во всех сферах социального  и экономического развития страны. Общеизвестно, что без наведения  должного порядка в бюджетно-финансовой сфере, без стабильной системы государственного финансового контроля невозможно продуктивно  решать как общегосударственные  вопросы, так и конкретные социально-экономические  проблемы. В связи с этим встает справедливый вопрос: каким образом  можно повысить эффективность функционирования системы государственного финансового  контроля и какие отводятся место  и роль в этой системе законодательным  органам государственной власти?

Вполне  логично, что парламентский финансовый контроль должен быть наиболее эффективным  и действенным в государствах, как было уже отмечено, имеющих  парламентскую форму правления. Здесь высший законодательный орган  страны формирует правительство, и  оно подотчетно ему по всем направлениям своей деятельности. Безусловно, данный фактор имеет большое значение, но, наверное, не всегда является решающим.

По моему  мнению, на уровень действенности  парламентского финансового контроля в не меньшей степени влияет, а  в отдельных случаях имеет  и определяющее значение, действующий  в стране государственный (политический) режим. Наглядный тому пример - советский  период развития российского государства, когда законодательные органы практически  выполняли второстепенные функции и являлись орудием реализации решений партийно-государственной номенклатуры. Поэтому важным фактором действенности парламентского финансового контроля является становление и развитие институтов демократии.

В государствах с развитым гражданским обществом  желание и стремление держать  под постоянным контролем процессы того, куда и как расходуются бюджетные  средства, должно быть присуще не только парламентариям, но и большинству  граждан. Такая гражданская активность требует более высокого уровня самоорганизации  общества. В этом случае в государстве  не может быть зон, закрытых для парламентского финансового контроля.

Эффективность парламентского финансового контроля напрямую зависит и от ряда других факторов, которые определяют его  действенность. К числу таких  наиболее важных, на мой взгляд, можно  отнести решимость и стремление парламентского большинства обеспечить всесторонний и эффективный контроль за расходованием финансовых ресурсов государства и распоряжением  его собственностью.

По итогам прошедших в декабре прошлого года выборов депутатов Государственной  Думы Федерального Собрания Российской Федерации абсолютное большинство  депутатских мандатов досталось  Всероссийской политической партии "Единая Россия". Ее представители  получили 315 мест в Государственной  Думе из 450 предусмотренных Конституцией Российской Федерации, или 70,0%. Они сформировали конституционное большинство в  парламенте, т.е. могут обеспечить принятие как обычных федеральных, так  и федеральных конституционных  законов. Таким образом, действенность  парламентского финансового контроля прежде всего будет зависеть от деятельности фракции "Единая Россия", от того, насколько она решительно настроена  осуществлять контроль за расходованием  средств федерального бюджета и  распоряжением государственной  собственностью.

Постоянный  и тщательный контроль за финансовой деятельностью Правительства и  других органов государственной  власти, осуществляющих свою деятельность за счет привлечения бюджетных средств, в правовых демократических государствах составляет одну из основных функций  парламента как высшего законодательного органа власти. В Российской Федерации  формально функции такого контроля принадлежат обеим палатам Федерального Собрания. Однако, как уже нам  приходилось отмечать ранее, в Конституции  Российской Федерации отсутствуют  нормы, прямо указывающие на контрольные  функции самого парламента России.

Отсутствие  конституционного механизма взаимоотношений  между Федеральным Собранием  и Правительством Российской Федерации  является фактором, ограничивающим осуществление  парламентского финансового контроля. Поэтому, на наш взгляд, представляется целесообразным внесение поправок в  ст.102 и 103 Конституции Российской Федерации  с целью наделения Совета Федерации  и Государственной Думы прямыми  полномочиями по осуществлению финансового  контроля, в частности, за бюджетной  деятельностью Правительства Российской Федерации.

Полномочия  Совета Федерации по контролю за использованием средств федерального бюджета практически  нигде законодательно не закреплены. Они косвенно проявляются лишь при  его участии в механизме законотворчества. В частности, ст.106 Конституции Российской Федерации предусматривает, что  обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной  Думой законы по вопросам федерального бюджета и финансового регулирования.

Незаметна роль Совета Федерации и при процессе формирования федерального бюджета. Хотя ст.164 Бюджетного кодекса Российской Федерации и включает его в  число участников бюджетного процесса наряду с Президентом Российской Федерации, Государственной Думой  и другими, но реальное его участие  в осуществлении предварительного, текущего и последующего финансового контроля бюджетное законодательство не предусматривает.

Основное  место в процессе рассмотрения и  утверждения федерального бюджета  отводится Государственной Думе. Именно в Думу в соответствии со ст. 192 Бюджетного кодекса Правительство  Российской Федерации вносит на рассмотрение и утверждение проект федерального закона о федеральном бюджете  на очередной финансовый год и  плановый период. Бюджетный кодекс предоставляет Государственной  Думе право отклонить в первом чтении проект федерального закона о  федеральном бюджете (ст. 202).

Также за ней закреплено право (ст. 203) не принимать  решения по основным характеристикам  федерального бюджета по итогам работы согласительной комиссии. В этом случае проект федерального закона считается  повторно отложенным в первом чтении. Но в Бюджетном кодексе оговаривается, что повторное отклонение проекта  закона о федеральном бюджете  возможно лишь в случае, если Государственная  Дума ставит вопрос о доверии Правительству  Российской Федерации (ст. 203). В этой ситуации решающее значение будет иметь  соотношение парламентского большинства  с Правительством Российской Федерации  или же, по-другому говоря, насколько  состав Правительства сформирован  из сторонников парламентского большинства.

Одной из актуальных тем на сегодняшний день является понимание места и роли конкретных органов государства  в системе финансового контроля. По глубокому убеждению, здесь приоритет  должен быть за представительной властью  и органами, которые ими для  этого специально создаются. Никто, кроме законодательных (представительных) органов, не может претендовать на право  осуществления контроля от имени  всего общества за тем, насколько  эффективно и целесообразно управляют  вверенными государством финансовыми  и другими ресурсами те или  иные органы и организации. К тому же только парламент Российской Федерации  в соответствии с Конституцией и  федеральными законами рассматривает  и утверждает федеральный бюджет и для осуществления контроля за его исполнением образует Счетную палату Российской Федерации.

Как уже  отмечалось, существует множество государственных  органов, которые в той или  иной степени призваны и осуществляют функции финансового контроля. Проблема заключается в том, чтобы обеспечить четкий механизм функционирования всей системы финансового контроля исходя из принципа единства управления государственными финансами. На данный момент остро встают вопросы координации и взаимодействия всех контролирующих органов в сфере  использования бюджетных средств. Поэтому особую актуальность сейчас приобретают в осуществлении  парламентского финансового контроля выстраивание на правовой основе и  развитие вертикали финансово-контрольных  органов в системе представительной власти.

Повышение действенности парламентского финансового  контроля непосредственно связано  с дальнейшим совершенствованием и  развитием специальных органов, образуемых законодательной властью  для осуществления такого контроля, - контрольно-счетных органов. Этому  во многом должны способствовать положения  Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, принятой еще в декабре 2002 г. IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных  органов России. В ней, в частности, говорится, что необходимо заложить основу для объединения усилий всех органов государственной власти и органов местного самоуправления по созданию единой системы всеобъемлющего государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации. Создание такой системы  позволит в соответствии с принципами бюджетного федерализма охватить финансовым контролем управление всеми государственными и муниципальными финансовыми и  материальными ресурсами.

Организация эффективного управления государственными финансами и осуществление действенного контроля за их использованием во многом зависят от наличия в государстве единой концепции государственного финансового контроля. Однако данная концепция, начиная еще с 2000 г., находится на различных стадиях разработки и согласования.

Отсутствие  такого важного документа ставит препятствия для разработки и  принятия основополагающего для  финансового контроля нормативного правового акта - федерального закона о государственном финансовом контроле в Российской Федерации. Его принятие создало бы соответствующую нормативную  базу для функционирования эффективной  системы государственного финансового  контроля и в целом для единой общероссийской политики в этой сфере.

Анализ  парламентского финансового контроля показывает, что действенность такого контроля напрямую зависит от достижения поставленных целей. Так, на данном этапе  развития российского государства, как нам кажется, основной целью  парламентского финансового контроля является не только достижение целевого и эффективного использования бюджетных  средств, обеспечение их сохранности, но и в целом создание эффективной  системы бюджетного финансирования.

Особое  значение в современных условиях развития внешнего (парламентского) финансового  контроля приобретают вопросы аудита эффективности. Он в последние годы становится одним из основных видов  контроля за исполнением государственного бюджета. Как подчеркивается в ст.4 Лимской декларации руководящих  принципов, аудит эффективности "направлен  на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные  средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты  управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную  и административную системы".

Аудит эффективности  активно внедряется в деятельности Счетной палаты Российской Федерации  и контрольно-счетных органов  регионов. В соответствии с Методикой  проведения аудита эффективности использования  государственных средств, принятой коллегией Счетной палаты Российской Федерации 23 апреля 2004 г., он определяется как проверка деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в целях выявления эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач.

Другой  немаловажный фактор действенности  контроля - это то, что слабый парламентский  финансовый контроль является одним  из источников коррумпированности прежде всего исполнительной власти. Коррупция  в современной России стала одним  из самых серьезных политических, социально-экономических и правовых проблем.

Отсутствие  правового механизма предупреждения злоупотребления властью или  служебными полномочиями из корыстной  или иной личной заинтересованности, в том числе сопряженного со взяточничеством  и хищениями бюджетных средств  со стороны лиц, занимающих государственные  должности и должности государственной  службы, наносит значительный ущерб  развитию демократических начал  в деятельности российского государства.

В Государственной  Думе на сегодняшний день находится  ряд законопроектов, направленных на защиту прав и свобод человека и  гражданина, общественных и государственных  интересов, в том числе и в  финансовой сфере, путем создания условий  для неподкупности лиц, занимающих государственные и муниципальные  должности, а также иных приравненных к ним лиц. В частности, проект Федерального закона "О противодействии  коррупции", который еще в ноябре 2002 г. был принят Государственной  Думой в первом чтении, предусматривает  достаточно четкую правовую регламентацию  деятельности системы органов государственной  власти, участия парламентариев и  общественности в контроле за ней. В  данном документе также прописаны  процедуры принятия решений, обеспечивающих защиту прав и законных интересов  физических и юридических лиц, неотвратимости юридической ответственности за совершенное коррупционное правонарушение, а также вводятся ограничения для должностных лиц органов государственной власти занимать должности в органах управления хозяйствующих субъектов, в том числе и на безвозмездной основе. К сожалению, принятие этих законов, которых ждет вся общественность страны, парламентарии неоправданно затянули.

2. Правовые основы финансового  контроля

Необходимым условием эффективности правового  регулирования финансовых отношений  выступает финансовый контроль, являющийся составной частью единого механизма  государственного контроля. Наличие  финансового контроля обусловлено  тем фактом, что финансам присущи  не только распределительная, но и контрольная  функции. Осуществляют финансовый контроль в порядке, установленном законом, органы государственной власти, местного самоуправления, в том числе специальные  контрольные органы при участии  общественных организаций и граждан.

Несмотря  на то, что государственный финансовый контроль непосредственно охватывает только общественную (публичную) часть  совокупного продукта, он в определенной форме (путем проверки составления  налоговых деклараций, при оказании юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям финансовой помощи, в процессе выполнения ими государственных  заказов и т.п.) касается и деятельности граждан и организаций.

В основе финансового контроля лежат определенные принципы, которые отражают его сущность. Среди них следует выделить:

1) осуществление  финансового контроля компетентными  органами. Данный принцип состоит  в том, что осуществлять финансовый  контроль могут только специально  уполномоченные государственные  органы, органы местного самоуправления  и иные организации. Однако  следует отметить, что инициатором  проведения финансового контроля  могут быть любые заинтересованные  лица, а привлекаться к осуществлению  контрольных мероприятий могут  граждане и организации, способные  оказать действенную помощь.

2) результативность  финансового контроля - проявляется  в своевременности проведения  контрольных мероприятий, выявлении  реальных результатов финансово-хозяйственной  деятельности, нарушений финансовой дисциплины, в своевременности доведения полученных результатов до лиц, правомочных принимать соответствующие решения о принятии мер по устранению причин финансовых правонарушений и привлечении виновных к юридической ответственности. Конечным результатом финансового контроля должно стать совершенствование финансово-хозяйственной деятельности.

3) гласность  финансового контроля - состоит в  обнародовании результатов финансового  контроля, в их публичном обсуждении, привлечении к ним внимания  государственных органов, общественных  организаций и граждан. Есть  необходимость также в обнародовании  тех мер, которые были приняты  по выявленным в процессе финансового  контроля нарушениям и недостаткам.

Сущность  финансового контроля также находит  свое отражение в его задачах. Одной из них является обеспечение  финансовой дисциплины в сфере публичных  финансов, предполагающее проверку своевременности  и полноты исполнения обязательств перед бюджетами всех уровней, операций по использованию централизованных и децентрализованных государственных  и муниципальных денежных фондов. При этом финансовый контроль призван  обеспечить соблюдение действующего законодательства в области исполнения бюджетов различных  уровней, налогообложения, валютных операций, регулирования внешнеэкономической  деятельности и др. Эффективность  контроля неразрывно связана с ответственностью за нарушения финансовой дисциплины, предусматривающей административные и финансово-правовые меры воздействия.

Финансовый  контроль - это не только средство обеспечения  законности и правопорядка при осуществлении  финансовой деятельности государства  и муниципальных образований. Он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном воздействии  контроля на более рациональное использование  финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев публичного сектора  финансовой системы. Этим целям служат укрепление режима экономного использования денежных средств и материальных ценностей на предприятиях, в учреждениях и организациях, а также совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности. Таким образом, мы можем говорить о второй не менее важной задаче финансового контроля - повышении эффективности публичных финансов.

Финансовый  контроль выступает формой реализации контрольной функции финансов, т.е. присущего финансам свойства служить  средством контроля за производством, обменом, распределением и потреблением совокупного общественного продукта и национального дохода. Иными  словами, контрольная функция финансов является объективной основой финансового  контроля, содействующей сбалансированности между потребностью в финансах и  наличием финансовых ресурсов¹. При этом необходимым условием эффективности финансового контроля является четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности: определения ее границ, методов и форм осуществления, установления правового статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей, т.е. всех тех элементов, которые составляют механизм финансового контроля.

Одним из наиболее существенных недостатков  современного механизма финансового  контроля является слабый уровень регулирования  контрольной деятельности. Развитие рыночных отношений в России, появление  новых организационно-правовых форм юридических лиц и видов хозяйственной  деятельности потребовало коренного  реформирования финансового контроля. В то же время деятельность некоторых  контрольных органов до сих пор  регламентируется нормами, установленными в советский период. Ряд вновь  созданных институтов финансового  контроля длительное время функционировал или до настоящего времени функционирует  без соответствующей нормативной  базы. Только в 2001 году, например, был  принят Федеральный закон "Об аудиторской  деятельности". Встречаются и  такие случаи, когда деятельность отдельных институтов финансового  контроля нашла свое урегулирование в правовых актах, а сами органы остаются долгое время существующими только на бумаге. Очевидно, что неразвитость юридической базы финансового контроля не может способствовать эффективному управлению финансовой системой страны.

В юридической  литературе наиболее распространенным является следующее определение  финансового контроля: финансовый контроль - это осуществляемая с использованием специфических организационно-правовых форм и методов деятельность органов  государственной власти и местного самоуправления, а в ряде случаев  и иных организаций, наделенных законом  соответствующими полномочиями в целях  обеспечения законности, обоснованности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической  эффективности финансово-хозяйственной  деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений  в бюджеты всех уровней и сохранности  государственного и муниципального имущества.