Сущность и формы налогового контроля

      АКАДЕМИЯ  ТРУДА и СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

      Кафедра социального страхования и страхового дела 
 

      Контрольная работа

      по  предмету: Налоговая Система РФ

      на  тему: «Сущность и формы налогового контроля» 
 
 

Москва 2011 
Содержание

     Введение

      Процесс формирования в России эффективной, отвечающей требованиям рыночной экономики, системы налогообложения в настоящее  время привел к пониманию необходимости  согласования достаточно противоречивых интересов государства и налогоплательщиков. От решения такой проблемы во многом зависит нормальное выполнение государством функций пополнения и расходования бюджетных средств, дальнейшее развитие субъектов хозяйственной деятельности, а также экономики в целом. Одним из механизмов, позволяющих решить эту проблему, является финансовый контроль государства в сфере налогообложения.

      Налоговый контроль реализуется посредством  процедурно-процессуальной деятельности налоговых органов, основу которой  составляют обоснованные и адаптированные конкретные приемы, средства или способы, применяемые при осуществлении контрольных функций и выступает в виде таких форм, как: проверки, получение объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сборов, проверка данных учёта и отчётности, осмотр помещений, территорий, используемых для извлечения дохода и др.

      Актуальность  темы обуславливается тем, что налоговый контроль является важнейшей функцией налоговых органов, обеспечивающей своевременное и полное поступление налогов и сборов в бюджеты всех уровней и внебюджетный фонды.

      Таким образом, целью данной работы является изучение каждой из форм налогового контроля, её правового обеспечения и порядка проведения.

      Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

      рассмотреть различные классификации форм налогового контроля;

      изучить каждую форму налогового контроля;

      выявить имеющиеся проблемы в реализации налогового контроля посредством приведенных  форм;

      предложить  возможные пути решения.

      Объектом  исследования является формы налогового контроля, применяемы налоговыми органами. Предметом - налоговое законодательство в сфере налогового контроля и судебная практика.

      Теоретическую основу исследования составила разнообразная  литература по финансовому и налоговому праву, нормативные источники и материалы статей периодических изданий и сети Интернет

Глава I . ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОВЕДЕНИЯ НАЛОГОВЫХ ПРОВЕРОК

     1.1 Сущность, основные формы и методы налогового контроля

           Современная цивилизованная общественная система в качестве основополагающего источника формирования доходов государства определила налоги. Данное обстоятельство вызвано возможностью соблюдать фискальные интересы государства не только через налоговые правоотношения, но и с помощью эффективной налоговой политики регулировать общественное воспроизводство, воздействовать на инвестиционный климат и деловую активность. В современных условиях увеличение темпов роста экономического развития и непрерывное наращивание экономического потенциала возможно только при стабильной и эффективной налоговой системе .

      Налоговое администрирование на современном  этапе развития налоговой системы  должно решать задачи контроля за соблюдением  налогового законодательства, прогнозирования, планирования налоговых поступлений  в бюджет, проведения качественной оценки изменений в ходе налоговой реформы, оценки экономической эффективности предоставления права налогоплательщикам на применение налоговых преференций. Для выполнения данных задач система налогового администрирования должна состоять из налогового контроля, налогового планирования, налогового регулирования.

      Одной из важнейших составляющих государственного управления налоговыми поступлениями  является налоговый контроль. От организации  и эффективности работы контрольно-проверочных  мероприятий во многом зависит эффективность всей налоговой системы в целом. При этом налоговый контроль необходимо рассматривать с одной стороны, как элемент налогового администрирования, с другой - как механизм, состоящий из совокупности взаимосвязанных и взаимозависимых процессов .

      Роль  налогового контроля в функционировании налоговой системы страны невозможно переоценить, так как бесперебойное финансирование предусмотренных бюджетами мероприятий требует систематического пополнения финансовых ресурсов на федеральном, региональном и местных уровнях.

      Многие  авторы дают определения налогового контроля без выделения системообразующих  признаков, ограничиваясь общетеоретическими понятиями.

      В экономической и правовой литературе распространена концепция налогового контроля, которая сводит его сущность лишь к проверке соблюдения налогового законодательства, правильности исчисления налогов и своевременности их уплаты. Подобная позиция основана на том положении, что реального воздействия на экономическую ситуацию в отдельных отраслях, на предприятиях сами по себе инспекции не оказывают.

      Брызгалин А.В. определяет налоговый контроль как установленную законодательством  совокупность приемов и способов руководства компетентных органов, обеспечивающих соблюдение налогового законодательства и правильность исчисления, полноту и своевременность внесения налога в бюджет или внебюджетный фонд.

      В соответствии с этой концепцией Юткина Т.Ф. дает определение налогового контроля, рассматривая его как часть финансового  контроля за счетным исполнением доходов бюджета в разрезе отдельных налоговых и неналоговых поступлений, а также в разрезе налогоплательщиков и объектов налогообложения.

      Признавая, что соблюдение законодательства о  налогах является важнейшей функцией налогового контроля, большинство авторов все же разделяет точку зрения о недопустимости сведения его сущности только к способу обеспечения законности, поскольку таким образом ограничивается его активная экономическая направленность.

      Формирование  и развитие налогового контроля, происходящее в условиях радикального изменения налоговых отношений в сфере контроля, становление нового налогового законодательства, создающего основы для использования технологических средств в контроле, теоретических моделей налогового права, принятых в государствах с динамичной экономикой, требует определенных теоретико-правовых оценок.

      Современные исследователи теоретических проблем  финансового и налогового контроля отмечают центральное положение  организационно-правового механизма  налогового контроля в современном налоговом законодательстве.

      Организационно-правовой механизм налогового контроля - это  система взаимосвязанных элементов, которыми являются: субъект налогового контроля (уполномоченный контролирующий орган); объект налогового контроля (контролируемая организация или физическое лицо); формы и методы контроля; порядок осуществления контроля; мероприятия налогового контроля. Элементами этой системы являются также налогово-правовые нормы, регулирующие права и обязанности уполномоченных государственных органов с одной стороны и налогоплательщиков с другой .

      Сущность  налогового контроля как элемента налогового администрирования определяется его  целью и задачами, а также основными  элементами контрольно-проверочного механизма.

      Целью налогового контроля является создание субъектам налогового администрирования условий для выполнения задач, направленных на обеспечение функционирования налоговой системы и обеспечение функционирования других элементов системы (налогового регулирования, налогового планирования).

      В зависимости от объекта контроля Г.Г. Нестеров предложил подразделять задачи налогового контроля на две функциональные группы.

      Первая  группа задач включает в себя: мониторинг налоговых поступлений в бюджет; контроль за соблюдением всеми участниками налоговых отношений законодательства о налогах и сборах; профилактику правонарушений со стороны всех участников налоговых отношений.

      Вторая  группа задач обусловлена проверкой законности, целесообразности и эффективности предоставления налоговых преференций налогоплательщикам, применения налоговых санкций, а также формированием информационной базы для построения микроимитационных моделей при проведении налогового планирования .

      Формируя  особый организационно-правовой механизм своих взаимоотношений с обязанными лицами, государство определяет основные элементы этого механизма: субъект, объект, методы, формы, порядок и характер деятельности уполномоченных органов.

      Объектом  налогового контроля при проведении контрольно-проверочных мероприятий является совокупная деятельность налогоплательщика — как финансово-хозяйственная, так и непосредственно связанная с исчислением и уплатой налогов .

      Налоговый контроль реализуется посредством  процедурно-процессуальной деятельности налоговых органов, основу которой  составляют обоснованные и адаптированные конкретные приемы, средства или способы, применяемые при осуществлении контрольных функций.

      Форма налогового контроля как внешнее выражение конкретного содержания отражается, прежде всего, в совершении конкретных действий по применению тех или иных приемов и способов, осуществляемых субъектами налогового контроля на постоянной основе в отношении всех подлежащих контролю субъектов для установления фактов объективной действительности. Современные исследователи теоретических проблем финансового и налогового контроля выделяют такие формы проведения налогового контроля должностными лицами налоговых органов, как учет налогоплательщиков, налоговые проверки, контроль налоговых поступлений, контроль за соответствием расходов налогоплательщиков их доходам .

      В то же время пунктом 1 статьи 82 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) определены следующие формы налогового контроля: налоговые проверки; получение  объяснений налогоплательщиков, налоговых  агентов, плательщиков сборов; проверка данных учета и отчетности; осмотр и обследование помещений и территорий, используемых для извлечения доходов. Применение каких-либо иных форм налогового контроля может привести к нарушению прав налогоплательщиков и иных обязанных лиц и к признанию незаконными действий соответствующих уполномоченных органов.

      Однако  содержание статьи 82 НК РФ, в которой  перечисляются как формы налогового контроля (проверки), так и отдельные  действия, совершаемые в ходе проверок (например, осмотр), а также упоминаются  некие «другие формы налогового контроля, предусмотренные НК РФ», лишь дополнительно подтверждает отсутствие системного подхода к правовому регулированию контрольных полномочий налоговых органов.

      Основной  же формой налогового контроля являются налоговые проверки, которые представляют собой процессуальное действие налоговых органов по контролю правильности исчисления, своевременности уплаты налогов, осуществляемое путем сопоставления фактических данных с данными, отраженными в документах налогоплательщика (бухгалтерского и налогового учета). Остальные формы трудно назвать самостоятельными формами налогового контроля, поскольку они осуществляются в рамках камеральной или выездной проверки и не могут использоваться обособленно от нее.

      Содержание  контрольной деятельности и, соответственно, конкретная форма контроля во многом определяются приемами, применяемыми уполномоченными контролирующими органами, то есть форма существует в неразрывном единстве с методами контрольной деятельности.

      Под методами налогового контроля понимаются приемы и способы, используемые при реализации той или иной формы налогового контроля в зависимости от конкретных обстоятельств. Методы налогового контроля не имеют самостоятельного значения и не могут использоваться обособленно от какой-либо конкретной формы налогового контроля.

      Перечень  форм налогового контроля напрямую устанавливается  НК РФ, в то время как методы налогового контроля присутствуют в законодательстве в неявной форме. При их применении обязательно должны соблюдаться правовые нормы. В противном случае акт налоговой проверки не имеет законной силы.

      Методы налогового контроля можно группировать по определенным признакам: по степени однородности применяемых приемов, их трудоемкости, по требованиям к квалификации проверяющих, по возможностям автоматизации..

      В группу методов документального контроля включаются приемы, основанные на изучении документа как такового. Истребование и выемка документов представляют собой процессуальные действия сотрудников налоговых органов по обеспечению представления документов. Они зафиксированы в Налоговом кодексе РФ, носят правовой характер и не относятся к собственно методам документального контроля.

      Методы  фактического контроля включают методы, связанные с контролем результатов финансово-хозяйственной деятельности и выполнением налогоплательщиком его обязанностей по полному, точному исчислению налогов и своевременному их перечислению в бюджет. Применение данной группы методов характеризуется тем, что количественное и качественное состояние проверяемого объекта устанавливается на основании обследования, 
 

Глава II. Проблемы осуществления налогового контроля

2.1 Анализ контрольной работы, проводимой налоговыми органами Новосибирской области

      Налоговые органы в ходе работы обязаны постоянно  вести строгую отчетность о своей  работе, в том числе о результатах проводимого налогового контроля. Приказами ФНС России утверждены 2 формы отчетности:

      отчет 2-НК "Отчет о результатах контрольной работы налоговых органов". Форма отчета утверждена Приказом ФНС России от 04.04.2006г. №САЭ-3-10/188@. Данный отчет является ежеквартальным и обязателен к заполнению управлением ФНС каждого субъекта РФ;

      отчет 2-НМ "Отчет о результатах проверок соблюдения законодательства о налогах и сборах, проведенных налоговыми органами самостоятельно и с участием органов внутренних дел". Форма отчета утверждена Приказом ФНС России от 12.11 2008г. № ММ-3-1/594@. Отчет является ежемесячным и заполняется УФНС субъекта РФ.

      В этих отчетах отражается информация о количестве проведенных проверок и суммах доначислений как в целом, так и отдельно по каждому виду налогов и платежей во ВБФ.

      Динамика  проведения камеральных налоговых  проверок в Новосибирской области за 3 предыдущих квартала представлена в таблице 1: 

      Таблица 1

      Динамика  проведения выездных налоговых проверок в Новосибирской области за последние 3 квартала представлена в таблице 2: 

      Таблица 2

      Проанализировав данные таблиц 1 и 2 модно сделать вывод, что количество проверок, а следовательно и суммы доначислений в 2008 году от квартала к кварталу росли, в 1 квартале 2009 года резко снизились. Это можно объяснить некоторой сезонностью в работе налоговых органов. Так, в первом квартале 2008 года проверок также было проведено сравнительно не много: 1 721 - выездных и 222 038 - камеральных. По их итогам было доначислено 4 092 072 рубля и 836 881 рубль соответственно.

      Выездные  проверки являются более результативными. Это видно и по суммам доначислений и по количеству выявляемых нарушений. Более половины выездных налоговых проверок выявляют нарушения налогоплательщиками законодательства о налогах и сборах. Таким образом, можно сделать вывод, что налогоплательщики по-прежнему остаются несознательными и уменьшать количество налоговых проверок нельзя.

      Значительные  суммы доначисляются в бюджеты  и ВБФ по результатам прочих контрольных мероприятий и пени за несвоевременную уплату налогов, взносов и сборов (Таблица 3): 

      В общей сложности по итогам трех предыдущих кварталов в бюджеты всех уровней  и внебюджетные фонды Российской Федерации было доначислено:  

2.2 Проблемы при осуществлении камерального налогового контроля

      Внесенные и действующие с 1 января 2007 г. изменения в НК РФ существенно расширили полномочия налоговых органов по истребованию документов. Сейчас истребовать документы о налогоплательщике можно как при проведении налоговой проверки, так и после ее завершения, при проведении дополнительных мероприятий налогового контроля.

      Также налоговый орган имеет возможность  истребовать информацию о конкретных сделках вне рамок проведения проверок, когда у него возникнет обоснованная необходимость получить информацию о той или иной сделке (п.2 ст.93.1 НК РФ). До внесения изменений, согласно ст.87 НК РФ, налоговые органы могли истребовать у других лиц документы и информацию о проверяемом налогоплательщике лишь в рамках выездных и камеральных проверок. Приказом ФНС России от 25 декабря 2006 г. N САЭ-3-06/892@, изданным в соответствии с п.7 ст.93.1 НК РФ, утвержден Порядок взаимодействия налоговых органов по выполнению поручений об истребовании документов.

      Статья 93.1 НК РФ и Порядок не содержат конкретного перечня истребуемых налоговыми органами документов у контрагента или иных лиц, располагающих этими документами (информацией), касающимися деятельности проверяемого налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента), а также документов о сделках.

      Кроме того, не определен вопрос и о  конкретном перечне документов, представляемых самим налогоплательщиком. Приведем пример. Статья 88, равно как и ст.172 НК РФ, не предусматривает закрытого перечня документов, обосновывающих правомерность применения налоговых вычетов по НДС. Поэтому инспекция вправе истребовать при проведении камеральной проверки любые документы, в том числе первичные учетные документы. Такое право налоговых органов подтверждается арбитражной практикой.

      Так, Президиум ВАС РФ в своем Постановлении  от 23 мая 2006 г. N 14766/05 по делу N А71 - 122/05-А5, рассматривая спор об обоснованности применения налоговых вычетов по НДС, указал: "... при проведении камеральной проверки декларации по налогу на добавленную стоимость, в ходе которой проверяется правильность исчисления и уплаты налога, налоговый орган при необходимости вправе затребовать у налогоплательщика дополнительные документы, в том числе первичные документы, нужные для подтверждения правомерности применения налоговых вычетов.

      Таким положением дела остаются недовольны прежде всего налогоплательщики, которые  изначально определенно не знают  какой перечень документов им нужно  представить в налоговой орган, а затем вынуждены выполнять требования по представлению документов и уплачивать штрафы при просрочке. И не обязательно налогоплательщик является не добросовестным, но, как известно, незнание не освобождает от ответственности.

      В п.3 ст.88 НК РФ содержится правило о необходимости уведомления налогоплательщика при обнаружении инспектором ошибок или противоречий в представленных документах. Буквально указано следующее: "Если камеральной налоговой проверкой выявлены ошибки в налоговой декларации (расчете) и (или) противоречия между сведениями, содержащимися в представленных документах, либо выявлены несоответствия сведений, представленных налогоплательщиком, сведениям, содержащимся в документах, имеющихся у налогового органа, и полученным им в ходе налогового контроля, об этом сообщается налогоплательщику с требованием представить в течение пяти дней необходимые пояснения или внести соответствующие исправления в установленный срок".

      В свете данной нормы некоторые  авторы задаются вопросом: является ли данное сообщение правом налогового органа или его обязанностью? Указанный вопрос возник в связи с тем, что требование об устранении налогоплательщиками выявленных нарушений законодательства о налогах и сборах поименовано в пп.8 п.1 ст.31 НК РФ как одно из прав, предоставленных инспекциям.

      В Постановлении ФАС Северо-Западного  округа анализируется следующий  случай: налоговой инспекцией 27 июля 2000 г. по результатам камеральной проверки расчета по налогу на прибыль установлено неправильное исчисление платежей в бюджет. В результате доначисления сумма налога составила 23 732 руб. Решением руководителя налогового органа от 20 октября 2000 г. налогоплательщик привлечен к налоговой ответственности в виде штрафа в сумме 4746 руб., ему доначислено 23 732 руб. налога и 898 руб. пеней.

      Проверяя законность и обоснованность налогового органа, суд отметил, что положениями ст.88 НК РФ предусмотрены последствия выявления в ходе камеральной проверки ошибок в заполнении документов или противоречий в документах в виде обязанности налогового органа сообщить налогоплательщику о выявленных ошибках с требованием внести исправления в установленный срок. Поскольку указанная обязанность налоговым органом не исполнена, основания для взыскания соответствующих платежей отсутствуют.

      В НК РФ отсутствует указание на то, каким образом должно оформляться окончание срока проведения камеральной проверки, и на правовые последствия, связанные с нарушением трехмесячного срока проверки.

      Несмотря  на появление с 1 января 2007 г. в п.5 ст.88 НК РФ указания на необходимость при выявлении нарушений составлять акт камеральной проверки, данная норма не содержит указания на документ, которым фактически должен фиксироваться срок окончания проверки (например, справку). Указанное представляется особенно важным в связи с тем, что в последнее время именно посредством камеральных проверок производится проверка добросовестности налогоплательщиков и, как следствие, правомерности заявленного ими вычета НДС или отнесения на затраты услуг контрагентов. Для проведения таких проверок налоговые органы делают запросы в правоохранительные органы, ДЕЗы, банки, иные инспекции, и получение ответов иногда занимает достаточно продолжительное время. Таким образом, в связи с большим объемом информации, которую необходимо собрать для выяснения вопроса о том, совершено ли в действительности налоговое нарушение, инспекции зачастую не успевают написать акты налоговых проверок в пределах отведенного на проверку срока.