Сущность и развитие государственного упарвления

ВВЕДЕНИЕ

Понятие «муниципальной службы»  до недавнего времени отсутствовало  в нашем законодательстве и в  научной литературе. Конституция  Российской Федерации также не вводит такого понятия, в ее разделе «права и свободы человека и гражданина»  упоминается лишь о государственной  службе.

Понятие “муниципальной службы”  сравнительно новое для нашего законодательства. Понятие, виды, содержание муниципальной  службы напрямую связанны с пониманием и законодательным установлением  местного самоуправления и системы  его органов.

Раньше данный вопрос относился  к государственной службе, которая  давала общие понятия и регламентировала как государственную службу, так  и муниципальную службу. Теперь, правовая база муниципальной службы становится на собственный правовой путь. Это связано с тем, что  идет общее развитие всех институтов муниципального права.

Органы местного самоуправления – это самостоятельная часть  профессионального публично-властного  аппарата страны. Это накладывает  свой отпечаток на характер деятельности людей, работающих в них и реализующих  их полномочия. Названная деятельность – служба – понимается как один из видов платной общественно  полезной активности, состоящей в  управлении, его обслуживании...

Местное самоуправление осуществляет свою власть на местном уровне, в  реализации этой власти ей помогает специальная  служба, именуемая «муниципальной службой».

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ, ЗАДАЧИ, ФУНКЦИИ  И ПРИНЦИПЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

1. Понятие муниципальной службы

Для начала нужно определится, что же означает слово «муниципальный». Это слово происходит от лат. мunicipium, что означает в римском государстве италийские, а с 3 века до н.э. и провинциальные города, свободное население которых получало в полном или ограниченном объеме права римского гражданства и самоуправление.

 Муниципальный – значит относящийся к самоуправляющимся общинам в отличии от государственных образований. С учетом этого понятия «муниципальный служащий» можно формулировать как служащий муниципального органа, т.е. органа, образуемого местным сообществом. Или более широко: муниципальный служащий – это трудящийся, занимающий определенную должность в муниципальном органе. Это в равной мере касается работников представительных, исполнительных и др. органов, а также предприятий, учреждений и организаций, образованных муниципалитетом с целью обеспечения материальных и духовных потребностей населения.

Областное законодательство под «муниципальной службой» понимает профессиональную деятельность лиц, занимающих штатные должности и обеспечивающих реализацию полномочий органов и  должностных лиц местного самоуправления. Должность муниципальной службы – штатная должность муниципальных  органов с установленным кругом обязанностей, ответственностью за их выполнение и денежным содержанием, которое устанавливается за счет средств местного бюджета. Штатный  характер как признак должности  означает необходимость ее включения  в штатное расписание должностей муниципальной службы, устанавливаемое  главой муниципального образования в соответствии со структурой управления, закрепленной в уставе муниципального образования.

В годы существования СССР о муниципальной службе не говорили. Но на уровне местного управления в  то время работали государственные  служащие, выполнявшие специфические  функции, но не имевшие специального наименования, то есть это были “государственные служащие местных органов государственной  власти”.

С принятием в 1990-х годах  новых законов, устанавливающих  систему местного самоуправления, встает вопрос и о служащих, работающих в органах местного самоуправления, об их правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения  службы. Принимаемые органами местного самоуправления: нормативно-правовые акты фиксируют и правовой статус муниципальных служащих.

До перехода к организации  местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы  осуществления власти народа понятие  “муниципальная служба” в законодательстве не использовалось, ибо в нем не было необходимости: служащие местных  органов государственной власти – местных Советов и исполнительных комитетов – являлись государственными служащими. Закон РСФСР “О местном  самоуправлении в РСФСР” также не использовал понятие “муниципальная служба”. Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально  как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный  служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный  служащий – это государственный  служащий, работающий в органе местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации 1993 года, установила, что органы местного самоуправления не входят в систему  органов государственной власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральный Закон  “Об основах государственной  службы в Российской Федерации” от 13 июля 1995 года разграничил государственную  службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст. 2). Государственный  служащий – это гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности  по государственной должности государственной  службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое  за счет средств федерального бюджета  или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (ст. 3), а муниципальная служба финансируется  исключительно и местного бюджета.

Таким образом, муниципальная  служба не входит в систему государственной  службы, не является ее структурной  частью и требует своего правового  регулирования.

1.2.Задачи муниципальной службы

Основными задачами муниципальной  службы являются:

1. обеспечение наряду  с государственной службой прав  и свобод человека и гражданина  на территории муниципального  образования; 

2. обеспечение самостоятельного  решения населением вопросов  местного значения;

3. подготовка, принятие, исполнение  и контроль решений в пределах  полномочий органов местного  самоуправления;

4. защита прав и законных  интересов муниципального образования. 

Более того, с точки зрения задач, эта служба представлена в  социальном аспекте: это профессиональное осуществление по поручению государства  общественно полезной деятельности лицами; в политическом: как деятельность по реализации государственной политики, достижение целей и задач в  обществе и государстве, то есть от ее стабильности и эффективности  зависит устойчивость общественных отношений; правовом: юридическое установление служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих. Эта служба является сложным социально-правовым институтом. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. В нравственном аспекте – рассматривает этические основы муниципальной службы. Если говорить об отличии задач муниципальных служащих от задач государственных служащих, то оно заключается лишь в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление), то есть качественного отличия нет: все направлено на улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов.

2. Функции муниципальной службы

Вообще, если говорить о функциях, то исполнительная и распорядительная деятельность направлена на все сферы  муниципального образования. Прежде всего это финансовая сфера, то есть разработка проекта местного бюджета, отчет об его исполнении, а так же непосредственное обеспечение местного бюджета. Далее, разработка и организация социально-экономических программ развития территории и обеспечение их реализации; разработка нормативно-правовых актов по вопросам местного значения; управление и распоряжение муниципальной собственностью. Не менее важная функция – это руководство муниципальным здравоохранением, эксплуатация муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства и другими муниципальными предприятиями, организациями, учреждениями. Наконец, одна из важнейших функций: осуществление полномочий органов государственной власти, переданные федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

Итак, под функциями муниципальной  службы следует понимать основные направления  практической реализации правовых норм института муниципальной службы, способствующие достижению соответствующих  целей правового регулирования  служебных отношений и выполнению муниципальной службой своей  социальной роли и государственно-правового  назначения.

Каждый институт муниципальной  службы, выполняет наряду с общими также специфические функции. Например, для института аттестации муниципальных служащих характерны функции оценки, контроля, информирования и т.д. Главная функция права муниципальной службы состоит прежде всего в том, что бы обеспечить детальное, точное и определенное нормативное регулирование муниципально-служебных отношений.

ГЛАВА 2. ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. Классификация должностей

Классификация должностей согласно областному законодательству построена  на разведении понятий «муниципальная должность» и «должность муниципальной  службы».

 Муниципальная должность - должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Должность муниципальной  службы – штатная должность муниципальных  органов с установленным кругом обязанностей, денежным содержанием  и ответственностью за выполнение этих обязанностей. Штатное расписание должностей муниципальной службы устанавливается  главой муниципального образования  в соответствии со структурой, закрепленной в Уставе муниципального образования.

Эти должности классифицируются в рамках трех категорий: «А», «Б», «В». Критерий разделения должностей на три  категории — степень близости полномочий отдельных должностей к  полномочиям органов местного самоуправления муниципальных образований.

Должности категории «А» (именуются муниципальными должностями) устанавливаются для непосредственного  исполнения полномочий органов местного самоуправления. Деятельность в этих должностях наиболее приближена к полномочиям  соответствующих органов местного самоуправления. Полномочия служащих, занимающих муниципальные должности, часто тождественны полномочиям органов местного самоуправления, муниципальных образований в целом, содержательно совпадают с ними. К муниципальным должностям относятся должности главы муниципального образования, выборного главы администрации поселка, сельсовета, поселения, депутата представительного органа, замещающего свою должность на постоянной основе.

Также в категорию «А»  входит должность депутата представительного  органа, но о ней необходимо говорить отдельно, так как статус муниципального служащего несовместим с любым  депутатским мандатом,— это правило  не распространяется только на глав муниципальных образований. Системное толкование норм законодательства о муниципальной службе позволяет снять противоречие двух вышеизложенных правил: на первый взгляд парадоксального, вывода: муниципальные служащие не могут быть депутатами в силу несовместимости их должностей с депутатским мандатом, а депутаты местных представительных органов могут быть при определенных условиях муниципальными служащими. Однако это касается лишь тех должностей в рамках представительного органа, которые, во-первых, замещаются на постоянной основе, а во-вторых, обеспечивают непосредственное осуществление полномочий представительного органа. При этом обязательно должно быть закреплено в уставе муниципального образования, регламенте Думы и прочих документах правило о необходимости замещения данных думских должностей только депутатами.

Категории «Б» и «В»  составляют должности муниципальной  службы. В категории «Б» устанавливаются  должности для непосредственного  обеспечения исполнения полномочий лиц, занимающих должности категории  «А». К ним относятся должности  помощника главы муниципального образования, советника (консультанта) главы муниципального образования, пресс-секретаря главы муниципального образования. Выделение этих должностей в отдельную категорию связано с особым характером отношений между занимающими их служащими и главой муниципального образования: закон исходит из права главы назначать на эти должности нужных ему в силу каких-то обстоятельств людей. Вновь пришедший глава свободен в подборе кадров на названные должности, поскольку муниципальная служба на должностях категории «Б» ограничивается сроком, на который назначаются или избираются главы муниципальных образований. С уходом прежнего главы истекает и срок полномочий служащих на должностях категории «Б».

Должности и категории  «В» устанавливаются для обеспечения  исполнения полномочий органов местного самоуправления. Это все иные должности, не попадающие в категории «А»  и «Б». Делятся они на пять видов:

1. высшие должности —  заместитель главы муниципального  образования, управляющий делами  администрации, глава администрации  района в городе;

2. главные должности —  начальник управления, отдела, службы, председатель комитета, глава администрации  поселка, сельсовета, поселения; 

3. ведущие должности —  заместитель начальника управления, отдела, службы, заместитель председателя  комитета, начальник (заведующий) отдела (сектора) в составе управления, комитета, отдела, советник (консультант), пресс-секретарь; 

4. старшие должности —  помощник, главный специалист, ведущий  специалист;

5. младшие должности —  специалисты 1, 2 категории, просто  специалисты.

Должности категории «В»  отличаются от должностей категории  «Б» еще и тем, что гражданин  поступает на муниципальную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок, или срочного трудового договора на срок не более 5 лет. В случае если договор был заключен на более длительный период, то он с юридической точки зрения считается бессрочным.

2.2.Должностное лицо

Понятие должностного лица

Разрабатываемое в настоящие время законодательство о местном самоуправлении определяет и использует понятие “должностное лицо”. Федеральный Закон от 12 августа 1995 года “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в ст. 1 устанавливает два понятия:

1. Должностным лицом местного  самоуправления является выборное  либо работающее по контракту  (трудовому договору), лицо, выполняющее  организационно-распорядительные функции  в органах местного самоуправления  и не относящееся к категории  государственных служащих;

2. Выборное должностное  лицо местного самоуправления  – должностное лицо, избранное  населением непосредственно или  представительным органом местного  самоуправления из своего состава,  наделенное согласно уставу муниципального  образования полномочиями на  решение вопросов местного значения.

Должностные лица несут повышенную правовую ответственность, так как  они заметно выделяются из состава  служащих объемом и характером своих  должностных обязанностей; от них  требуется профессиональное и внимательное решение важнейших практических вопросов. Поэтому законодательство и устанавливает повышенную юридическую (уголовную или административную) ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностными лицами своих служебных обязанностей.

Должностное лицо реализует  властные полномочия, выполняя волю общества, удовлетворяя общественные интересы. Реализуя свой личный потенциал, должностное  лицо призвано решать возложенные на него задачи, поскольку является в  служебном правоотношении стороной, обязанной служить как публичной  власти, так субъектам частного права. Должностное лицо имеет права, обязанности, ограничения и запреты по службе. Оно может применять меры принуждения. Оно реализует полномочия по наложению  дисциплинарных взысканий. Должностное  лицо может разрабатывать и принимать  управленческие решения. Оно осуществляет контрольно-надзорные полномочия.

Правовой статус должностного лица

Функции должностного лица – главные направления практического  воздействия при выполнении задач  по должности и реализации установленных  в нормативных актах полномочий. Функции характеризуют предметную направленность деятельности и определяют компетенцию должностного лица.

Муниципальные служащие обязаны:

• добросовестно исполнять свои должностные полномочия;
• обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;
• соблюдать положения законодательства;
• своевременно рассматривать обращения граждан, запросы депутатов;
• исполнять приказы, распоряжения, указания своих руководителей, за исключением незаконных;
• соблюдать нормы служебного этикета и этики;
• не разглашать закрытых по закону сведений;
• поддерживать необходимый уровень квалификации;
• ежегодно представлять в органы государственной налоговой службы сведения о доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности и являющемся объектом налогообложения.

Права и обязанности –  это центральные элементы статуса, характеризующие юридическое состояние  должностного лица; они определяют границы должного и возможного поведения  и действий должностного лица; выражаются в совершении определенных действий и соблюдении запретов и ограничений  по службе. Неотъемлемым элементом  правового статуса должностного лица является ответственность, предполагающая создание обстановки взаимной требовательности, организованности, а также выполнения условий служебной дисциплины.

2.3.Прием на муниципальную службу и ее прекращение

Прием на муниципальную службу осуществляется, как правило, в форме  назначения. Причем только после издания  уполномоченным должностным лицом  приказа о назначении гражданина на вакантную должность возможно заключение с ним трудового договора. Заключается либо договор на неопределенный срок либо срочный трудовой договор  на срок не более пяти лет.

Замещение вакантных должностей возможно и на конкурсной основе. Для  лиц, впервые принимаемых на муниципальную  службу, в том числе и по конкурсу, а также для муниципального служащего  при переводе на должность другой группы или иного профиля устанавливается  испытание (со стажировкой) от трех до шести месяцев, а для младших  служащих — от одного до трех месяцев. Если срок испытания истек, а муниципальный  служащий продолжает службу, он считается  выдержавшим испытание.

В областном законе указан целый ряд гарантий для муниципального служащего:

• денежное содержание
• ежегодный оплачиваемый отпуск
• медицинское обслуживание
• страхование
• пенсионное обеспечение за выслугу лет
• льготы на кредит для покупки жилья, и т.д.

При поступлении на муниципальную  службу представляются следующие документы: личное заявление поступающего, документ, удостоверяющий его личность, трудовая книжка, документ о профессиональном образовании, справка из органов  государственной службы о представлении  сведений об имущественном положении, другие документы, если это предусмотрено  федеральным законодательством.

Общими основаниями прекращения  служебных отношений являются:

• отставка служащего (как правило после 60 лет ст.26 областного закона, при достижении пенсионного возраста выплачивается не облагаемое налогами вознаграждение; если по желанию, то в течении 6 месяцев выплачивается зарплата до 100%, в случае если на новом месте она ниже чем была в муниципальной службе);
• его увольнение (ст.27 в случае совершения грубого должностного поступка, сокращения, и т.д.);
• признание служащего в установленном порядке безвестно отсутствующим;
• смерть.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Местное самоуправление - власть, наиболее приближенная к населению. Близость определяется не столько ее местом в иерархической лестнице, сколько теми функциями, которые  она выполняет. Занимаясь вопросами  местного значения, она должна решать их в интересах населения.

За столь короткий период правовая база муниципальной службы становится на собственный правовой путь и продолжает развиваться дальше. Если раньше данный вопрос относился  к государственной службе, которая  давала общие понятия и регламентировала как государственную службу, так  и муниципальную службу, то в последнее  время все больше появляется мнений о том, что государственную службу следует отграничивать от муниципальной  службы по многим вопросам. Это связано  с тем, что идет общее развитие всех институтов муниципального права.

Мы сами выбрали направление  на демократизацию, а местное самоуправление выступает одним из важнейших  критериев этого. Тему местное самоуправление невозможно рассматривать отдельно от муниципальной службы, иначе цельной  картины не получится, эта тема комплексная. И хотя понятие “муниципальной службы”  сравнительно новое для нашего законодательства, оно выступает одним из важнейших  вопросов муниципального права. В этой области законодатель добился уже  немалых успехов, но необходимо продолжать работать над этой темой, изучать  зарубежный опыт, так как еще существуют проблемы в этой области, в которых  мы постараемся разобраться и  решить их...

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России 2003г.
2. В.С.Вильямский, В.М. Дедяев «Муниципальные образования России в условиях рыночной экономики»2006.
3. Махонин В.М. «Служба и служащий в РФ: правовое регулирование» 2007г.
4. Фадеев В.И. «Муниципальная служба в РФ. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования» 2006г.
5. Средства ИНТЕРНЕТ
6. Конституция Российской Федерации 1993г.