Сущность прокурорского надзора в РФ

15

ОМСКИЙ ГОСУДРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

Кафедра уголовного процесса и криминалистики

Тема: «Сущность прокурорского надзора в РФ»

Омск

2012.

№1.

Понятие отрасли прокурорского надзора.

Отрасль прокурорского надзора - это установленная законом о прокуратуре сфера прокурорского надзора, характеризующаяся своим объектом, предметом, правомочиями, формами и методом их осуществления.

Законодатель выделяет 4 отрасли прокурорского надзора, а именно:

1. Надзор за исполнением законов

Прокурорский надзор за исполнением законов является самостоятельной отраслью прокурорского надзора. Традиционно данная отрасль именовалась «общим надзором».

Предмет надзора в отрасли прокурорский надзор за исполнением законов в общем виде определен в ст. 21 Закона о прокуратуре и включает в себя следующее:

Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В сферу прокурорского надзора за исполнением законов входят также постановления, принимаемые палатами Федерального Собрания РФ. Государственной Думой и Советом Федерации.

Прокуроры осуществляют надзор и за исполнением двусторонних и многосторонних международных договоров и других международно-правовых актов, заключенных (подписанных) Россией, или к которым она присоединилась. При этом надо исходить из того, что национальное законодательство должно соответствовать международному законодательству.

Особенность прокурорского надзора за исполнением законов в отличие от надзора и контроля, осуществляемого другими государственными органами, выражается в том, что основанием применения прокурором своих полномочий является, как правило, информация о нарушении законов. Обладая такой информацией, прокурор проводит проверки исполнения законов и совершает другие надзорные действия.

Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) был учрежден с целью обеспечения единообразного понимания и точного исполнения законов органами представительной и исполнительной власти, органами контроля, предприятиями, учреждениями и организациями, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Эта цель конкретизируется в законодательстве, регулирующем прокурорский надзор, применительно к задачам, стоящим перед обществом и государством на определенных этапах их развития. Так, в ст. 1 Закона о прокуратуре закреплено, что прокурорский надзор за исполнением законов, как и надзор в других отраслях, осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

В обобщенном виде задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов состоят: в обязательном вмешательстве прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств; наиболее полном использовании возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и, в первую очередь, преступлений; активизации и совершенствовании деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка путем проведения прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях; более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответственности правонарушителей вне зависимости от их должностного и имущественного положения, памятуя, что перед законом все равны; доведении до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов.

2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Российская прокуратура традиционно стояла на страже прав и свобод человека и гражданина, и прокуроры всегда делали упор на осуществление надзора за исполнением законов, закрепляющих правовой статус личности, способствуя тем самым реальному обеспечению предоставленных гражданам Конституцией РФ прав и свобод (гл. 2, разд. I). Речь идет о защите политических, трудовых, жилищных, экономических, экологических и иных прав и свобод человека и гражданина.

Защита прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора пронизывает всю многогранную деятельность прокурора. Какие бы действия ни совершал прокурор, реализуя предоставленные ему полномочия, в какой бы отрасли он ни осуществлял надзор - его в первую очередь интересует вопрос, соблюдаются ли права и свободы человека и гражданина. И если они не соблюдаются, прокурор принимает предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. В связи с этим прокурорский надзор выступает одной из гарантий реального соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Он является основным, важнейшим направлением прокурорской деятельности на современном этапе. Включение в разд. III Закона о прокуратуре специальной главы «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», с одной стороны, говорит об особой актуальности для России соблюдения прав и свобод граждан и, с другой - о повышении роли прокуратуры как органа надзора в обеспечении этих прав и свобод.

Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определен в ст. 26 Закона о прокуратуре. Он включает в себя соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Основная цель прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина - это достижение такого положения, когда эти права и свободы реально соблюдаются всеми органами, должностными и иными лицами, когда граждане уверены, что их права и интересы надежно защищены и что они в случае нарушения этих прав и свобод могут рассчитывать на помощь соответствующих государственных органов, в том числе и органов прокуратуры. Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, его заместителей и прокуроров субъектов федерации Осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокурор в полную меру использует полномочия, применяемые им при осуществлении надзора за исполнением законов, которые закреплены в ст. 22 Закона о прокуратуре. При этом основным правовым средством выявления нарушений прав и свобод граждан также является прокурорская проверка, проводимая при наличии сведений о нарушении законов.

3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. В публикациях, посвященных проблемам прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, сформировалась и получила распространение точка зрения о включении в предмет прокурорского надзора соблюдения прав и свобод человека и гражданина, порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий, а также законности решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Эта точка зрения нашла отражение в Приказе Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 48 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"».

В ст. 29 Закона о прокуратуре определен предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Эта норма предусматривает, что «предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие». Соблюдение прав и свобод человека и гражданина является одним из элементов предмета прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности.

Основные права и свободы человека и гражданина закреплены в Конституции РФ, определены общепризнанными нормами и принципами международного права, а также международными договорами. В Конституции РФ учтены положения о правах и свободах человека и гражданина, предусмотренные во Всеобщей декларации прав и свобод человека от 10 декабря 1948 г., в Европейской конвенции о защите прав и свобод человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. и других актах. Такие из них, как право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну (ч. 1 ст. 23 Конституции РФ), неприкосновенность жилища (ст. 25 Конституции РФ) и тайну корреспонденции (ч. 2 ст. 23 Конституции РФ гарантирует право на тайну переписки), нашли отражение в ч. 1 ст. 5 Закона об ОРД. В этой норме закона предписано органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, при проведении оперативно-розыскных мероприятий обеспечивать соблюдение прав человека и гражданина.

Это положение по существу без изменений перенесено в ч. 1 п. 3 Приказа Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. № 56 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"», где записано, что «предметом является обеспечение: гарантий соблюдения прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, неприкосновенность жилища и тайну корреспонденции...».

В ч. 8 ст. 5 Закона об ОРД органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, запрещено разглашать без согласия граждан, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, сведения, которые затрагивают не только неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, но честь и доброе имя гражданина, что в полном объеме соответствует ч. 1 ст. 23 Конституции РФ.

В предмет прокурорского надзора включен порядок выполнения оперативно-розыскных мероприятий. К порядку осуществления оперативно-розыскных мероприятий, подлежащих проверке в ходе прокурорского надзора, относятся: исполнение законодательства о субъектах осуществления оперативно-розыскной деятельности; исполнение законодательства о видах оперативно-розыскных мероприятий; исполнение законодательства об основаниях для проведения оперативно-розыскных мероприятий; исполнение законодательства об условиях проведения оперативно-розыскных мероприятий; исполнение законодательства о порядке документирования оперативно-розыскных мероприятий.

Оперативно-розыскное мероприятие может соответствовать требованиям закона в том случае, если оно проведено соответствующим должностным лицом оперативного подразделения государственного органа, уполномоченного на осуществление оперативно-розыскной деятельности, либо отдельным лицом (лицами), привлеченным к его проведению в установленном законом порядке уполномоченным государственным органом (ст. 1, 13, 17 Закона об ОРД).

При проведении оперативно-розыскных мероприятий должны быть соблюдены основания их проведения (ст. 7 Закона об ОРД) и условия проведения (ст. 8 Закона об ОРД).

В предмет прокурорского надзора в оперативно-розыскной деятельности входит также законность решений, принимаемых органами, которые эту деятельность осуществляют.

4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу

Выделение этого надзора в самостоятельное направление обусловлено важностью обеспечения прав и свобод граждан, отбывающих наказание, а также лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, в случае их задержания или заключения под стражу. Лица, задержанные, арестованные, ограниченные и лишенные свободы имеют меньше возможности предпринимать доступные всем гражданам меры для защиты своих прав и интересов, поэтому надзорная деятельность прокурора выступает в качестве гарантии их охраны.

Гарантией предупреждения и своевременного устранения нарушений прав и интересов задержанных, арестованных и осужденных, лиц, находящихся по решению суда в психиатрических стационарах, является проведение прокурором проверок в учреждениях и органах, где они содержатся, систематически, независимо от наличия данных о нарушениях законности. Администрации органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемые судом меры принудительного характера, администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражу обязаны выполнять постановления и требования прокурора относительно соблюдения правил отбывания наказания и порядка содержания под стражей, предусмотренных уголовно-исполнительным законодательством, Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» и иными законодательными актами. Нарушения законности устраняются сразу после их обнаружения.

Задачи рассматриваемого направления прокурорского надзора определены в приказе Генерального прокурора РФ от 26 февраля 1997 г. № 8 «О совершенствовании прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и в следственных изоляторах». Прокурорам предписывается при проверках состояния законности в исправительных и воспитательных колониях, следственных изоляторах особое внимание обращать на факты унижения человеческого достоинства, произвола, жестокого обращения по отношению к осужденным и заключенным со стороны работников учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, необоснованного водворения в штрафные помещения, обеспечение гуманных условий содержания, соответствующих минимальным стандартным правилам обращения с заключенными.

Ст. 32 Закона о прокуратуре определяет предмет надзора. К нему относятся: во-первых, законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительных и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание, и меры принудительного характера, назначаемые судом; во-вторых, соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; в-третьих, законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

Под законностью нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительных, иных органах и учреждениях, исполняющих наказание, и меры принудительного характера, назначаемые судом, в более широком смысле следует понимать: законность помещения в эти места, учреждения и органы; законность содержания в них; соблюдение сроков содержания; законность освобождения.

Основные обязанности лиц, находящихся в местах содержания задержанных и местах предварительного заключения, предусмотрены ст. 36 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений».

Основные обязанности осужденных определены в ст. 11 УИК РФ. На них возлагается исполнять установленные законодательством России обязанности граждан РФ, соблюдать принятые в обществе нравственные нормы поведения, требования санитарии и гигиены. Осужденные обязаны также неуклонно соблюдать требования федеральных законов, определяющих порядок и условия отбывания наказаний и принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов. Порядок исполнения обязанностей этих лиц, вытекающих из требований законов, регламентированы в ведомственных нормативных актах, основными из которых являются Правила внутреннего распорядка соответствующих учреждений. В них, например, предусмотрено, что осужденные обязаны соблюдать распорядок дня, установленный в учреждении, бережно относиться к имуществу и т.д. Следует иметь в виду и такой нормативный акт, как Положение об отряде осужденных исправительного учреждения, утвержденный Приказом Министерства юстиции РФ от 25 марта 2003 г. № 69.

Объекты, предмет и субъекты надзора.

Под объектом надзора следует понимать предприятия, учреждения, организации и другие органы, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов, т.е. то, где прокурор осуществляет надзор.

Существуют разные мнения по определению объекта надзора. Одни считают, что объект надзора это только министерства, ведомства, предприятия, организации - данная позиция является суженой и не подлежащей истине. Другие понимают под объектом надзора деятельность министерств, ведомств, предприятий, учреждений и т.д. Такая позиция тоже не верна, поскольку прокурор в хозяйственную деятельность не должен вмешиваться. Правильным следует считать определение объекта прокурорского надзора, в котором объект понимается, как только та деятельность, которая связана с исполнением Конституции и законов.

Предметом надзора являются акты и действия органов государственного управления и их должностных лиц. Перечень этих лиц определен в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

· надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

· надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

· надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

· надзор за исполнением законов судебными приставами;

· надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

· координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Субъекты прокурорского надзора - то должностное лицо прокуратуры, которое наделено полномочиями осуществления надзора.

Полномочия прокурора - это объем прав и обязанностей, которыми располагает прокурор для осуществления своих функций. Основные полномочия определены в законе о прокуратуре. Для осуществления различных видов деятельности или осуществления надзора в различных направлениях законом определяются различные по объему и содержанию полномочия прокурора. Также полномочия прокурора определяются УПК РФ и другими федеральными законами.

№2 Задача

Помощник  прокурора Омской области по делам несовершеннолетних, юрист 1 класса Севостьянова Л.А., осуществляя проверку исполнения законодательства о труде несовершеннолетних, вскрыла следующие факты: на работу несовершеннолетие принимаются без предварительного медицинского осмотра и в последующем такому осмотру не подвергаются. На день проверки (15 марта) никто из постоянно работающих 136 подростков не проходил повторную проверку медосмотра. Без медосмотра приняты на работу несовершеннолетние Иванов А.И., Хоптякова О.Н., Ситер Ф.Т. и др.

Мастер цеха №2 Зуев В.А. допустил к работе несовершеннолетнюю Дюднюк С.Ю. на основании только одного заявления с просьбой о приёме на работу. Оформление на работу было произведено лишь спустя 2 месяца, о чём знали начальник цеха Светковский Б.В. и начальник отдела кадров завода Татаркин Е.Ф. Мастера Дыбанина Н.Д., Тришакова А.Н. (ОТК), ЗУЕВ В.А., Харин Г.Г. (цех №2) привлекали подростков Хромина А.И., Наумову Н.Н., Козун Н.Ю., Исаеву С.А. и многих других к ночным работам.

Директор завода Колосов Г.Г. Сообщил в прокуратуру области, что ему о фактах нарушений трудового законодательства в отношении несовершеннолетних ничего не известно.

Как должен поступить прокурор? Составьте соответствующий акт прокурорского надзора.

Решение: В соответствии с Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" Статья 27. Полномочия прокурора. При осуществлении возложенных на него функций прокурор: рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

Статья 28. Протест и представление прокурора. Прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны, устранить допущенное нарушение. Протесты и представления вносятся и рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены статьями 23 и 24 настоящего Федерального закона.

В данной задачи по результатам прокурорской проверки была выявлена целая система нарушений трудового законодательства прокурор должен внести представление в дирекцию завода согласно ст. 24 Закона о прокуратуре. В течение месяца со дня внесения представления нарушения должны быть устранены, а о результатах принятых мер должно быть сообщено в письменной форме.

Прокурор также в представлении предлагает произвести мероприятия по устранению и дальнейшему предотвращению нарушений законодательства, а также о применении мер ответственности к лицам, допустившим данные нарушения

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Басков В.И., Коробейников Б.В.  Прокурорский надзор. -  М., 2000.

2. Чувилёв А.А. Прокурорский надзор в РФ. - М., 1999.

3. Прокурорский надзор: чебник. // Под ред. А.Я.Сухарева. - М., 2004.

4.  Прокурорский надзор: учебник. // Под. ред. Ю.Е.Винокурова. М.,2006; 2008, 2010

3. Казарина А. Общий надзор: возможности и пределы // Законность. 2003. №7.

Нормативный материал:

1. Конституция РФ.

2.ФЗ «О прокуратуре РФ» в ред. 05.06.2007.

3. Комментарий к ФЗ «О прокуратуре РФ». Пособие М.Н.Маршунова. - М., 1998.

4. Приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007г. №195 «Об организации прокурорского надзора  за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».