Сущность российского местного самоуправления

Введение

           «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» - гласит статья 3 Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г.

         Местное самоуправление  - одна  из основ любого демократического  строя, в связи, с чем Хартия  устанавливает, что принцип местного  самоуправления  должен быть закреплен  в законодательстве и, по возможности,  в конституции каждой страны.

         Местное самоуправление возникло  в Европе еще в Средние века. В XVIII в. Американская и Французская буржуазные революции вызвали к жизни сходные системы местного самоуправления, придав им функцию выражения и охраны прав и свобод человека и гражданина. Идеи общинного управления получили развитие в Великобритании, Бельгии, Германии и других странах.

         В XIX в. сложились и поныне существуют три основные системы местного самоуправления:

         а) англосаксонская, при которой исключаются какие-либо представители центрального правительства на местах, а муниципалитеты самостоятельно осуществляют власть в пределах своих полномочий;

          б) французская, допускающая контроль центральной власти через специально назначаемых представителей или в других формах;

           в) германская, при которой органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община самостоятельно и под свою ответственность решает задачи на своем уровне, но в соответствии с законами.

         В России местное самоуправления  неоднократно преобразовывалось,  что привело к земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформам, в  результате которых была создана  децентрализованная система местного  самоуправления. Однако на местах  сохранялось и государственное  управление.

          Цель настоящей работы состоит  в том, чтобы, опираясь на  законы и научные источники,  раскрыть понятие и сущность  российского местного самоуправления,  выявить его характерные черты  и особенности. Значительное внимание  уделено таким вопросам, как взаимоотношение  органов государственной власти  и местного самоуправления, роль  местного самоуправления в России, полномочия местного самоуправления и т.д. В работе затрагиваются актуальные вопросы сущности местного самоуправления, а также вопросы, касающиеся осуществления правовых гарантий местного самоуправления.

1. Понятие и сущность местного самоуправления.

    Местное  самоуправление в Российской  Федерации — признаваемая и  гарантируемая Конституцией РФ, самостоятельная и под свою  ответственность деятельность населения  по решению непосредственно или  через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В настоящее  время попытки определить понятие "местное самоуправление" также  имеются в юридической, политической, исторической и иной научной литературе.

В. И. Фадеев полагает, что "местное самоуправление" — это система организации  и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное, под свою ответственность, решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной  собственностью, исходя из интересов  всех жителей данной территории".

С. А. Авакьян  справедливо утверждает: "Абсолютно  недостаточно сказать, что местное  самоуправление — это самостоятельное  и под свою ответственность решение  населением и избранными им органами местных дел (вопросов местного значения)... В таком подходе отражены предметно-объектное  содержание местного самоуправления, да еще его претензия на автономность. Однако этого недостаточно, поскольку  в принципе любой уровень управления имеет свой предмет (объект) и должен быть самостоятельным в деятельности, за что и несет ответственность". "Кардинальное значение, — по мнению С. А. Авакьяна, — для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как: наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении; его положение в общей системе управления, существующей в данном государстве и обществе; набор функций местного самоуправления; его материально-финансовая база". Комментируя ст. 12 Конституции РФ, С. А. Авакьян справедливо заключает, что она исходит из общественной природы местного самоуправления.

Конституционный подход представляется С. А. Авакьяну неконструктивным и неперспективным. Местное самоуправление — это территориальное управление. Управлять же территорией, не имея властных начал, попросту немыслимо. Для этого  достаточно взглянуть на круг дел, встающих перед местным самоуправлением. А они, так или иначе, связаны  с общими делами и проблемами, стоящими перед страной в целом, да иначе и быть не может.

"В сложившемся  сегодня положении сконцентрированы  все противоречия прошлых лет,  — справедливо отмечает В.  Н. Синяков. — В сознании  и граждан, и должностных лиц  еще жив стереотип мышления, что  государство везде, что каждый  местный Совет — орган государства,  что должна быть жесткая подчиненность  по вертикали всех органов,  в том числе и представительных".

М. И. Пискотин дает краткое определение понятия "местное самоуправление", ограничиваясь  тем, что "местное самоуправление" — это самоуправление граждан, населения  сел, городов, поселков. Ими управляет  не кто-то сверху, а они сами управляют  своими местными делами".

Местное самоуправление в любом государстве, как справедливо  отмечает М. И. Пискотин, служит средством  осуществления трех основных целей: обеспечения децентрализации в  государственном управлении; развития демократических начал в решении  вопросов местного значения и повышения  эффективности в ведении местных  дел.

Основной  смысл местного самоуправления, в  понимании М. И. Пискотина, в том, что центральная власть или власть субъекта Федерации концентрирует  в своих руках соответственно лишь общегосударственные или региональные дела, решение же дел местного значения оставляется местным сообществам, т.е. населению соответствующих низовых  административно-территориальных единиц. И вполне оправданно, по его мнению, Конституция РФ в ст. 130 провозглашает: "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения... Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления".

            Местное самоуправление — это  комплексное, сложное, многогранное  явление, которое можно рассматривать  в нескольких аспектах:

•  как основополагающий принцип  осуществления власти в обществе и государстве, который определяет систему управления демократического правового государства;

•   как форму народовластия;

•  как право граждан (жителей  определенной территории) на самостоятельное  ведение дел местного сообщества;

•   как  способ организации и осуществления  населением власти на местах

      В демократическом государстве организация и осуществление власти базируются на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления. Этот принцип обеспечивает такую децентрализацию системы управления в Российской Федерации, которая делает данную систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Однако местное  самоуправление — не только один из важнейших демократических принципов  организации и осуществления  власти. Это и право граждан  различных административно-территориальных  единиц управлять в рамках закона самостоятельно, а также в собственных  интересах значительной частью  общественных дел.

Граждане  Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городах, сельских поселениях и  других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан. Они имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Граждане  Российской Федерации имеют право  избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, имеют равный доступ к муниципальной службе, имеют  право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина.

Согласно  Конституции РФ (ст. 12), органы местного самоуправления «не входят в систему органов государственной власти». Органы государственной власти создают правовые рамки для деятельности местного самоуправления, однако осуществлять его не вправе. Они обеспечивают государственный контроль за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.

Ставя органы местного самоуправления вне системы  органов государственной власти, Конституция РФ в то же время допускает  возможность наделения этих органов  отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий должна контролироваться государством.

Таким образом, самостоятельность местного самоуправления имеет пределы, устанавливаемые  Конституцией РФ и федеральными законами, а само местное самоуправление интегрировано в общую систему управления делами общества и государства.

Не являясь  частью системы государственных  органов, органы местного самоуправления, как и все местное самоуправление в целом, — не только форма самоорганизации  населения для решения своих задач. Это также форма осуществления публичной власти, власти народа. Вот почему деятельность органов местного самоуправления характеризуется такими свойственными органам государственной власти чертами, как наличие властных полномочий, обязательность принимаемых решений для всех физических, а также юридических лиц и организаций, находящихся на территории, в рамках которой действуют соответствующие органы местного самоуправления.   

Следует учитывать, что на уровне местного самоуправления, в границах местного сообщества, находят  проявление и реализацию преобладающая  часть прав и свобод человека и  гражданина.

Согласно  действующему российскому законодательству местное самоуправление характеризуется  следующими признаками:

-   это один из институтов гражданского общества и политической системы России, составляющий основу конституционного строя страны (ст. 3, 12 Конституции РФ расположены в гл. 1 "Основы конституционного строя", их нормы находятся под особым режимом правовой охраны, образуя так называемые "вечные конституционные положения");

-    это один из институтов публичной власти, принадлежащей многонациональному народу России (согласно ст. 3 Конституции РФ народ является единственным источником власти и осуществляет ее непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления), причем власти самостоятельной и независимой (ст. 130 Конституции РФ);

-    это право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, защищенное системой государственных гарантий (ст. 12, 130 Конституции РФ). Это право закрепляет статья 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации" № 131 -ФЗ;

-    это наиболее широкое сочетание форм непосредственной и представительной демократии (ст. 130 Конституции РФ);

-    местное самоуправление имеет особый объект управления: вопросы местного значения. Перечень этих вопросов дан в главе 3 федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". К ним относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования;

-     собственная ответственность муниципальных образований, которая обеспечивается  различными формами контроля со стороны населения и государства.

2. Законодательное определение местного самоуправления.

Конституция РФ провозглашает признание и  гарантирование местного самоуправления, которое получает в ней статус одной из основ конституционного строя страны (гл. гл. 1, 8). Естественно, что конституционная формула "местное  самоуправление" должна толковаться  не как подтверждение того, что  есть, а как цель для всех, на кого распространяет свое действие Конституция.

Развивая  конституционную модель местного самоуправления, Закон от 6 октября 2003 г. характеризует  его как форму осуществления  народом своей власти. Данная форма  обеспечивает в пределах, установленных  Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность  решение населением непосредственно  и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 1). Согласно Закону от 28 августа 1995 г. местное самоуправление - это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Оба определения в основном совпадают. Ключевое отличие современного подхода - прямая характеристика местного самоуправления как формы народовластия, что точно отражает роль местного самоуправления в системе народовластия (ст. 3 Конституции РФ).

В обоих определениях местное самоуправление наделяется качеством самостоятельной и  под свою ответственность активности (решения вопросов местного самоуправления, деятельности по решению вопросов местного самоуправления). Оба Закона вслед  за Конституцией говорят о признании  и гарантировании местного самоуправления. Кратко раскроем все эти качества. Исходное определение местного самоуправления уточняется в его содержательной, пространственной, субъектной составляющих. Для этого законодатель раскрывает смысл таких категорий, как "вопросы  местного значения", "муниципальное  образование", "органы местного самоуправления", "должностное лицо местного самоуправления" и др.

Самостоятельная и под свою ответственность активность. Самостоятельная активность - осуществляемая людьми по своей воле и в своем  интересе. По В. Далю самостоятельный - это стоящий или сущий сам  по себе, независимо от других, от чего-то другого. Однако В.И. Даль добавляет, что  самостоятельный человек тот, у  кого свои твердые убеждения, в ком нет шаткости. Получается, что как самостоятельную мы должны оценивать ту деятельность людей, которая не только осуществляется по их воле и в их интересах, но еще и покоится на их твердых убеждениях, на осознании ими своих действительных, а не мнимых интересов. Выходит, что самостояние не дается законом или по одному желанию - до него надо еще дорасти.

3. Местное самоуправление как основа конституционного строя.

Местное самоуправление согласно Европейской Хартии о местном  самоуправлении составляет одну из основ  любого демократического строя. "Принцип  местного самоуправления, - гласит статья 2 Хартии, - должен быть признан в  законодательстве страны, и, по возможности, в конституции страны"

Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления  власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране.

Народовластие в РФ осуществляется не только через  государственные органы, но и через  органы местного самоуправления. Как  отмечается в ст. 3 Конституции РФ, «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной  власти и органы местного самоуправления».

Конституционные основы. В главе 1 Конституции «Основы  конституционного строя» одна из статей (ст. 12) специально посвящена местному самоуправлению, его фундаментальным  конституционным основам. В ней  говорится, что в РФ признается и  гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий, а его органы не входят в систему органов государственной  власти. Более подробно и широко конституционные основы местного самоуправления в РФ закрепляются в четырех статьях (ст. 130—133) специальной гл. 8 Конституции  РФ «Местное самоуправление», а также  в ряде других статей Конституции РФ. В ст. 130, например, по сути дела, определяется основное содержание местного самоуправления и пути его реализации. В ней говорится, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В развитие конституционных основ местного самоуправления в РФ в августе 1995 г. был принят основополагающий по данному  вопросу Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации».* В нем прежде всего  дается характеристика муниципального образования как территориальной  единицы, в рамках которой реализуются  права граждан на местное самоуправление. Согласно указанному закону, это —  «городское, сельское поселение, несколько  поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным  законом, в пределах, которых осуществляется местное самоуправление, имеются  муниципальная собственность, местный  бюджет и выборные органы местного самоуправления» (ст. 1). Само местное  самоуправление определяется как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность  деятельность населения по решению  непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных  традиций.

Очень важное значение имеет и то, что закон  дает как общее, принципиальное, так  и весьма конкретное представление  о том, что такое «вопросы местного значения». В общем плане —  это «вопросы непосредственного  обеспечения жизнедеятельности  населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации». В более конкретном плане — это три десятка вопросов, характеризующих различные направления деятельности местного самоуправления и его органов, среди которых: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и использование местного бюджета, установление местных налогов и сборов; решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; контроль за использованием земель; благоустройство и озеленение территории; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, для деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий, развития физической культуры и спорта; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности и др.

Говоря обобщенно, конституционный статус местного самоуправления в РФ сводится к следующим основным положениям:

а) местное  самоуправление — одна из фундаментальных  основ конституционного строя РФ как демократического государства (ст. 3 и 12);

б) местное  самоуправление в пределах своих  полномочий самостоятельно (ст. 12 и 130);

в) местное  самоуправление обеспечивает децентрализацию  власти и управления, направленную на лучшее обеспечение интересов  населения мест с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 12, 130);

г) местное  самоуправление — один из важнейших  путей реализации конституционного права граждан РФ на участие в  управлении страной, благодаря которому они получают возможность самостоятельно в пределах своих полномочий решать в собственных интересах весьма широкий круг общественных дел (ст. 3,12, 130, 132 и др.);

д) местное  самоуправление осуществляется на уровне муниципальных образований, где  вопросы местного значения возможно решать наиболее эффективно (ст. 131);

 е) местное  самоуправление может осуществляться  как в формах непосредственной  демократии (референдум, выборы и  др.), так и в формах представительной  демократии (выборные и иные органы  местного самоуправления) (ч. 2 ст. 130);

ж) местное  самоуправление и его органы, будучи формой самоорганизации и самодеятельности местного населения, не входят в систему органов государственной власти, хотя и являются специфической формой осуществления существующей в стране единой публичной власти и поэтому входят в систему органов данной власти (ст. 12);

 з) структура  органов местного самоуправления  определяется населением самостоятельно (ст. 131); и) органы местного самоуправления  могут наделяться законом отдельными  государственными полномочиями  с передачей необходимых для  их осуществления материальных  и финансовых средств, при этом  реализация этих полномочий подконтрольна  государству (ч. 2 ст. 132);

к) изменение  границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается  с учетом мнения населения соответствующей  территории (ч. 2 ст. 131);

л) местное  самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию  дополнительных расходов, возникших  в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и  федеральными законами (ст. 133).

4. Местное самоуправление и государственная  власть: конституционно - правовые основы  взаимодействия 

Впервые в  истории Российского государства  на конституционном уровне осуществилось  разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и  судебную с закреплением самостоятельности  органов каждой из них (ст. 10). В то же время федеративное устройство предполагает единство системы власти, способной  обеспечить государственную целостность на основе разграничения предметов ведения и полномочий между ее уровнями (ст. 5). Согласно концепции конституционного развития Российской государственности система государственной власти подкрепляется местным самоуправлением, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выражение  власти народа.

Конституция РФ в ст. 3 определяет основные каналы, через которые народ осуществляет свою власть. А именно: непосредственно, а также через органы государственной  власти и органы местного самоуправления.

Население осуществляет свое право на местное самоуправление как непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления. Таким образом, есть все основания говорить о самостоятельной разновидности власти народа, осуществляемой на местном уровне, т.е. о местной или муниципальной власти, которая, будучи публичной, не является государственной властью. Поэтому справедливо определить муниципальную и государственную власти как самостоятельные формы публичной власти, поскольку и та и другая есть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой совпадают и разнятся лишь пространственным территориальным уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть - в городских, сельских поселениях и на других территориях муниципальных образований.

Самостоятельность муниципальной власти находит свое выражение в отделенности, обособленности местного самоуправления от государства  и его структур, что прямо закреплено в ст. 12 Конституции РФ: "Органы местного самоуправления не входят в  систему органов государственной  власти". Структура этих органов, в соответствии со ст. 131 Конституции  РФ, определяется населением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной власти получает в уставе муниципального образования.

В начале 90-х  годов, когда формировалась новая система взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Был принят целый ряд федеральных законов, в том числе и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон от 6 октября 2003 г.).

Сущность  Закона от 6 октября 2003 года состоит  в расширении полномочий федеральных  органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Значительно расширен и уточнен перечень государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления. Специальная глава посвящена экономическим основам местного самоуправления, включая владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, местные бюджеты. Происходит дальнейшее развитие взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в финансово-бюджетной сфере. В частности, детально регламентируются расходы и доходы местных бюджетов, полномочия органов местного самоуправления по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов. Большое внимание уделено проблемам выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселков и муниципальных районов, предоставлению субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Федеральные законы «Об общих принципах организации  местного самоуправления, в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», заложили организационно-правовой фундамент финансовых основ местного самоуправления. Однако в сложившихся социально-экономических условиях местное самоуправление столкнулось с рядом проблем правового характера, вызванных отсутствием действенных механизмов регулирования финансовых отношений на муниципальном и региональном уровне.

Не секрет, что в большинстве субъектов  Российской Федерации до сих пор  сохраняется командный подход в  построении отношений органов государственной  власти с муниципальными образованиями. Федеральные и региональные органы государственной власти нередко  подменяют решение вопросов, относящихся  к ведению органов местного самоуправления. В результате возникают конфликты  между органами государственной  власти субъектов Российской Федерации  и местного самоуправления в сфере  распределения доходов регионального  консолидированного бюджета между  соответствующими бюджетами. Органы каждого  уровня власти стремятся увеличить  объем доходов в бюджет соответствующего уровня и уменьшить объем расходных  полномочий. Образно говоря, в ситуации недостаточно урегулированных бюджетных  отношений каждый уровень власти тянет на себя «финансовое одеяло». При этом наибольшие проблемы возникают  у органов местного самоуправления. Они оказываются зависимыми в  части реализации своих бюджетных  прав от субъектов Российской Федерации.