Сущность, структура и функции системы государственного управления

Оглавление

Введение 3

Понятие и сущность государственного управления 4

Принципы  и признаки государственного управления 8

Заключение 14

Список  литературы 16 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение

     Воздействие государства на общество относится  к двум уровням: политическому управлению и собственно государственному управлению.

     Государственное управление – это реализация государственной политики через систему органов власти (государственных органов), при котором государственно-властные полномочия делегируются сверху вниз.

     Содержание  системы государственного управления – это изучение важнейших функций государства как института управления обществом, закономерностей и принципов их реализации, научное обоснование государственной политики, изучение складывающихся в процессе деятельности государства и органов государственного управления политико-правовых и социальных отношений.

     К системе государственного управления относятся только органы государственной  власти и местного самоуправления.

     Предметная  область государственного управления – право, управление, социология и  политология.

     Цели  и содержание государственного управления зависят от состояния и структуры управляемых процессов, от места и роли государства в обществе. 
Общественная обусловленность государственного управления определяется общественными потребностями в управлении, отражающими, в свою очередь, различные материальные и духовные потребности населения.

     Целевая направленность означает рациональную постановку целей, соответствующих  имеющимся ресурсам, обеспечивающих максимальные желаемые результаты при  минимальных затратах ресурсов, прежде всего налогоплательщиков¹. 

1. Понятие и сущность государственного управления

     Государственное управление — это специальный  вид государственной деятельности, урегулированный принципами и нормами административного права. Несмотря на то что разработчики Конституции Российской Федерации изъяли данное понятие, оно существует. Без государственного воздействия на соответствующие общественные отношения исчезнет само государство, превратившись в разрозненные, плохо управляемые составные части, постоянно стремящиеся доказать свое право на существование. Фактически эта тенденция не только проявляется, но и укрепляется, ширится во многих субъектах Российской Федерации.

     Государственное управление отличается от других видов  государственной деятельности своими специфическими чертами, функциями, методами, формами и принципами. К числу основных специфических черт государственного управления следует отнести подзаконность, подконтрольность и властность.

     Подзаконность означает, что государственное управление основывается и осуществляется на базе действующего российского законодательства. Деятельность субъектов государственного управления строится в строгом соответствии с их функциональными обязанностями и объемами властных полномочий, то есть в какой-то мере речь может вестись о наличии субординации, вертикальной и горизонтальной линии самоуправления.

     Подконтрольность, в свою очередь, требует соподчинения, правомочий на проверку исполнительности предписаний вышестоящих инстанций системы государственного управления нижестоящими, то есть подчиненными по отношению к наделенным правом требовать, приказывать и воздействовать. Кроме того, контрольная функция решает еще и такую задачу, как проверка верности отданного и исполненного властного предписания. В целом в любом управлении, в том числе государственном, обязано соблюдаться золотое правило: любое предписание должно следовать целям достижения конкретного результата. При этом чем быстрее оно будет вынесено, тем больше надежд на его эффективность. При наличии возможностей (в зависимости от ситуации) предписание должно выдаваться непосредственно принимающему. Только отсутствие таких условий обязывает руководителя обратиться к вынесению распоряжения или предписания в письменном виде. Любое предписание должно быть выполнено, проведено в жизнь. Для этих целей и существует контрольная функция с тем, чтобы удостовериться, как скоро и точно исполнено волевое решение и какая от него последовала отдача.

     Властность  обязывает участников управленческой деятельности лояльно, на законных началах строить отношения, не превышая властных  полномочий, не злоупотребляя служебным положением и не допуская халатности при участии в управленческих правоотношениях².

     Функциями государственного управления признаются три группы, или категории:

• общие;

• обеспечивающие;

• специальные.

     В свою очередь, к общим функциям относятся  организация, координация, планирование, прогнозирование, информация, регулирование и контроль.

     К обеспечивающим функциям государственного управления следует прежде всего  отнести те из них, которые не прямо, а опосредованно способствуют достижению целей и решению задач, преследуемых и ставящихся перед ним (материально-техническое снабжение; доставка и распределение ресурсов; множительные, редакционные работы; различные виды обслуживания; подготовка и переподготовка кадров и т. д.).

     Специальными  функциями государственного управления, с авторской точки зрения, следует считать правотворческую; регулятивно-управленческую; обеспечивающую социально-правовую защиту прав и свобод граждан и государственных служащих; охранную (поддержание общественного порядка); оперативно-исполнительскую и административно-процессуальную       (юрисдикционную). Приведенные три группы, или категории, функций государственного управления в полной либо частичной мере признаются в США, Великобритании, Франции, Германии и Китае. Следует акцентировать внимание на том, что каждая из трех групп функций понимается и оценивается по-разному, к тому же имеют место несовпадения как по числу, так и по назначению.

     Основными методами государственного управления, согласно действующему российскому законодательству и практике государственно-управленческой деятельности, можно считать убеждение, принуждение, согласование, оказание помощи, предписание, проверки и государственные заказы. Перечисленные методы можно объединить в три группы: административные, экономические и социально-психологические.

     С авторской точки зрения, к административным методам относятся принуждение, предписание и проверки (контроль и надзор); к экономическим — государственные заказы и материальные виды воздействий (материальная ответственность, гражданско-правовая ответственность, ограничения при применении мер материального поощрения); к социально-психологическим — убеждение, согласование и оказание помощи. Кроме того (и с этим следует согласиться), отдельные ученые к административным методам относят такие виды, как административно-правовые, административно-организационные, нормативные, индивидуальные, обязывающие, уполномочивающие, поощряющие, поручительные и рекомендательные. Однако, как нам представляется, указанные виды административных методов есть производные от ранее приведенных (принуждения, предписания и проверок)³.

     В административном праве неоднозначно понимаются экономические методы. Отдельные авторы относят к ним прибыль, премии, кредит и налогообложение. Как точка зрения такой подход возможен, но вряд ли эти методы способны претендовать на важное значение в системе государственного управления, если только их не признавать вспомогательными, опосредованными к основным.

     Формами государственного управления принято  считать регистрацию, лицензирование, аттестацию, государственные договоры и государственные программы, концепции и доктрины. Каждая из этих форм имеет свои особенности и механизм применения. По способу применения формы государственного управления подразделяются на целенаправленные для внутренних и внешних нужд и задач, организационные, материально-технические, правотворческие, правоприменительные, регулятивные, правоохранительные, письменные, устные и конклюдентные (молчаливо исполняемые, применяемые)⁴.

     Исследование  сущности, содержания и назначения института государственного управления в системе социальных отношений позволяет сделать следующие выводы и предложения:

• государственное управление в системе социальных отношений занимает главенствующее место и служит упрочению государства, стабилизации общественных отношений, надежной защите государственных интересов как внутри, так и за его пределами;

• государственное управление — это эффективное  средство проведения в жизнь внутренней, внешней, экономической и оборонной политики;

• государственное управление представляет собой главный  регулятор в борьбе за поддержание законности, правопорядка, обеспечение социальной справедливости и социально-правовой защиты прав и интересов граждан, юридических лиц и общественных объединений;

• государственное управление в целях бесперебойности  и эффективности действия требует наличия подготовленного кадрового состава, а также неукоснительного соблюдения государственными служащими предписаний Федерального закона Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»;

• используемые  в системе государственного управления методы и формы себя оправдывают, однако они требуют уточнения  и координации с учетом уже произошедших изменений во взаимоотношениях федеральных органов власти и субъектов Российской Федерации;

• государственное управление способно достигать целей  и задач, ставящихся перед ним, только при условии проведения в жизнь  присущих ему функций и наличия  надлежащего контроля за их неукоснительным  исполнением;

• государственное управление, имея свои специфические  черты, существенно отличается от иных видов регламентации общественных отношений, что требует их учета, развития и совершенствования;

• зарубежная  управленческая практика свидетельствует  о том, что отдельные элементы системы социально-управленческой деятельности различных зарубежных государств (например, Франции, Германии, Китая и Италии) могут быть использованы в отечественном управлении с учетом российской специфики;

• эффективность, конкретность и действенность механизма  организации и осуществления государственного управления возможны только при наличии специализированных центров, постоянно действующих семинаров, в которых государственные служащие, особенно руководители различных ведомств, служб и комиссий, осваивали бы методику управления коллективами.

     Бесперебойность действия системы государственного управления зависит от многих факторов и условий. К ним следует отнести надлежаще подготовленный кадровый состав, умело выбранные формы и методы управления, должным образом учтенные специфические черты управленческой деятельности, доведенные до логического завершения функции государственно-управленческой деятельности, а также дальнейшее совершенствование правовой базы, на которой строится регламентация общественных отношений в сфере социального управления⁵.

2. Принципы  и признаки государственного управления

     Принципы государственного управления -- это основоположные идеи, научные положения данного вида государственной деятельности. Некоторые  авторы отмечают, что принципы государственного управления - это его позитивные закономерности, познанные наукой и практикой и охарактеризованные в соответствующих понятиях.

     В административно-правовой науке нет единого мнения по поводу их классификации на группы и виды. В частности, выделяют такие группы принципов государственного управления:

     а) социально-политические (демократизм, участие населения  в управленческой деятельности государства; равноправие лиц разных национальностей; равенство всех перед законом; законность; гласность и учет общественного  мнения; объективность). Эта группа принципов характеризуется тем, что она распространяется на все  сферы управленческой деятельности, а сами принципы закрепляются, как  правило, в Конституции РФ Конституция  РФ от 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных  Законами Российской Федерации о  поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ и от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 26.01.2009, № 4, ст. 445. и законах РФ;

     б) организационные  принципы построения аппарата государственного управления (отраслевой, функциональный, территориальный). Они являются базой  для определения и распределения  компетенции между органами государственного управления, создавая, таким образом, единый механизм государственного управления, который должен функционировать  эффективно, не допуская параллелизма и дублирования;

     в) организационные  принципы функционирования (деятельности) аппарата государственного управления (нормативность деятельности, единоначалие, коллегиальность, деление управленческой работы, ответственность за принятые решения, оперативная самостоятельность). Данная группа принципов направлена на определение содержания деятельности конкретных органов государственного управления, обеспечение действенности управленческих процедур, эффективность управленческих решений⁶.

     Наряду с делением принципов на группы наиболее часто  предлагается их классификация на виды, а именно:

     а) общесистемные: объективности  государственного управления; демократизма государственного управления; правовой упорядоченности государственного управления; законности государственного управления; разделения власти в государственном  управлении; публичности государственного управления;

     б) структурно-целевые: согласованности между собой  целей государственного управления по основным параметрам; взаимодополняемости  целей, при которой одна цель содействует  другой; подчиненности частных, локальных  целей общим целям государственного управления;

     в) структурно-функциональные: дифференциации и фиксирования функций  путем издания правовых норм и  закрепления управленческих функций  в компетенции органов государственного управления; концентрации, которая  обусловливает необходимость предоставления определенному органу таких управленческих функций, чтобы его государственно-управленческое влияние действительно широко и  прочно направляло, организовывало и  регулировало объекты управления; комбинирования, направленной на то, чтобы определенная совокупность управленческих функций  разных субъектов управления не допускала  дублирования и параллельности; достаточного разнообразия, которое требует, чтобы  управленческие функции относительно того или иного объекта управления по количеству и содержанию соответствовали  разным управленческим запросам последнего; соответствия управленческого влияния  реальным требованиям и запросам объектов управления;

     г) структурно-организационные: единства системы государственной  власти, которая обеспечивает целостность, согласованность и действенность  государственно-управленческих процессов; территориально-отраслевой, обуславливающий зависимость организационных структур от территории, отрасли производства и услуг, сферы общественной жизни; разнообразия организационных связей, которые раскрывают вертикальные и горизонтальные организационные взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления в системе государственного управления; объединения коллегиальности и единоначалия, обусловленной спецификой организационного построения и порядком деятельности органов государственного управления;

     д) структурно-процессуальные: соответствия элементов (методов, форм, стадий) управленческой деятельности органов государственного управления их функциям; конкретизации управленческой деятельности и личной ответственности  за ее результаты; стимулирования рациональной и эффективной управленческой деятельности⁷.

     Государственное управление имеет следующие признаки.

     1. Государственное  управление представляет собой  особый вид деятельности по  осуществлению государственной  исполнительной власти, которая  отличается от деятельности по  реализации законодательной и  представительной власти по форме,  методам и содержанию. Государственное  управление -- это исполнительно-распорядительная  деятельность по применению законов  и иных (подзаконных) нормативных  правовых актов.

     2. Государственное  управление наряду с правоприменением  осуществляет административное  правотворчество (правоустановление).

     Правотворческая деятельность заключается в том, что органы государственного управления в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывают и утверждают обязательные для других субъектов права (объектов управления) правила поведения, контролируют соблюдение этих правил и самостоятельно осуществляют административную юрисдикцию (правоохранительную деятельность).

     3. Государственное  управление осуществляется везде,  где возникает необходимость  в обеспечении исполнения законодательных  актов, а также защиты прав  и свобод граждан (признак всеобщности). Государственное управление осуществляется  в важнейших сферах жизнедеятельности  государства и общества - хозяйственно-экономическое  строительство, социально-культурная  и административно-политическая  сферы (признак масштабности). Государственное  управление распространяется не  только на принадлежащие государству  объекты, но и на негосударственные  коммерческие и некоммерческие  организации; в последнем случае  имеет место государственное  регулирование посредством управленческих  регулятивных и контрольно-надзорных  процедур.

     4. Государственное  управление - это непрерывная, постоянная  и планомерная деятельность, основанная  на объективных закономерностях  функционирования исполнительной  власти и направленная на обеспечение  государственных интересов, прав  и свобод граждан, общественного  порядка и безопасности. В процессе  государственного управления решаются  задачи, осуществляются функции  государства и обеспечиваются  как интересы государства, так  и конституционные права и  свободы граждан.

     5. Государственное  управление осуществляется специальными  органами государственной исполнительной  власти, которые создаются государством, как на уровне Российской Федерации,  так и в субъектах Российской  Федерации и образуют систему  органов государственного управления. Действуя по поручению и от  имени государства и реализуя  функции государственного управления, эти органы наделяются полномочиями  государственно-властного характера  и действуют в пределах компетенции,  установленной для них нормативными  правовыми актами.

     6. Государственное  управление отвечает принципу  законности, т. е. деятельность  органов исполнительной власти  основывается на положениях и  требованиях федеральных законов  и законодательных актов субъектов  Российской Федерации. Эта деятельность  не должна противоречить и  подзаконным нормативным правовым  актам, изданным самими органами  государственного управления. Иными словами, управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции. Иногда государственное управление определяется как "бюрократическое управление" (при этом исключается известное отрицательное значение этого термина), т. е. такое управление, которое "должно следовать детально разработанным правилам и предписаниям, установленным властью вышестоящего органа. Обязанность бюрократа -- выполнять то, что велят ему эти правила и предписания. Его свобода действовать в соответствии с собственными убеждениями ограничена". Вместе с тем известная свобода действий необходима и для "бюрократа"; государственные служащие (должностные лица) могут осуществлять управление по своему усмотрению.

     7. Государственное  управление строится на основе  вертикальных (субординационных, иерархичных)  и горизонтальных связей и  отношений. В большей мере распространены  вертикальные отношения, т. е.  отношения строгого подчинения  административной и дисциплинарной  власти субъектов управления. В  последние годы появились новые  формы организации -- горизонтальные  отношения, основанные на равенстве  субъектов управления. В данном  случае можно говорить о перераспределении  полномочий между органами исполнительной  власти, заключении административных  договоров.

     8. Государственное  управление основывается на принципе  организационности, т. е. для  него характерно многообразие  организационных форм, совокупность  которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего  управленческого механизма. Организационная  деятельность органов государственного  управления включает исполнение  как внешних, так и внутренних  административных функций. Внутриорганизационная  деятельность осуществляется также  законодательными органами, судами, прокуратурой, создавая при этом  необходимые условия для реализации  непосредственных функций самих  этих органов (законотворчество, правосудие, осуществление прокурорского  надзора). Органы исполнительной  власти сочетают внутреннее управление (создание структуры органа управления, подготовка квалифицированных служащих, т. е. самоорганизация) с внешним управлением, т. е. осуществлением соответствующим субъектом управления функций внешнего характера и воздействия на объекты управления.

     9. Государственное  управление реализует полномочия  юрисдикционного характера, т.  е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления  органами исполнительной власти  так называемого "принуждающего"  управления (например, наложение административных  взысканий, применение мер предупреждения  или пресечения)⁸.

Заключение

     Одной из главных задач создания современного Российского государства является радикальное изменение неэффективной  системы государственного управления, унаследованной от советской системы  управления, что требует проведения широкомасштабной административной реформы.

     Государственное управление можно рассматривать  в широком и узком смыслах. Широкое понимание государственного управления в качестве объекта - субъекта воздействия охватывает все органы государственной власти, а также  государственные предприятия, учреждения и организации. В узком смысле государственное управление является содержанием исполнительной власти. В системе разделения властей  назначение государственного управления - практически организовать достижение поставленной цели, какого-либо позитивного  результата.

     Государственное управление характеризуется структурностью, которая представляет собой структуру  государственных органов исполнительной власти, практически осуществляющими  государственное управление в определенных сферах жизни государства. В организационном  структурном смысле органы государственной  власти по сферам управления можно  объединить в блоки: управление в  экономической сфере, управление в  социально-культурной сфере; управление в административно-политической сфере.

     Главный вопрос современной России - ее становление  как динамично развивающегося государства. Достижение этой цели невозможно без  эффективного функционирования системы  управления страной. Начальный этап реформ - освобождение экономики от тотального государственного управления, приватизация государственной собственности, создание федеративного устройства страны с расширением самостоятельности  субъектов Федерации, повышением авторитета местных сообществ. И сегодня  задача государства организовать государственное управление соответствующее по динамизму и эффективности стоящим перед государством задачам⁹. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Список  литературы

1. Административное  право / Под ред. Г.В. Атаманчука. М.: Юристъ, 2010.
2. Атаманчук Г.В. Государственное управление. Организационно-функциональные вопросы. Учебное пособие. М.: www.economica/ru, 2010.
3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. 4-е изд. - М.: Омега-Л, 2009 - 584 c.
4. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник, 3-е изд. - М.: Эксмо, 2010. - 528 с.
5. Братановский С.Н. Административное право России. М.: НОРМА, 2010.
6. Бочаров В.Д. Системность в управлении. М.: Юристъ, 2010.
7. Глазунова Н.И. Государственное управление: Учебник для ВУЗов. - М.: Муниципальный мир, 2009. - 456 с.
8. Комментарий к Кодексу об административных правонарушениях. - Под ред. Э.Г. Липатова, С.Е. Чанкова. - М.: Юрайт, 2010.
9. Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная части: Курс лекций. М., 2010.
10. Чиркин В.Е. Государственное управление. М.: Юристъ, 2010.
11. Шамхалов Ф.И. Основы теории государственного управления: Учебник для ВУЗов. - М.: Экономика, 2009. - 518 с