Ирина Эланс
Теории местного самоуправления. 3
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«ЮЖНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
Институт по переподготовке и повышению квалификации преподавателей гуманитарных и социальных наук
Контрольная работа по курсу:
«Муниципальное управление и местное самоуправление»
На тему:
«Теории местного самоуправления»
Выполнила: студентка V курса ОЗО
Результаты проверки:
______________________________
(зачёт-незачёт, дата; подпись преподавателя)
Работа сдана и зарегистрирована в деканате:
______________________________
(дата; подпись методиста ОЗО)
Ростов-на-Дону
2013 г.
Содержание
Введение…………………………………………………………
I. Предпосылки и условия развития теорий местного самоуправления…….4
1.1 Понятие и предпосылки развития теорий местного самоуправления…......4
1.2 Условия возникновения
теорий местного
II. Теории местного самоуправления...…............
2.1 Общественная и государственная теории МСУ……………………………7
2.2 Современные теории
МСУ. Основные подходы к МСУ………………….
2.2.1. Локалистский подход…………..……………………….........
2.2.2. Теория общественного выбора…………………………..............
2.2.3. Дуалистический подход………………………
III. Современная роль МСУ…………………………………………………….13
IV. Основные проблемы МСУ………………………………………………….14
4.1. Проблемы Российского МСУ……………………………………………..16
V. Организация МСУ в городах федерального значения……………………..19
5.1. Особенности организации
МСУ в городе Санкт-Петербурге…
Заключение……………………………………………………
Список используемой литературы……………………………………………...
Введение
Исследование происхождения и сущности любого социального явления должно начинаться с того этапа, на котором оно возникает и демонстрирует свои потенциальные возможности, а в дальнейшем и ведущие признаки. Развитие и становление местного самоуправления связаны с формированием централизованных государств. Самоуправленческие и государственные начала общественного управления следовали в общем русле изменений социально-экономических и политических процессов, переплетаясь и формируясь в единый институционально-нормативной комплекс публичной власти.1 История идей формирования системы регламентирования местного самоуправления свидетельствует о том, что в процессе развития государственности возникали различные теории местного самоуправления, которые по-разному объясняли его политико-правовую природу. Данные теории историчны, поскольку они создавались на основе практического опыта как отдельно взятого государства, так и группы стран и различались по способу формирования местных учреждений, по характеру и количеству дел, им подведомственных, а также по характеру взаимоотношений с центральной властью.
Актуальность темы этой контрольной работы определяется огромной ролью местного самоуправления в экономической и политико-правовой жизни общества, в становлении институтов демократического государства. Так, в современной России местное самоуправление поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать государственную власть, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.
Целью контрольной работы является рассмотрение предпосылок, условий возникновения и существенных признаков различных теорий местного самоуправления, а так же практическую реализацию его полномочий на региональном уровне.
Задачей контрольной работы является попытка осветить основные теоретические взгляды на понятие местного самоуправления и особенности различных теорий местного самоуправления, а также рассмотреть особенности местного самоуправления на примере города Санкт-Петербурга.
I. Предпосылки и условия развития теорий местного самоуправления.
1.1 Понятие и предпосылки развития теорий местного самоуправления
Теории местного самоуправления можно определить как совокупность основанных на историческом опыте научных взглядов и представлений, которые направлены на объяснение сущности, организации муниципального (местного) управления и соотношения его с управлением публичным.
Основы правовых систем местного самоуправления большинства европейских государств, а также Японии, США и других стран были заложены в ходе муниципальных реформ XIX века, однако традиции общинного самоуправления берут свое начало в организации полисной демократии античного мира.
Муниципалитетом называлось городское управление, берущее на себя обязанность решения общегородских задач, а также распоряжения хозяйственными средствами. Этот термин возник в период республики в Древнем Риме. Муниципалитетами назывались города, которые пользовались правами самоуправления. Стоит отметить, что под муниципалитетом в настоящее время понимается избираемое городское и сельское самоуправление. Однако в некоторых странах муниципальным является лишь городское самоуправление.
Принцип самоуправления являлся общим принципом местного управления Италии периода республики, когда Рим из маленькой латинской общины превратился в огромное государство с обширной территорией. Законом 45 г. до н.э. Юлий Цезарь установил некоторые общие правила относительно местного городского устройства, а именно: основой муниципального управления был установлен принцип широкой автономии в местных делах, хотя и под контролем Рима.2
По своей сути организация муниципального устройства являлась копией государственного устройства Рима. Народное собрание всех граждан общины, организованное по местным куриям, являлось высшим органом местного самоуправления. Народное собрание выбирало муниципальных магистратов и решало общие вопросы местной жизни. В каждом городе, по образцу римского Сената, существовал муниципальный сенат из 100 членов. В компетенции муниципальной магистратуры находилась административная и судебная власть.
Муниципальные реформы XIX века основывались на фундаменте, который закладывался уже в Средние века. Средневековые города с их административным, судебным и финансовым правлением, отвоёванным или купленным у феодальных правителей, в оболочке городского самоуправления несли зачатки буржуазного муниципализма. Так, Великая французская революция дала толчок конституционному движению в европейских странах.3 Однако оно не только привело к появлению новых форм организации власти на уровне высшего государственного управления, но и поставило задачу преобразования местного управления по новому типу, свободному от сильного бюрократического влияния центральных органов власти. Требование проведения начал местного самоуправления представляло собой логический вывод из основных принципов правового, конституционного государства, которое последовательно приходит на смену полицейскому, бюрократическому абсолютистскому государству.
1.2. Условия возникновения теорий местного самоуправления
В условиях демократического, правового государства взаимоотношения государства и личности, центральных органов власти и местных сообществ принципиально иные, нежели в абсолютистском государстве, которое И. Кант называл государством произвола. Таким образом, вполне естественно то, что местное самоуправление, предполагающее известную независимость и обособленность в системе органов государственной власти, стало лозунгом политических движений и правовых реформ XIX в.
На теорию и практику конституционного развития европейских государств большое влияние оказали французские конституции XVIII в., а также Конституция Бельгии 1831 г., которая сыграла значительную роль в распространении идей местного самоуправления в Европе. В этой конституции содержалась статья, посвященная общинному управлению. Так же стоит отметить, что наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями Конституция Бельгии признавала и четвертую власть – муниципальную.
Француз Ж.-Г. Турэ, идеи организации общинного управления которого нашли отражение в Конституции Бельгии, сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении:
- понятие о собственных общинных делах, присущих естественным образом муниципальному управлению;
- понятие о государственных делах, которые государство передает в ведение местного самоуправления.
Эти два понятия получили впоследствии свое развитие в различных теориях местного самоуправления.
В первой половине XIX века были разработаны теоретические основы местного самоуправления. Одним из первых проблем местного самоуправления коснулся французский государственный деятель А. Токвиль. Он писал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться её мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности».4
Таким образом, в XIX веке сформировался целый ряд теорий местного самоуправления, в которых по-разному рассматривается его сущность.
Ученые использовали различный подход к определению числа теорий о местном самоуправлении. Лазаревский Н.И. считал, что существует всего четыре теории местного самоуправления: теория свободной общины, хозяйственная и общественная теории самоуправления, а также теория самоуправляющейся единицы, как юридического лица.2 Михайлов Г.С. выделяет три теории самоуправления: хозяйственную, государственную и политические теории. Фадеев В.И. называет пять теорий самоуправления: теорию свободной общины, общественную теорию самоуправления, государственную теорию самоуправления, теорию дуализма муниципального управления и теорию социального обслуживания.
Наиболее верным представляется мнение Л. Велихова, который выделяет следующие теории местного самоуправления: свободной общины, общественную (хозяйственную) и государственную.5
2. Теории Местного самоуправления (МСУ).
2.1.Общественная и государственная теории МСУ
Самые первые идеи в теорию МСУ были заложены в ХVIII веке – это идеи естественных прав, общественного договора, автономной общины, представительного правления и разделения властей. Ж.Ж.Руссо рассуждал о естественных правах общин. Один из отцов-основателей США Т.Джефферсон говорил о «республиках в миниатюре», о самоуправляющихся поселениях, принимающих решения всем населением. В науке эти и другие взгляды получили развитие в XIX веке.
Немецкие ученые выдвинули теорию свободной общины, которая базировалась на идеях естественного права и доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, поскольку община возникает раньше государства, оно должно уважать свободу общинного самоуправления. Теория свободной общины выдвигала такие основные элементы организации МСУ, как:
- избираемость органов МСУ членами общины,
- разделение дел, которыми должны заниматься органы МСУ, на дела общины и дела, порученные ей государством,
- отрицание права
На смену теории свободной общины, которая была уязвима с многих точек зрения (общины, как правило, возникали одновременно с государствами, а не раньше их и др.), пришла общественная теория МСУ. Эта теория также исходила из противопоставлении государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Обосновывая самостоятельность МСУ, данная теория выдвигала идею негосударственной, преимущественно общественной, хозяйственной природы деятельности органов МСУ. МСУ – это заведование делами местного хозяйства. Основные положения данной теории можно сформулировать следующим образом. Сущность МСУ – предоставление местному сообществу самому решать свои местные вопросы, а правительственным органам – заведовать только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противопоставления местного сообщества государству, общественных интересов – политическим, требует, чтобы общество и государство занимались каждый только своими делами.
В данной теории прослеживалось определенное отождествление самоуправляющихся территорий с частноправовыми объединениями (промышленными корпорациями, благотворительными обществами и др.), что приводило к серьезным возражениям против нее (очень тяжело, например, точно разграничить чисто общинные дела и государственные дела, порученные общине и т.д.).
В связи со слабыми сторонами общественной теории МСУ в XIX веке немецкими учеными Р.Гнейстом и Л.Штайном были предложены основные положения государственной теории МСУ6. Согласно этой теории МСУ – это одна из форм местного государственного управления. Все полномочия в области МСУ даны государством, имеют своим источником государственную власть. В отличие от центрального государственного управления МСУ осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результатах местного управления. В связи с этим бессмысленно утверждение, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами МСУ, имеют иную природу, чем государственные. Передача некоторых государственных вопросов в ведение органов МСУ обусловлена необходимостью их более эффективного решения на местном уровне, поскольку госчиновники лишены инициативы, самостоятельности и не зависят от местного населения.
Р.Гнейст связывал МСУ с системой почетных и безвозмездных должностей (политическое направление государственной теории МСУ). Он полагал, что МСУ должно осуществляться наиболее уважаемыми людьми из местного населения на безвозмездной основе. Однако, эти взгляды Р.Гнейста поддержки не получили.
Л.Штайн видел основу самостоятельности органов МСУ в том, что они являются органами местного сообщества, а не непосредственными органами государства (юридическое направление). Л.Штайн считал, самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Большинство ученых поддержали позицию Л.Штайна.
Эти два противоположных взгляда на МСУ (самостоятельная власть либо придаток государства) до сих пор вызывают споры и формируют различные подходы к МСУ в России. Что касается западной науки, то сегодня общественная теория МСУ выглядит устаревшей. МСУ сегодня неизбежно включается в систему властных отношений в государстве. В то же время это не принижает роли МСУ (см. ниже) – именно МСУ является общераспространенной формой регулирования баланса между центром и регионами.
2.2.Современные теории МСУ. Основные подходы к МСУ.
Остановимся чуть подробнее на современных теориях МСУ, появившихся в 70-х годах ХХ столетия в западной науке. Какая из них реализуется на практике, во многом зависит от традиций, от того, кто находится у власти: либералы, консерваторы или социал-демократы.
В самом общем виде можно выделить 4 основных подхода к МСУ:
• Локалистский подход
• Неомарксистский подход
• Теория общественного выбора
• Дуалистический подход.
2.2.1. Локалистский подход.
В основе локалистской концепции МСУ лежат классические идеи либеральной демократии. Соответственно реализуется этот подход там, где у власти либералы. Локалисты акцентируют внимание на роли МСУ в предоставлении услуг и на его политической роли. Группа (в данном случае местное сообщество) в центре этого подхода.
Суть взглядов локалистов сводится к следующему:
• МСУ необходимо для реализации разделения властей и вовлечения населения в процесс принятия властных решений
• Сила демократии в обратной связи с гражданами. МСУ решает эту задачу, т.о. МСУ открыто для инноваций и самосовершенствования
• Локальный характер МСУ обеспечивает доступность и открытость местной власти, быстроту реагирования ее на местные нужды
• Органы МСУ имеют большие возможности завоевать доверие общественности
• Органы МСУ обеспечивают сглаживание и разрешение конфликтов в местном сообществе теми, кого эти конфликты затрагивают.
Локалисты считают, что для успешного функционирования системы МСУ сегодня необходимо:
• Законодательно зафиксировать разграничение полномочий между центром, регионами и муниципалами
• Органы МСУ должны собирать и оставлять у себя местный подоходный налог
• Выборные органы МСУ должны быть сформированы на основе пропорционального представительства
• Система МСУ должна быть одноуровневой.
Данный подход соответствует общественной теории МСУ.
2.2.2. Неомарксистский подход.
В основе данной концепции лежит неомарксистский взгляд на современное капиталистическое государство. В центре внимания здесь политическая роль МСУ в сглаживании и разрешении классовых конфликтов.7 Реализуется чаще всего там, где у власти социал-демократы.
В рамках неомарксистского подхода существуют 2 основных направления: теория социальных отношений и теория регуляции.
Теория социальных отношений отводит МСУ роль двойного представительства: местных интересов («представительная роль») и общенациональных интересов на местах («интерпретирующая роль»). Эта двойственность и приводит к конфликтам между центром и МСУ.
Сторонники теории регуляции применительно к МСУ утверждают, что изменения в системе МСУ должны представлять собой арену постоянных конфликтов до тех пор, пока не будут найдены формы организации МСУ, соответствующие требованиям времени. Эти требования определяются общим направлением движения капиталистической экономики. Изменения экономических форм сопровождаются изменениями в управленческих идеологиях, делающих больший акцент на иерархической системе контроля при концентрации всей власти сверху.
Данный подход в большей степени соответствует общественной теории МСУ.
2.2.2.1.Теория общественного выбора.
Данная теория является неотъемлемой частью неоконсерватизма, в центре ее внимания – индивидуум поскольку все зависит от его выбора. Оптимальным механизмом распределения товаров и услуг, принятия решений сторонники этой теории считают рынок, по сравнению с ним и государственная бюрократия, и представительная демократия проигрывают.
Существующая система МСУ считается неэффективной, и предлагается внести в нее следующие изменения:
• Внешнее контрактирование – органам МСУ центр в обязательном порядке предписывает осуществить открытый тендер на проведение работ, которые до этого выполняли местные власти
• Фрагментация - вместо крупных органов системы МСУ в соответствии с новыми законодательными актами приходит множество мелких специализированных органов, удовлетворяющих потребности различных групп населения. У потребителя появляется выбор.
Теория общественного выбора является производной от административных моделей, легитимность МСУ производна от его административной эффективности. Данный подход в равной степени не соответствует ни государственной, ни общественной теориям МСУ.
2.2.3. Дуалистический подход.
Его еще называют «веберианским», поскольку основой его являются идеи Макса Вебера, о том, что определяющую роль в организации и деятельности властных институтов играют элиты. В рамках общего подхода выделяются «теория дуалистического государства» и «теория дуалистической политики»8.
Концепция МСУ, базирующаяся на теории дуалистического государства, рассматривает органы МСУ прежде всего в качестве местного ответвления органов государственной власти. Государство осуществляет 2 важнейших функции: социального инвестирования – государственное обеспечение базовых товаров и услуг с, необходимых частным фирмам для производства; и социального потребления – обеспечение потребительских нужд различных групп населения, которые не могут удовлетворить через рынок. В большинстве случаев государство осуществляет социальное инвестирование на уровне центральной и региональной властей, социальное потребление – на уровне МСУ.
Теория дуалистической политики делит политику на «высокую», связанную с проблемами, наиболее важными для существования государства: экономическим регулированием, законодательством, охраной правопорядка и др., и «низкую», связанную с нецентральными вопросами: городским планированием, уборкой улиц и др. «Высокой» политикой занимается центр, центр же определяет приоритеты в развитии различных сфер, в том числе, входящих в рамки «низкой» политики, которая отдана на откуп МСУ. В результате функционирование системы МСУ зависит от взглядов центрального правительства.
Данный подход полностью соответствует государственной теории МСУ.
3. Современная роль МСУ.
Рассмотрим теперь значение и ценность системы МСУ и стоящие перед ней проблемы с точки зрения западной политической науки9. Востребованность МСУ, его значение долгое время, с начала прошлого века и особенно после второй мировой войны, были предметом ожесточенных дискуссий. Нужность МСУ подвергалась большим сомнениям: услуги эффективнее предоставляют частные фирмы, демократия и плюрализм на местах, равно как и общественное участие не очень интересны, о чем свидетельствует низкая явка на муниципальные выборы. Тем не менее, сегодня большинство ученых и политиков соглашается с тем, что ценность МСУ заключается в следующем:
• Система МСУ является противовесом автократической власти центра и гарантом существования в обществе плюрализма и демократии. МСУ расширяет круг субъектов политической власти.
• МСУ является эффективным механизмом для сглаживания политических конфликтов внутри государства.
• МСУ предоставляет возможности жителям для участия в политическом процессе, для участия в процессах принятия властных решений на местном уровне.
• Система МСУ эффективнее любой другой при предоставлении услуг на местном уровне. «МСУ – ключевой элемент политических систем европейских либеральных демократий. Структуры МСУ обеспечивают различные услуги – достаточно назвать образование, социальное обеспечение, жилищное хозяйство, транспорт. Они являются крупными распорядителями средств общественного сектора и важными источниками рабочих мест…».
4. Основные проблемы МСУ