Теория многоуровневого управления в ЕС

СОДЕРЖАНИЕ

1. Теория многоуровневого  управления в ЕС

2. Современные подходы к модернизации управления (регионализация, децентрализация).

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Теория многоуровневого управления в ЕС

Теория многоуровневого  управления возникла в начале 90-х  годов двадцатого века как продукт  изучения теории европейской интеграции. Ряд исследователей решили проанализировать новые реалии в интеграции Европейских  Сообществ, возникшие после подписания в 1992 году Маастрихтского договора. Первыми, кто заговорил тогда о многоуровневом управлении, были  Лисбет Хуг и Гарри Маркс. Последний в своей работе «Structural policy and Multi-level governance in the EU» дал одно из первых определений понятия «многоуровневое управление». «Это система постоянных переговоров между связанными друг с другом правительствами на различных территориальных уровнях».

Определение многоуровневого  управления

По-английски термин "многоуровневое управление" звучит как Multilevel Governance. Понятие governance  сравнительно недавно вошло в употребление у наших политологов. До сих пор ведутся споры насчет того, как лучше перевести это слово, для того, чтобы сделать этот термин более понятным для представителей российской общественности. Дело в том, что в англоязычной литературе этот термин противопоставляется, другому термину -  government.  Смысл слова governance состоит в подчеркивании децентрализованного характера административного управления, в частности в Европейском Союзе, в подчеркивании сетевого принципа организации, в противоположность иерархическому, характерному для government. Если для government характерна иерархичность, некая «вертикаль» власти, то для governance характерно, прежде всего, сетевое взаимодействие по горизонтали, отсутствие иерархической соподчиненности между взаимодействующими элементами. Известные отечественные ученые В.М. Кулагин и П.Р. Палажченко полагают правильным переводить слово «governance» как «управляемость». Другой видный исследователь В.Д. Писарев, занимающийся изучением экологических проблем, использует в этом смысле термин «соуправление». Так как большое значение в понятии governance предается подробной регламентации полномочий всех властных органов и процедур их взаимодействии, так как именно это способствует эффективному функционированию сетевого управления, в отсутствии вертикальной административной иерархии, то возможен и еще один вариант перевода термина governance, «регламентация», такой точки зрения придерживается видный отечественный теоретик политического анализа М.А. Хрусталев.

Другой видный российский исследователь М.В. Стрежнева предлагает переводить governance как «управление». Этот перевод наиболее приемлем, особенно учитывая схожесть и взаимосвязь, существующие между понятиями «многоуровневое управление» и «глобальное управление» (multi level governance и global governance). Во втором термине governance традиционно переводится как «управление», что дает все основания переводить его так и в случае с «multilevel governance».

Западные исследователи, в частности, Джеймс Розенау используют понятие governance для того, чтобы «описать регулирование отношений между независимыми субъектами в отсутствие всеобщей политической власти, в частности в сфере международных отношений». Схожее определение дает М.В. Стрежнева «Управление же – это политическая координация общественных отношений в отсутствие унифицирующей власти».

Отсутствие единого центра власти, предполагает именно сетевое  взаимодействие между всеми участниками  международных процессов, причем эти  процессы уже не могут быть названы  чисто международными. В них, кроме  национальных правительств активное участие  принимают акторы как субнационального, так и наднационального уровней. «Понятие глобального управления включает в себя преодоление пространственной локализации государства, а также экспансию политического суверенитета и контроля за пределы национальных границ». С учетом вышесказанного стоит отметить еще и уменьшение роли национального государства и увеличение роли субнациональных и наднациональных акторов, что выражается, в том числе, и в передаче им части национального суверенитета. Происходит не только экспансия суверенитета за национальные границы, но и его перераспределение.

Глобальное управление, означает взаимодействие между участниками  глобальных процессов, различными как  государственными, так и не государственными акторами глобальной политики. Возникновение глобального управления можно определить как общемировой процесс, тогда «многоуровневое управление» можно рассматривать как европейскую вариацию «глобального управления». Термин  «многоуровневый» применительно к «управлению» в Европейском Союзе отражает наличие нескольких уровней – национального, субнационального и наднационального, внутри и между которыми происходит взаимодействие. Если в «глобальном управлении» сложно говорить о существовании каких-либо уровней, поскольку отсутствуют четкие критерии их выделения, то в ЕС такие критерии есть. Наличие трех опор, выделение различных сфер компетенции национальных и наднациональных органов, возросшая роль регионов  позволяют даже говорить об институционализации многоуровневой системы в ЕС.

Теория многоуровневого  управления

Теория многоуровневого  управления возникла в начале 90-х  годов двадцатого века как продукт  изучения теории европейской интеграции. Ряд исследователей решили проанализировать новые реалии в интеграции Европейских  Сообществ, возникшие после подписания в 1992 году Маастрихтского договора. Первыми, кто заговорил тогда о многоуровневом управлении, были Лисбет Хуг и Гарри Маркс. Последний в своей работе «Structural policy and Multi-level governance in the EU» дал одно из первых определений понятия «многоуровневое управление». «Это система постоянных переговоров между связанными друг с другом правительствами на различных территориальных уровнях». Как видно, изначально в теории многоуровневого управления основное  внимание уделялось сетевому взаимодействию правительственных структур разного уровня. Однако со временем в теории многоуровнего управления свое место заняли и исследования роли неправительственных акторов.

Теория многоуровневого  управления по своей сути призвана объяснить те нестыковки теоретических  построений и реальности, которые  наблюдаются как у представителей межправительственного подхода, так  и у неофункционалистов при изучении европейской интеграции. Межправительственный подход аппелирует к национальным государствам, руководствующимся своими интересами, к их роли в интеграционных процессах, взаимоотношениям между государствами, на базе соглашений между которыми и происходит интеграция. С точки зрения данного подхода трудно объяснить уменьшение роли национальных государств, передачу части суверенитета наднациональным органам и регионам в Европейском Союзе, создание Еврорегионов, в которые могут входить части нескольких национальных государств, тенденцию к увеличению самостоятельности регионов, вплоть до создания их представительств при ЕС. « Правительства уже не контролируют многие отрасли хозяйственной деятельности. В руководстве ими задействованы институты, которые функционируют на разных – национальном, наднациональном и субнациональном – уровнях управления. При этом в ЕС пропагандируется идея такого руководства, которое предполагает в перспективе все более широкое участие гражданского общества».

С другой стороны, надежды  неофункционалистов на создание такой конструкции, в которой роль государств была бы совсем сведена к минимуму, также не оправдались. Государства до сих пор занимают важное место в Евросоюзе, не сложилось единого и мощного наднационального центра и четкой исполнительной иерархии в рамках ЕС. Соответственно, если оба подхода затрудняются в полной мере объяснить реальные процессы европейской интеграции, возникает еще один подход, который обращается к тому, что не одна из только что рассмотренных теорий не учитывает, к понятию сети, (policy networks).

Существует несколько  определений сети, так сеть можно  определить как сочетание относительно стабильных, децентрализованных, неиерархических  отношений, которые связывают разных по природе акторов (государственных и негосударственных). Так же некоторые западные исследователи, в частности Патрик Кенис и Фолкер Шнайдер рассматривают сеть как «относительно стабильные и длительные взаимоотношения, позволяющие мобилизовать и свести воедино рассеянные ресурсы с тем, чтобы организовать коллективные (или параллельные) действия, направленные на достижение общей цели в политике». Изучение сетевых взаимодействий и есть главное преимущество теории многоуровневой интеграции.

Понятие сети, позволяет  рассматривать многообразие акторов во всей сложности процессов взаимодействия между ними, протекающих на различных уровнях. Уровни в Европейском Союзе соответствуют масштабу выполняемых задач, те проблемы, что могут эффективно решаться на региональном и национальном уровне, не решаются на уровне наднациональном и наоборот. Этот принцип, называемый принципом субсидиарности, способствует разграничению сфер компетенции между органами власти разных уровней, и способствует уменьшению роли национальных государств, одновременно с увеличением роли регионов, для некоторых европейских ученых именно взаимодействие между региональными и национальным и наднациональным уровнями в сети является главным предметом исследования в рамках теории многоуровневого управления. Это понятно, поскольку по многим причинам, в том числе и историческим, регионы в Европе являются довольно устойчивыми образованиями. В своих нынешних границах, они возникли задолго до формирования национальных государств, существовали в качестве федеративных единиц в составе государства как в Германии или когда-то обладали собственной государственностью как Шотландия или Уэльс в составе Великобритании. С созданием Евросоюза, и сетей многоуровневого управления роль регионов, ранее вынужденных строго подчиняться и выполнять указания национальных центров, увеличилась, естественно, что эти процессы требуют своего изучения. Исследуется то, «как наднациональные, национальные, региональные и местные органы управления, пересекаются в непривязанных к территории политических сетях».

Действительно в рамках Европейского Союза произошло изменение роли регионов. Усилилась роль Комитета Регионов, регионы осуществляют прямые контакты с Комиссией, их представители  входят в состав министерских делегаций, кроме того, регионы имеют прямые представительства в Брюсселе. Происходят и изменения внутри самих национальных государств, где также внедряется система многоуровневого управления. В частности в Великобритании произошел переход от традиционной Вестминстерской модели отношения  центра и регионов к новой. Основными отличиями этой модели от старой являются переход от жесткой иерархии к взаимоподчинению, усилению роли регионов и региональных парламентов, отходу от монополии Лондона на внешнюю политику.

Неудивительно поэтому, что  основное место в работах посвященных  многоуровневому управлению удивляется именно региональному аспекту. Так, например, основное внимание в работе «Ослабление центрального государства, но каким образом?». Л.Хуг и Г. Маркс, собственно первые, кто стал применять термин «многоуровневое управление» по отношению к Европейскому Союзу, уделяют основное внимание именно усилению роли регионов. Именно в этом ключе рассматриваются две возможных модели многоуровневого управления. Кроме «обычной» модели, в которой субнациональные акторы выполняют различные задачи, один и тот же человек не может быть членом нескольких таких структур, количество их внутри государства строго определено, и все одни обладают одинаковой структурой, авторы предлагают рассмотреть еще одну возможную модель многоуровневого управления, в котором сфера компетенции субнациональных структур определяется стоящими перед ними задачами, один и тот же человек может быть членом разных субнациональных структур, количество этих структур, количество субнациональных уровней и их внутреннее устройство в этой модели также разное. Таким образом, типы многоуровневого управления рассматриваются в зависимости от субнациональных структур, их организации и взаимодействия со структурами национального и наднационального уровней.

С другой стороны структура  многонационального управления, сетевое  управление само по себе, предусматривает  и привлечение к процессу принятия решений неправительственных акторов, структур гражданского общества. Ведь сетевое управление возникает тогда, когда нужных целей уже невозможно достичь только с помощью традиционных иерархически связанных каналов власти. Участие в политических сетях различных неправительственных объединений, групп интересов, частных лиц является еще одной гранью многоуровневого управления, которой, однако, уделяется не столь много внимания, как роли регионов.

Критика и применимость теории многоуровневого управления

Критики теории многоуровневого  управления отмечают тот факт, что  она объясняет лишь процессы, происходящие внутри ЕС, а значит, не может претендовать на универсальность и называться научной теорией в полном смысле этого слова. Таким образом, они предлагают рассматривать теорию многоуровневого управления как подход к объяснению процессов протекающих в рамках европейской интеграции, но не как универсальную теорию, которая бы могла объяснить процессы, происходящие внутри других интеграционных группировок. Другим слабым местом теории является то, что недостаточно внимания уделяется негосударственным акторам, исследование политических сетей и многоуровнего управления дополняют друг друга и в принципе могут рассматриваться в рамках одного подхода.

Однако несомненным преимуществом  теории многоуровневого управления является ее гибкость, способность  к объяснению тех процессов в ЕС, которые труднообъяснимы с точки зрения других теорий. Важным преимуществом понятия многоуровневого управления является рассмотрение реальности интеграции сразу на нескольких уровнях во всей сложности взаимодействия между структурами на самих уровнях и между ними.

Важно и то, что эта  теория работает с таким понятием как «сеть», которое  в настоящее  время становится все более востребованным при объяснении процессов происходящих в социальной сфере. Размывание иерархических  структур и переход к сетевым  моделям взаимодействия отмечается не только в теории региональной интеграции, но и в общественных науках в целом. Так в философии постмодерна  даже возникло понятие ризомы, фиксирующее принципиально внеструктурный и нелинейный способ организации целостности, оставляющий открытой возможность для имманентной автохтонной подвижности и, соответственно, реализации ее внутреннего креативного потенциала самоконфигурирования.

2. Современные  подходы к модернизации управления (регионализация, децентрализация).

Для большинства отечественных  предприятий значимым фактором является их явно выраженное техническое отставание от уровня зарубежных партнеров и  конкурентов. Под техническим отставанием  следует понимать физический износ  имеющегося оборудования и основных фондов, отсутствие должного уровня развития ряда обязательных компонентов общей конкурентоспособности. Так, отсутствуют или имеют слабое развитие современные механизмы управления разработкой продукции и производством, обеспечения качества, которые органически связаны с вопросами подготовки кадров, сбором и обработкой информации, рациональной инфраструктурой предприятий.

Делая попытку объективно оценить  перечень проблем, требующих проработки для обновления внутреннего механизма  отдельно взятого предприятия, следует  назвать некоторые из них, определяемые внешними условиями. Они носят различный  характер, отражая специфику регионов и положение российской экономики  в целом. К проблемам регионального  уровня следует отнести слабое развитие рынка услуг. Такое положение  подталкивает крупные предприятия  формировать свою инфраструктуру, позволяющую  на, не всегда приемлемом, качественном уровне удовлетворять разноплановые, в том числе, специфические потребности.

Вынужденная ориентация промышленных предприятий на полное самообеспечение, с одной стороны, требует значительного отвлечения материальных средств, с другой стороны, усугубляет ситуацию с переизбытком основных фондов, необходимых для поддержания деятельности сервисного характера, что в итоге серьезно влияет на формирование конкурентоспособной цены выпускаемой продукции. Такой порядок общегосударственного хозяйствования необходимо рассматривать, как один из сдерживающих факторов, лишающий промышленные предприятия возможности адекватно реагировать на появившиеся рыночные условия и не способствующий их развитию.

Сложившаяся практика управления крупными промышленными предприятиями Российской Федерации, безусловно, требует изучения с последующим формированием  научного подхода по выработке жизнеспособных предложений для их интенсивного обновления. Обновление в первую очередь требуется в сфере создания технологии эффективного менеджмента, поскольку прогресс именно в этой области способен обеспечить позитивное развитие значительного большинства объектов хозяйствования.

Вследствие сказанного, становится очевидной необходимость совершенствования  механизмов управления типичным крупным  российским предприятием.

Зарубежная практика управления рассматривает  усилия по созданию эффективных механизмов менеджмента, как важнейшую задачу для успешного развития бизнеса  и укрепления предприятий и организаций. Это в свою очередь влияет на имидж  предприятий и фирм, делает их более  привлекательными для инвесторов, повышает их рыночную ценность. Все перечисленное  следует рассматривать, как единый, достаточно сложный механизм.

Изучение управленческого опыта  в экономически развитых странах  показывает, что деятельность крупных  предприятий в рассматриваемой  области носит систематический  характер. Затраты при планировании к реализации каждого из компонентов  управления носят глубоко осмысленный  характер (достигают 2-5% общих затрат при ведении бизнеса), а практику тиражирования эффективных механизмов хозяйствования можно квалифицировать, как повсеместную. Как правило, комплексные  работы по совершенствованию механизмов управления носят целевой характер, а форма организации всего  комплекса работ имеет статус целевого проекта.

Практика кадрового обеспечения  работ в рассматриваемой области  предполагает целенаправленную специальную  подготовку специалистов по весьма обширному  спектру научных знаний. Это находит  отражение и в требованиях  образовательных стандартов стран  Европы и Америки. Программы подготовки специалистов в университетах охватывают такие важные направления, как:

- стратегическое управление,

- моделирование бизнес-процессов,

- системы менеджмента качества,

- контроллинг,

- корпоративные системы ERP-класса,

- управление проектами.

Таким образом, можно констатировать, что современная практика создания эффективных механизмов управления предприятиями и организациями  в зарубежном опыте носит комплексный  целенаправленный характер и охватывает многие сферы деятельности в том числе науку и образование.

Анализ проблемных вопросов управления для характерных российских предприятий  и сравнительный анализ работы предприятий  развитых стран Западной Европы позволяет  сделать следующие выводы;

- сложившийся и практически  поддерживаемый уровень развития  функционального спектра управления  не имеет необходимой полноты  для обеспечения устойчивого   хозяйствования в изменяющихся внешних условиях;

- методическая наполненность российской практики управления не охватывает на современном уровне развития решение вопросов стратегического управления, маркетинговых исследований, управления качеством, управления затратами, подготовки персонала;

- уровень документального оформления  содержательной части функций  и процедур управления имеет  не  достаточную детализацию, а практика целевого ведения работ по комплексному совершенствованию механизмов управления незначительна;

- компьютерное обеспечение управленческой  и производственной деятельности  следует характеризовать, как  имеющее слабое развитие;

- практический опыт успешных  модернизаций с целью создания  современных механизмов управления  на предприятиях Российской Федерации  незначителен;

- уровень затрат для характерных  российских предприятий на создание  и поддержание технологий управления  чрезвычайно низок (менее 1% в  общей структуре затрат);

- уровень научного обоснования  и сопровождения практических 'работ  в рассматриваемой области требует  комплексного развития с охватом  различных областей знаний.

Несомненно, активизация практических работ по созданию эффективных механизмов и, следовательно, технологий управления востребованы временем. Промышленным предприятиям необходимо формировать  активную внутреннюю политику для решения  обозначенных проблемных вопросов.

Необходимость проведения реформ находит  все большее понимание у руководителей  промышленных предприятий. Анализ желаемых перемен неизбежно приводит каждого  компетентного руководителя к составлению  обширного перечня необходимых  мероприятий, отражающих суть предстоящих  изменений.

Однако, имеющий место некоторый  субъективизм в выборе этих приоритетов, ориентированный, в основном, на перманентное желание увеличения прибыли, тотальное  развитие маркетинга или повышение  квалификации кадров, не всегда соответствует  важнейшим задачам предприятия.

Упрощенное восприятие процесса реформирования и естественное желание осуществления  максимального количества необходимых  изменений в малый промежуток времени повышает риск в достижении ожидаемых результатов.

В этой связи представляется целесообразным предложить для приоритетного решениякомплексную задачу модернизации внутреннего механизма практически любого предприятия - создание интегрированной технологии управления с охватом наиболее важных системообразующих компонентов:

- управления качеством,

- управление информацией,

- управление затратами.

Такое решение в сочетании с  еще одним всеохватывающим компонентом - управление персоналом позволит начать созидательное движение в этой весьма не простой сфере деятельности. Такой  подход в методологическом плане  будет в достаточной мере соответствовать  принципам TQM (Total Quality Management - всеобщее управление качеством), что является общепризнанной тенденцией в мире.

Раскрывая содержательную часть предлагаемого  комплекса, следует рекомендовать  ввести в практику работы крупных  промышленных предприятий:

- создание в соответствии  со стандартами ISO серии 9000 систем  качества и их последующую  сертификацию;

- создание корпоративных интегрированных  информационно-управляющих систем ERP-класса (Enterprise Resource Planning - планирование ресурсов предприятия), работающих в режиме реального времени;

- разработку (построение) и внедрение  организационно-методических комплексов  контроллинга.

Последнее из выше перечисленного требует  особых пояснений.

Рассматривая методические аспекты  управления предприятием в экономически развитых странах, целесообразно сделать  акцент на практическом использовании  методологии контроллинга. Практическое применение контроллинга, как эффективного инструмента с развитыми системами учета и планирования, позволяет обеспечивать руководителей различных уровней необходимой управленческой информацией. Объективная полнота и высокая степень детализации такой информации в сочетании с автоматизацией ее сбора и последующей высокопроизводительной компьютерной обработкой, создает возможность гибкого управления затратным механизмом предприятия. Техническое обеспечение решения таких задач осуществляется, как правило, с использованием упомянутых выше гибко настраиваемых информационно-управляющих ERP-систем.

В целом, следует отметить невысокий  практический уровень проработанности  организационных, методических и технических  решений для широкого применения контроллинга в отечественной практике управления. Можно констатировать, что глубоко осмысленное практическое приложение контроллинга на текущий момент носит скорее исключительный характер, нежели нормы.

Трактовка и практическое приложение контроллинга в современном управлении имеет различные варианты. С одной стороны это объясняется спецификой применения этой методологии и внутренней политикой предприятия, с другой - некоторой открытостью для научного осмысления этой предметной области. Все это представляет интерес и для практических работников, и для профильных специалистов.

Территориально-политическая децентрализация может рассматриваться  как целенаправленная политика, проводимая государством в рамках процесса регионализации.  Децентрализация представляет собой сознательно выбранное направление в региональной политике государства. В процессе децентрализации идет развитие самоуправления в регионах и на местах, процесс принятия политических решений частично смещается в сторону регионов. Центр разгружает себя от части полномочий, передавая их на места и способствуя развитию самоуправления.

Важной  составляющей децентрализации является деволюция — передача полномочий от центра к регионам и структурам самоуправления на местах.

Особым процессом является федерализация — развитие федеративных отношений в государстве, переход от унитарной к федеративной модели.

Федерализацию и  децентрализацию необходимо отличать друг от друга. Эти два процесса могут совпадать в том случае, если происходит реорганизация унитарного, централизованного государства на федеративных началах. Однако возможна и противоположная ситуация, когда автономные политии объединяются в федерацию. В таком случае федерация появляется в результате процессов централизации, создания нового государствообразующего центра. В последнем случае можно говорить о своеобразном процессе "федеративной централизации".

Для описания процессов децентрализации  и федерализации следует определить понятие "асимметрия". Речь идет об асимметрии территориально-государственного строительства. Асимметрия предполагает наличие статусных и иных политических различий между регионами в государстве, когда можно говорить о существенных межрегиональных различиях.

Территориально-политическую асимметрию не следует путать с неоднородностью (гетерогенностью) региональной структуры. Различия между регионами существуют всегда, они обусловлены этнокультурными, социально-экономическими и природно-географическими факторами. Территориально-политическая асимметрия относится к политическому неравенству регионов, различиям, связанным с их статусом и объемом полномочий. Она возникает в результате неравномерности в процессах децентрализации (или "федеративной централизации"), когда одни регионы получают более высокий политический статус, а другие — более низкий. Выше на примере административно-территориального деления можно было увидеть статусные различия между регионами в некоторых федерациях (когда одни регионы не имеют статуса субъектов федерации, или, наоборот, в государстве есть автономные регионы, наличие которых позволяет говорить о нем как о федерации).

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1) Стрежнева М. «Трансправительственные сети» в ЕС. Международные процессы. Журнал теории международных отношений и мировой политики, том 6, №1, январь-апрель 2008г.

2) Стрежнева М. «Сетевой компонент в институциональном устройстве Европейского Союза»// Международные процессы. Журнал теории международных отношений и мировой политики, том 3, №3 (9), сентябрь-декабрь 2005 г.

3) электронный ресурс : [http://konservatizm.org]

4) электронный ресурс : [http://www.creativeconomy.ru]

5) электронный ресурс : [http://nicbar.narod.ru]