Территориальная основа местного самоуправления. Границы муниципального образования, порядок их изменения

План 

1. Территориальная основа местного самоуправления. Границы муниципального образования, порядок  их изменения

    Местное самоуправление представляет собой  один из уровней политико-территориальной  организации публичной власти страны наряду с субъектами Российской Федерации  и государством в целом. Оно заключено  в определенные территориальные  рамки. Во-первых, пространством осуществления  местного самоуправления, как одной  из основ конституционного строя страны, является вся территория Российской Федерации. Во-вторых, местное самоуправление как форма организации местных сообществ жителей осуществляется в границах отдельных муниципальных образований. При этом муниципальные образования учреждаются с учетом федеративного устройства государства. В каждом субъекте Федерации создаются собственные муниципальные образования, границы которых не могут пересекать границ субъектов РФ. Муниципальные образования охватывают всю территорию соответствующих субъектов, за исключением территорий с низкой плотностью населения.

    Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.¹

    Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Федерального закона.

    Цель  данной работы – раскрыть территориальную основу местного самоуправления, границы муниципального образования и порядок их изменения. Исходя из цели работы, можно выделить следующие задачи:

    - определить критерии создания  муниципальных образований;

    - рассмотреть установление границ муниципальных образований;

    - охарактеризовать порядок изменения границ муниципальных образований. 

    1.1. Критерии создания  муниципальных образований

    При создании муниципальных образований  учитывается история складывания  местного сообщества, величина его территории, тип поселений и их число, численность населения соответствующих поселений, наличие транспортной, иной инфраструктуры, пешеходная, транспортная доступность до административного центра и др.

    Можно выделить следующие критерии создания муниципальных образований:

    1. Территорию городского или сельского  поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.²

    2. В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Указанный критерий вызывает сложность при определении территорий муниципальных образований крупных городов, традиционно включающих в свой состав поселки. В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1 тыс. человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3 тыс. человек) или объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3 тыс. человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения. В соответствии с законом субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения этого субъекта и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.³

    3. Размеры территории поселения  устанавливаются с учетом численности его населения. Границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.⁴

    4. Границы поселения не могут  пересекаться границами населенного  пункта. Территория поселения не  может находиться внутри территории другого поселения. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Федерации. Границы муниципального района не могут пересекаться границами поседения.⁵

    5. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.⁶

    6. К территориям с низкой плотностью  населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. К территориям с высокой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой или высокой плотностью населения, можно найти в Распоряжении Правительства РФ «Об утверждении перечней субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой либо с высокой плотностью населения» от 25 мая 2004 г. № 707-р (в последней редакции Распоряжения Правительства РФ от 04.11.2004 г. № 1397-р), которое утверждается Правительством РФ по представлению органов государственной власти субъектов, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.⁷

    1.2. Установление границ  муниципальных образований 

    Установление  территории и границ — необходимый  этап процесса образования и преобразования муниципальных образований. Он может быть составным элементом процедуры государственной регистрации уставов муниципальных образований, поскольку последние в собственных уставах описывают свои границы и раскрывают состав своей территории. При регистрации устава муниципального образования регистрирующий орган проверяет законность и этого фрагмента устава. Однако регистрирующий орган не вникает в вопросы целесообразности и не способен в рамках процедуры регистрации выверить правильность документального закрепления границ муниципального образования. Тем более на этом этапе сложно согласовать интересы сопредельных муниципальных образований в вопросе о территориальном размежевании между ними. Поэтому субъекты Федерации должны еще законодательно закреплять установление и изменение территории и границ муниципальных образований при образовании преобразовании (объединении, разделении, присоединении, выделении, приобретении (утрате) части населенной территории), упразднении муниципальных образований, а также при приобретении либо утрате ими части ненаселенной территории. Идеальный вариант — законодательное установление территории и границ муниципального образования до акта регистрации его устава.⁸

    Территорию  муниципального образования составляют земли городских, сельских населенных пунктов, поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Территория муниципального образования должна быть единой и не может состоять из территориально не связанных друг с другом частей. При определении территории муниципального образования желательно сохранять целостность земельного участка, принадлежащего одному землепользователю. Установление и изменение территории муниципального образования производятся с учетом исторических и иных местных традиций.

      Муниципальная территория — это  всегда и избирательная территория, и территория проведения местных  референдумов, собраний, сходов. Не все земли, входящие в территорию муниципального образования, являются его муниципальными землями. В состав территории муниципального образования помимо его собственных земель могут входить земли государственные, частные, земли других муниципальных образований. В то же время земли муниципального образования могут находиться и за пределами его территории. Муниципальная территория — объект публичного (конституционного, уставного) права, а муниципальные земли — объект гражданского и земельного права.⁹

    Закрепление границ муниципальных образований  удобнее проводить опорой на три  основных правила:

    - в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией административно-территориальной единицы (населенного пункта), его граница определяется по границам соответствующей административно-территориальной единицы (населенного пункта);

    - в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией нескольких административно-территориальных единиц (населенных пунктов), его граница определяется по несовпадающим границам соответствующих административно-территориальных единиц (населенных пунктов);

    - в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, частично или полностью не совпадающей с территорией административно-территориальных единиц (населенных пунктов), его граница определяется по границам административно-территориальных единиц (населенных пунктов) в части их совпадения, а также по границам земельных участков, оформленных в установленном законом порядке, и естественным границам (линиям рельефа, ясно видимым ориентирам, иным характерным точкам: дороги, просеки, опушки леса, мосты, линии электропередачи, трубопроводы, здания, сооружения, капитальные ограждения и т.п.) в части, в которой границы муниципального образования не совпадают с границами административно-территориальных единиц (населенных пунктов).¹⁰

    Границы муниципальных образований устанавливаются  и изменяются в соответствии со следующими требованиями:

    - территория субъекта Российской  Федерации разграничивается между  поселениями. Территории с низкой  плотностью сельского населения  могут не включаться в состав  территорий поселений;

    - территории всех поселений, за  исключением территорий городских  округов, а также возникающие  на территориях с низкой плотностью  населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

    - территорию поселения составляют  исторически сложившиеся земли  населенных пунктов, прилегающие  к ним земли общего пользования,  территории традиционного природопользования  населения соответствующего поселения,  рекреационные земли, земли для  развития поселения;

    - в состав территории поселения  входят земли независимо от  форм собственности и целевого  назначения;

    - в состав территории городского  поселения могут входить один  город или один поселок, а  также в соответствии с генеральным  планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

    - в состав территории сельского  поселения могут входить, как  правило, один сельский населенный  пункт или поселок с численностью  населения более 1000 человек (для  территории с высокой плотностью  населения – более 3000 человек)  и (или) объединенные общей  территорией несколько сельских  населенных пунктов с численностью  населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью  населения – менее 3000 человек  каждый);

    - сельский населенный пункт с  численностью населения менее  1000 человек, как правило, входит  в состав сельского поселения;

    - в соответствии с законами  субъекта Российской Федерации  статусом сельского поселения  с учетом плотности населения  субъекта Российской Федерации  и доступности территории поселения  может наделяться сельский населенный  пункт с численностью населения  менее 1000 человек;

    - на территориях с низкой плотностью  населения и в труднодоступных  местностях сельский населенный  пункт с численностью населения  менее 100 человек может не наделяться  статусом поселения и данный  населенный пункт может не  входить в состав поселения,  если такое решение принято  на сходе граждан, проживающих  в соответствующем населенном  пункте;

    - административным центром муниципального  района может считаться город  (поселок), имеющий статус городского  округа и расположенный в границах  муниципального района;

    - границы сельского поселения,  в состав которого входят два  и более населенных пункта, как  правило, устанавливаются с учетом  пешеходной доступности до его  административного центра и обратно  в течение рабочего дня для  жителей всех населенных пунктов,  входящих в его состав, а границы  муниципального района – с  учетом транспортной доступности  до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;

    - территория населенного пункта  должна полностью входить в  состав территории поселения;

    - территория поселения не может  входить в состав территории  другого поселения;

    - территория городского округа  не входит в состав территории  муниципального района;

    - границы муниципального района  устанавливаются с учетом необходимости  создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

    - территория поселения должна  полностью входить в состав  территории муниципального района.¹¹

    1.3. Порядок изменения  границ муниципальных  образований

    Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации в соответствии с требованиями федерального законодательства. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом.

    Инициатива  населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом  и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

    Инициатива  органов местного самоуправления, органов  государственной власти об изменении  границ муниципального образования  оформляется решениями соответствующих  органов местного самоуправления, органов  государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации об изменении  границ муниципального образования  не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам  органа местного самоуправления данного  муниципального образования, в период кампании местного референдума.

    Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных  входящих в их состав поселений или  населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, или изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных поселений или населенных пунктов.

    Согласие  населения выявляется путем голосования, предусмотренного ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в последней редакции ФЗ от 05.04.2010 г. № 40-ФЗ), либо сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.¹²

    Изменение границ поселений, влекущее отнесение  территорий отдельных входящих в  их состав населенных пунктов к территориям  других поселений, осуществляется с  согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного ст.24 Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

      Изменение границ муниципальных  районов и поселений, не влекущее  отнесения территорий отдельных  входящих в их состав поселений  и (или) населенных пунктов  соответственно к территориям  других муниципальных районов  или поселений, осуществляется  с учетом мнения населения,  выраженного представительными  органами соответствующих муниципальных  районов и поселений.

    Уменьшение  численности населения сельских населенных пунктов менее чем  на 50 процентов относительно минимальной  численности населения, после установления законами субъектов Российской Федерации  границ поселений в соответствии с требованиями Федерального закона не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной  власти субъектов Российской Федерации, федеральными органами государственной  власти процедуры изменения границ поселений. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Библиографический список

Правовые  акты

1. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в последней редакции ФЗ от 05.04.2010 г. № 40-ФЗ)/Собрание законодательства РФ. 06.10.2003 г. № 40. Ст. 3822.
2. Распоряжение Правительства РФ «Об утверждении перечней субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой либо с высокой плотностью населения» от 25 мая 2004 г. № 707-р (в последней редакции Распоряжения Правительства РФ от 04.11.2004 г. № 1397-р)/Собрание законодательства РФ. 07.06.2004 г. № 23. Ст. 2318.

Научная литература

1. Акмалова А.А. Муниципальное право России. – М.: ЭКМОС, 2002. – 344 с.
2. Васильев В.И. Муниципальное право. – М.: ЮстицИнформ, 2008. – 848 с.
3. Муниципальное право/Под общ. ред. М.Н. Кудилинского, И.А. Шевелевой. – СПб.: СПбГУ, 2005. – 224 с.
4. Муниципальное право/Под общ. ред. Н.А. Игнатюк, А.А. Замотаева, А.В. Павлушкина. – М.: Норма, 2006. – 215 с.
5. Муниципальное право/Под ред. С.А. Авакьян. – М.: Проспект, 2009. – 544 с.
6. Муниципальное право России/Под общ. ред. А.А. Кокотова, И.В. Выдрина. – М.: Инфра-М, 2002. – 574 с.
7. Муниципальное право России/Под общ. ред. С.В. Корсоковой, А.В. Малько. – М.: Юрайт, 2010. – 398 с.
8. Чаннов С.Е. Муниципальное право. – М.: Юрайт-Издат, 2007. – 560 с.
9. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. – М.: Проспект, 2007. – 672 с.