Территории муниципальных образований.
МИНОБРНАУКИ РОССИИ
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования
«Российский государственный гуманитарный университет»
ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ, УПРАВЛЕНИЯ И ПРАВА
КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА
по предмету: Муниципальное право
Тема: Территории муниципальных образований.
Москва 2013
Оглавление
- Введение…………………………………………………………
……….....3
- Территориальная основа. Виды
муниципальных образований…………………………………………………
……………...4
- Принципы территориальной организации
местного самоуправления…………………………………………
………………….8
- Проблема общих критериев создания
муниципального образования и состава
его территории………………………………………………..
.....13
- Заключение……………………………………………………
…………..15
- Список используемой литературы………………………………………16
Введение
Муниципальное образование — территория, в границах которой совместно с государственным управлением разрешено местное самоуправление для решения только местных вопросов. Такое местное самоуправление осуществляется непосредственно и (или) через выборные, и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований:
- сельское поселение — один или несколько объединённых общей территорией сельских населённых пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; соответствует сельсоветам советских времён и земствам досоветского периода. Сельское поселение входит в состав муниципального района.
- городское поселение — небольшой город или посёлок городского типа, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; Городские поселения, не являющиеся городскими округами, входят в состав муниципальных районов.
- муниципальный район — несколько поселений (сельских и/или городских) и межселенных территорий, объединённых общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
- городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом вопросов местного значения;
- внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Территориальная
основа. Виды муниципальных образований
Территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой систему правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления. К наиболее важным вопросам, регулируемым данным инструментом муниципального права, относятся:
- создание муниципального образования;
- состав территории муниципального образования;
- границы муниципального образования;
- изменение состава территории муниципального образования;
упразднение муниципального образования.
Нормы Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указывают, что муниципальными образованиями в Российской Федерации являются:
сельское поселение;
городское поселение;
муниципальный район;
городской округ;
внутригородская территория
города федерального значения.
Федеральный закон 2003 г. не дает определения муниципального образования; напомним, что Федеральный закон 1995 г. муниципальное образование определял как городское, сельское поселение, иную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Закон 2003 г. просто перечисляет возможные виды муниципальных образований, и при этом как бы отходят на второй план два основных критерия, в соответствии с которыми с 1995 г. шел процесс создания муниципальных образований: организационный (наличие местного самоуправления, его выборных органов) и материальный (наличие муниципальной собственности и местного бюджета).
По новым правилам для того, чтобы понять, является ли то или иное поселение муниципалитетом (муниципальным образованием), необходимо выяснить, обладает ли оно статусом сельского поселения, городского поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения. Правда, из анализа норм Федерального закона 2003 г. можно сделать вывод: если последний таким статусом обладает (наделено), значит, у него уже есть свои территория, соответствующие выборные органы, муниципальная собственность, местный бюджет.
Таким образом, Федеральный
закон 2003 г. исчерпывающе называет виды
муниципальных единиц, в отличие от прежнего
Закона 1995 г., исходившего из возможного многообразия форм
местного самоуправления - по крайней
мере по своим формулировкам, т.е. территориальные
пределы муниципального образования тогда
определялись лишь в самом общем виде.
Даже указание на городское, сельское
поселение (как особую территориальную
единицу) не могло считаться императивным,
поскольку в границах, охватывающих несколько
городских и сельских поселений, объединенных
общей территорией, могло создаваться
единое (т.е. одно) муниципальное образование
- объединение поселений (район, сельсовет,
сельский округ, город с прилегающими
поселениями и др.) в целях более эффективного
осуществления местного самоуправления
и с учетом мнения населения каждого из
входящих в муниципальное образование
поселений. При этом сами такие поселения
не становились муниципальными образованиями,
а были всего лишь территориальными (административно-
С принятием Федерального закона 2003 г. ситуация изменилась. Предусмотренные им муниципальные образования можно различать как муниципальные единицы, образно говоря, низового и более высокого уровня (хотя этот Федеральный закон понятие "уровни" не использует) по двум критериям.
Первый критерий - это характер полномочий. Муниципальные образования низового уровня - сельские поселения, городские поселения, внутригородские территории городов федерального значения по изначальной редакции Закона 2003 г. разрешают только вопросы местного значения (правда, в редакции Закона от 29 декабря 2006 г. поселения получили право с 2008 г. на осуществление некоторых, указанных в Законе, государственных полномочий и в целом на реализацию иных государственных полномочий, если они не закреплены за конкретным государственным органом). Муниципальный район и городской округ имеют статус муниципальных образований более высокого уровня в силу того, что помимо разрешения вопросов местного значения могут осуществлять и отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами или законами субъектов РФ.
Второй критерий - это место в системе местного самоуправления. Сельские поселения, городские поселения и внутригородские территории городов федерального значения могут быть названы муниципальными образованиями низового, или первичного, уровня, поскольку ниже их муниципальных образований не существует. В состав сельских поселений, городских поселений входят населенные пункты и прилегающие к ним земли, но они не являются муниципальными образованиями.
Муниципальный район в сельской местности - муниципальное образование более высокого, второго, уровня ("этажа"). В него и входят сельские поселения, городские поселения (как муниципальные образования)
А городской округ - это муниципальное образование, которое корреспондирует уровню муниципального района. Иначе говоря, городским округом является территория, включающая город, прилегающие к нему иные населенные пункты и земли между ними, выделенная из муниципального района (муниципальных районов) и ставшая самостоятельным муниципальным образованием. По объему полномочий муниципальный район и городской округ почти не отличаются друг от друга. А поскольку городской округ - это, образно говоря, "вчерашнее" городское поселение, но получившее более высокий "ранг", его вопросы ведения и полномочия во многом родственны городскому поселению.
Для правильной ориентации в видах и структуре тех или иных муниципальных образований следует четко представлять структуру муниципального образования и его территории, а также понятие населенного пункта. Дело в том, что муниципальное образование может состоять из одного населенного пункта, а может включать в себя и несколько населенных пунктов. Кроме того, муниципальное образование может включать в себя помимо земель населенных пунктов и прилегающие к ним земли, а когда речь идет о муниципальном районе, в его состав включаются и так называемые межселенные территории, т.е. территории (населенные пункты или земли), не включаемые в состав низовых муниципальных образований - поселений.
С учетом сказанного Федеральный закон 2003 г. предлагает исходить из того, что границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии с рядом требований.
Прежде всего, территория субъекта РФ разграничивается между сельскими и городскими поселениями. Каких-то жестких требований средней численности муниципального образования Закон не содержит. Он предлагает учитывать низкую или высокую плотность населения, с учетом которой территории включаются в состав указанных выше первичных муниципальных образований, а в отдельных случаях могут входить напрямую в муниципальные образования верхнего уровня. В целом вопрос решается так: по общему правилу территории включаются в состав тех или иных первичных муниципальных образований - сельских поселений или городских поселений.
Однако территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений (надо полагать, сельских поселений), за исключением территорий исторически сложившихся земель населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорий традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационных земель, земель для развития поселения; т.е. все перечисленные объекты должны быть оставлены в поселении. Территории с низкой плотностью населения, не входящие в состав поселений, входят в муниципальный район - это межселенные территории.
В свою очередь, территории всех сельских и городских поселений, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов.
Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории соответственно сельского или городского поселения. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. Это означает, что входящие в состав муниципального района сельские и городские поселения организационно отделены друг от друга. При этом территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.
К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. В свою очередь, к территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории, где плотность сельского населения более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой или высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.
Существуют перечни обоих видов территорий, утвержденные распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р (с дополнениями от 4 ноября 2004 г.). В соответствующие перечни чаще всего включены конкретные районы субъектов РФ, в некоторых случаях - определенные муниципальные образования. Однако наряду с этим территориями низкой или высокой плотности названы целиком отдельные субъекты РФ (с низкой плотностью преимущественно автономные округа, с высокой плотностью, например, республики Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Краснодарский и Ставропольский края, Воронежская, Калининградская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская области и др.).
С учетом этих общих условий рассмотрим каждый вид муниципальных образований.
Принципы территориальной организации местного самоуправления
Сельское поселение
По Федеральному закону 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 2) сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, Закон в общем определении сельского поселения как вида муниципального образования рассматривает его территорию как состоящую из одного или нескольких населенных пунктов.
Вместе с тем в ст. 11 Закона говорится, что в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый).
Таким образом, Закон отдает предпочтение более крупным по численности населения сельским муниципальным образованиям. Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения (т.е. такой населенный пункт лучше не делать самостоятельным муниципальным образованием).
Однако при малой плотности населения и больших размерах территории сделано исключение. Федеральный закон предусматривает: в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек.
До каких пределов может уменьшаться эта численность
населения, Федеральный закон прямо не
говорит. Но он разрешает и такую крайность:
на территориях с низкой плотностью населения
и в труднодоступных местностях сельский
населенный пункт с численностью населения
менее 100 человек может не наделяться статусом
поселения и не входить в состав поселения,
если такое решение принято на сходе граждан,
проживающих в соответствующем населенном
пункте. В этом случае данный населенный
пункт входит в состав муниципального
района на положении межселенной территории
(т.е. территории, не входящей в состав
сельских или городских поселений) с низкой
плотностью населения. Правда, не совсем
понятно, какое он в этом случае занимает
положение внутри района.
Городское поселение
По общему определению Федерального закона (ст. 2) городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Вместе с тем из п. 5 ст. 11 Закона следует: в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также - в соответствии с генеральным планом городского поселения - территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
В принципе, городскими поселениями являются территориальные единицы, которые ранее назывались городами районного подчинения, или районного значения, т.е. входили в состав районов (теперь - муниципальных районов), но имели самостоятельное управление, свой бюджет, некоторые учреждения и предприятия. Новшества состоят в том, что на статус муниципального образования в виде городского поселения могут претендовать теперь кроме "районных городов" также и поселки - надо полагать, большие и перспективные. Кроме того, Федеральный закон позволяет включать в состав городского поселения дополнительные территории, в том числе поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями (иначе говоря, надо вывести их из состава какого-то муниципального образования и передать данному городскому поселению).
В Федеральном законе установлено несколько правил относительно территории, которые (правила) являются общими для сельских и городских поселений. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 11 территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. Как отмечалось ранее, эти земли нельзя изъять из поселения под предлогом того, что территория имеет низкую плотность населения, и включить в качестве межселенных территорий в состав муниципального района. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения (п. 4 ч. 1 ст. 11).
Муниципальный район
В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные
полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Таким образом, муниципальный район можно представить как образование, состоящее:
из сельских поселений (чаще всего так бывает преимущественно в сельской местности, в аграрных районах);
из сельских и городских поселений (это характерно для местностей с развитой промышленной инфраструктурой, особенно прилегающих к большим городам);
из сельских и городских поселений и межселенных территорий, не входящих в состав поселений, т.е. "напрямую" состоящих в муниципальном районе (чаще это бывает в местностях с низкой плотностью населения).
Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;
Для определения границ таких муниципальных образований, как сельские поселения и муниципальные районы, Федеральный закон 2003 г. предлагает руководствоваться соответственно критериями пешеходной и транспортной доступности их административного центра для жителей.
Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.
Городской округ
Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. (ст. 2) городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных данным Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Определение в Законе городского округа не совсем удачно в том плане, что городской округ называется городским поселением, тем самым дается повод считать их похожими друг на друга. На самом деле сходство между городским округом и городским поселением возможно лишь в том, что и поселение, и округ могут быть представлены одним и тем же населенным пунктом - городом (Закон позволяет получить статус городского поселения даже поселку, однако вряд ли поселок получит возможность стать городским округом). Отличия состоят в том, что: а) город, претендующий на статус городского округа, выходит из состава муниципального района, перестает состоять в районе; б) городской округ как новое муниципальное образование приобретает право получить отдельные государственные полномочия.
Обычно статус городского округа получают большие города, которым становится "тесно" в рамках района. В Федеральном законе 2003 г. (ч. 2 ст. 11) говорится: наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных данным Законом вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.
Если строго исходить из данной формы (ч. 2 ст. 11), выход города не должен стать катастрофой для соответствующего района. В Законе прямо сказано, что должна быть в наличии сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных данным Законом вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.
Более того, Федеральный закон не исключает и того, что населенный пункт, приобретая статус городского округа, останется центром района: п. 10 ч. 1 ст. 11 гласит, что административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района.
Практика реализации Федерального закона выявила такую, несколько необычную, особенность, как стремление больших городов уйти "на вольные хлеба" из районов, "прихватив" с собой немалое число поселков и сельских населенных пунктов, а соответственно и прилегающих к ним земель. Стремление это понятно: развитие городского округа может потребовать территорий для промышленного и гражданского строительства. В ряде случаев в состав городских округов включаются населенные пункты и земли, расположенные на расстоянии 20-30 км от главного города соответствующего городского округа. По существу, такой городской округ мало чем отличается от муниципального района, с той разницей, что включенные в городской округ населенные пункты не являются муниципальными образованиями и именуются территориальными единицами, микрорайонами. Население далеко не всегда заинтересовано в переходе из "сельского" статуса в "городской", поскольку по ряду направлений (тарифы на коммунальные услуги и пр.) сельские жители имеют льготы, которых нет у городских жителей.
Внутригородская территория города федерального значения
Это часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Как известно, в Российской Федерации
есть два города федерального значения
- Москва и Санкт-Петербург, являющиеся одновременно и субъектами
РФ. Конечно, наряду с ними есть много крупных
городов, преимущественно административных
центров - субъектов РФ, имеющих большую
численность населения (многие - более
миллиона жителей) и деление на внутригородские
районы. По Закону 1995 г. допускалось создание
местного самоуправления в таких районах,
т.е. они были муниципальными образованиями.
Теперь же это запрещено, муниципальным
образованием является город в целом.
Районы городов становятся административно-
Отказ от превращения городских районов в муниципальные образования, особенно в больших городах, многие политики, практики и ученые считают неоправданным.
Проблема общих критериев создания муниципального образования и состава его территории
Все типы муниципальных образований должны удовлетворять поселенческому принципу организации местного самоуправления, т.е. каждое муниципальное образование является поселением или объединением поселений. Под поселением понимается сельский или городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Специальных критериев или принципов территориальной организации местного самоуправления в Федеральном законе 2003 г. не содержится. Между тем последовательный подход к определению территориальных пределов муниципальных образований, несомненно, требует их введения.
Наиболее очевидными такими критериями являются:
численность населения;
обеспеченность муниципального образования земельными ресурсами;
социально-экономический потенциал территории, обеспечивающий реальную возможность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения (объем и состав источников налоговых поступлений, уровень развития социальной сферы и инфраструктуры территории и др.);
мнение населения соответствующей территории - его главного субъекта самоуправления на соответствующей территории.
В Федеральном законе 2003 г. состав территории муниципального образования детально не определен. В нем лишь указывается в качестве одного из требований к определению границ муниципальных образований, что в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Кроме того, можно утверждать, что состав территории муниципального образования основан на принципе единства, поскольку законодательство не допускает разрыва земельного участка, принадлежащего любому землепользователю, муниципальными или административными границами. Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории соответственно сельского или городского поселения. В состав территории муниципального образования входят:
земли населенных пунктов муниципального образования, на которых расположены жилые дома, прилегающие к ним территории и приусадебные участки;
земли общего пользования;
рекреационные зоны;
земли, необходимые для развития поселений;
другие земли в границах муниципального образования, обеспечивающие жизнедеятельность населения; водные и иные объекты.
