Трансформация государственных институтов на постсоветском пространстве
Введение
Вторая половина 90-х годов XX в. ознаменована возрождением внимания государственных структур и общественности к проблемам национальной безопасности страны. Формирование социально-ориентированной рыночной экономики обусловило необходимость разработки и утверждения основных понятий в системе национальной безопасности.
Современное реформирование правовых и экономических основ российского государства не может не учитывать интересы национальной безопасности. Особую остроту приобретает эта проблема в условиях усиливающейся глобализации и в связи с активным включением России в международные политические и экономические процессы. Внешнеэкономические аспекты национальной безопасности страны выступают важнейшей составной частью системы экономической безопасности государства. Чем более экономически развита страна, чем большими экономическими ресурсами она располагает (или контролирует), тем выше ее степень защиты от возможных угроз.
На современном этапе экономическая безопасность является гарантией независимости страны, определяет возможность проведения самостоятельной экономической политики и создает условие для стабильности и достижения успеха в условиях глобализации мирового хозяйства.
3
1. Трансформация государственных институтов на постсоветском пространстве. Концепция Содружества Независимых Государств
К началу 80-х годов прошлого столетия стало очевидным, что Советский Союз не выдерживает исторического соревнования с ведущими державами западного мира. Командно-административная система, основанная на внеэкономическом принуждении к труду, доминирующих позициях государственной собственности, централизованном распределении товаров и ресурсов и всеобщей уравниловке, демонстрировала свою неэффективность, вела к застою и деградации. Многолетняя изматывающая гонка вооружений, затратная внешняя политика, направленная на продвижение социализма по всему миру, вели к истощению ресурсов и ускоряли экономическое отставание от развитых капиталистических стран.
Позитивные процессы в развитии советского общества сопровождались многими деструктивными явлениями огромной разрушительной силы, прежде всего всплеском национализма, появлением вооруженных конфликтов на этнической почве. Одновременно происходили развал финансово-денежной системы и потребительского рынка, спад производства и резкое снижение жизненного уровня основной части населения. Неспособность союзного Центра взять ситуацию под контроль, предложить и реализовать эффективную программу реформ и в то же время стремление союзных структур и лично М. Горбачева воспрепятствовать существенному перераспределению властных полномочий в пользу республик усиливали центробежные тенденции. После известных августовских событий 1991 года, когда политические позиции Центра оказались резко подорванными, а его влияние на обстановку в стране стремительно падало, распад Советского Союза был предрешен.
Общим мотивом, побудившим три республики (Россия, Украина и Белоруссия), составляющие ядро единого государства, к роспуску Советского Союза, стало недовольство бездеятельностью союзной власти, которая фактически утратив контроль над обстановкой в стране, тем не менее, связывала руки республиканским руководителям.
После распада СССР на его территории образовалось 15 суверенных государств. Причем на мировой карте появилось множество государств, которые либо ранее вообще не существовали (Белоруссия, Украина, Казахстан, Киргизия), либо имели весьма ограниченный опыт самостоятельной государственности (Эстония, Латвия, Литва). Появилась также особая категория «непризнанных постсоветских государств», в числе которых оказались Нагорный Карабах, Южная Осетия, Приднестровская Молдавская Республика, Республика Абхазия.
Возникшие на постсоветском пространстве государства изначально столкнулись с объективной необходимостью поиска своей «международно-
4
структурной идентичности». Республики бывшего СССР встали перед выбором – начать процесс формирования нового международно-политического региона либо включиться в тот или иной уже существующий. Вторая возможность была полноценно использована прибалтийскими странами. Непризнанные государства включились в процесс отстаивания своих территориальных и политических интересов, что привело к серьезным вооруженным конфликтам, ставшим неотъемлемым фоном постсоветского размежевания на протяжении последнего десятилетия ХХ века, незаконченного до настоящего времени.
Договорную основу Содружества Независимых Государств составляют Устав, принятый 22 января 1993 года и многосторонние акты (договоры, соглашения, решения и так далее), в том числе Соглашение о создании Содружества Независимых Государств (СНГ) от 8 декабря 1991 года в Беловежской Пуще, подписанное между Россией, Белоруссией и Украиной и Протокол к этому Соглашению 21 декабря 1991 года, в соответствии с которым в состав СНГ вошли Азербайджан, Армения, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан. В декабре 1993 года к Содружеству присоединилась Грузия.
Из бывших республик СССР в СНГ не вошли Латвия, Литва и Эстония. В августе 2005 Туркменистан прекратил постоянное членство и в настоящее время является ассоциированным членом СНГ.
Согласно Уставу СНГ (утвержден главами государств-членов в январе 1993), Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями. Оно основано на началах суверенного равенства всех его членов, каждый из которых является самостоятельным и равноправным субъектом международного права.
Цели Содружества:
- осуществление сотрудничества между государствами-членами в политической, экономической, правовой, культурной, экологической, гуманитарной и других областях, сотрудничества в деле обеспечения международного мира и безопасности, а также достижения разоружения;
- создание общего экономического пространства, обеспечение межгосударственной кооперации и интеграции в интересах всестороннего и сбалансированного экономического и социального развития государств-членов;
- взаимопомощь в целях создания мирных условий жизни народов, обеспечение коллективной безопасности;
- мирное разрешение споров и конфликтов между странами участниками;
- содействие гражданам государств-членов в свободном общении, контактах и передвижении по территории стран, входящих в Содружество.
Отношения между государствами-членами СНГ основаны на принципах уважения суверенитета, самоопределения и территориальной целостности стран и невмешательства в их внешнюю политику и внутренние дела, нерушимости существующих границ, неприменения силы и разрешения
5
споров мирными средствами, а также верховенства международного права.
Самая важная задача, которая была поставлена перед СНГ – это всестороннее и сбалансированное экономическое и социальное развитие государств в рамках общего экономического пространства, а также межгосударственная кооперация и всесторонняя интеграция, оказание взаимной правовой помощи.
Следует отметить, что государства-преемники, возникшие в связи с разделением СССР, коллективно согласились на обязательность для себя всех договоров и соглашений, подписанных СССР. Статья 12 Соглашения о создании СНГ от 8 декабря 1991 года гласит: «Высокие Договаривающиеся Стороны гарантируют выполнение международных обязательств, вытекающих для них из договоров и соглашений бывшего Союза ССР». Согласно этой теории вся совокупность прав и обязанностей одного государства переходит к другому или некоторым государствам без каких-либо исключений и изменений. Все государства, образовавшие СНГ, утверждали, что равным образом несут обязательства Советского Союза. Все они в равной мере рассматривались как правопреемники СССР. Однако в дальнейшем члены СНГ не придерживались этого принципа последовательно и применяли его по-разному.
Итак, Советский Союз перестал существовать. На постсоветском пространстве возникла международно-политическая организация – Содружество Независимых Государств. Начался отсчет нового времени. Отношения России с другими союзными республиками, с ее национальными окраинами впервые за несколько последних столетий стали сферой не внутренней, а внешней политики страны. Этот факт далеко не сразу и далеко не в полной мере был осознан ведущими политическими силами, выступавшими за демонтаж СССР.
2. Оценка деятельности России в составе СНГ
Оценку деятельности России в составе СНГ и ее вклад в сохранение культурно-исторических традиций и развитие экономических связей между новыми суверенными государствами можно оценивать практически по всем по направлениям: политическому, экономическому, нормативно-правовому, гуманитарному, культурному, научному, коллективной безопасности и другим.
По всем этим направлениям достигнуты определенные результаты, однако признать их оптимальными как для России, так и для других стран-участниц Содружества, нельзя. Важные шаги в последние годы сделаны в экономической сфере, но в области науки и культуры уровень взаимодействий остается недостаточно продуктивным для сторон.
Особо следует отметить миротворческую миссию России в улаживании вооруженных конфликтов на пространстве СНГ. Несмотря на то, что ряд авторов рассматривает эту миссию России исключительно в ракурсе
6
реализации собственных национальных интересов, ее вклад в стабилизацию ситуации в некоторых регионах не подлежит сомнению и заслуживает в целом высокой оценки.
Так, к примеру, весной 1992 года резко обострился конфликт в Приднестровье. С 1989 года в этом регионе возрастала напряженность между правительством Молдавии и местным русскоязычным населением, которое заявило о создании Приднестровской Молдавской Советской Социалистической Республики (позднее так же переименованной в Приднестровскую Молдавскую Республику). Сепаратистские настроения в Приднестровье поддерживались симпатиями как Москвы, так и расквартированных в регионе частей советской 14-й армии. Ряд неудачных политических ходов обеих сторон привели к эскалации напряженности и вооруженным стычкам, начиная с ноября 1990 года, в марте 1992 года начавшим перерастать в открытые военные действия.
Миротворческие силы включали в себя 12 батальонов, 6 из которых были российские. Российская часть миротворческих сил была направлена в Приднестровье из внутреннего района России - Приволжского военного округа. Конфликт удалось временно «заморозить».
Практически одновременно с приднестровской операцией летом 1992 года началась миротворческая операция в Южной Осетии. После того, как и в Грузии и в Южной Осетии власти укрепились и смогли в большей степени чем раньше контролировать свои силовые структуры, на заседании Смешанной контрольной комиссии 6 декабря 1994 года с согласия грузинской, северо- и южно-осетинской и российских сторон миротворческие силы были объединены под единым командованием российского генерал-майора Анатолия Меркулева.
Третья операция, которую российское руководство рассматривает как миротворческую, проводилась российскими силами в Таджикистане в составе Коллективных миротворческих сил под эгидой СНГ. Коллективные миротворческие силы в этой горной среднеазиатской республике были созданы в ноябре 1993 года на совместном заседании глав государств СНГ. При разработке их задач учитывался опыт миротворческих операций в Приднестровье и Южной Осетии. В этот период уже были сделаны первые шаги по анализу действий российских войск во время вооруженных конфликтов на территории бывшего Советского Союза.
Еще одной операцией российских миротворческих сил на территории СНГ стала операция в Абхазии, начавшаяся в июле 1994 года. В ходе урегулирования конфликтов на постсоветском пространстве наглядно отразилась борьба двух подходов российских властей к проведению миротворческих операций – дипломатического, с привлечением миротворческих сил для закрепления отдельных результатов длительного переговорного процесса, и чисто силового, основанного на абсолютизации военного разрешения конфликта, которое подразумевает введение
7
миротворческих сил и их действия исходя из соображений здравого смысла, в том числе и вне установленных договорным мандатом рамок.
В 2008 году формально в Абхазии действовала миротворческая миссия СНГ, а в Южной Осетии миротворческая операция была реализована на основе двусторонних соглашений между РФ и Грузией. «Пятидневная война» окончательно похоронила прежний статус-кво с его миротворческими операциями. Россия перешла в разряд покровителей военно-политического самоопределения Абхазии и Южной Осетии.
Миротворческие силы России оказались способны заморозить конфликты и удержать враждующие стороны от возвращения к открытым боевым действия. Однако миротворческие силы не могут ликвидировать напряженность между бывшими врагами без усилий политиков.
Помимо миротворчества важнейшим элементом реальной, а не декларативной коллективной безопасности Содружества является сотрудничество по охране внешних границ СНГ, которое позволяет сохранять контроль Российской Федерации за ситуацией на дальних подступах к собственным границам.
Так, с началом грузино-абхазского конфликта в американской печати появились публикации, в которых говорилось о возрождении неоимперских тенденций в политике России, которая стремится вернуть свое влияние на постсоветском пространстве. Однако действия России, далеко не безупречные и критикуемые, в том числе и в российском академическом сообществе, не могли быть охарактеризованы только как неоимперские, а военные действия – только как стремление военных вернуть и усилить свое влияние на политику. Б. Тейлор указывает на то, что, во-первых, Грузии было выгодно раздуть проблему вмешательства российских войск, чтобы скрыть полную несостоятельность своего руководства и армии; во-вторых, грузинское руководство стремилось отвлечь внимание от того факта, что первыми военные действия начали грузинские войска; в-третьих, действия военных в Закавказье осуществлялись с ведома и одобрения президента России.
3. Стратегическое партнерство в рамках СНГ
До ликвидации СССР Россия преимущественно взаимодействовала экономически с другими союзными республиками, а также с государствами - членами СЭВ и развивающимися странами социалистической ориентации. Удельный вес взаимной торговли между республиками достигал 60%, в межреспубликанский товарооборот было вовлечено около 1/4 ВВП СССР.
Россия играла ведущую роль в поставках экспортной и потреблении импортной продукции. По имеющимся оценкам, в конце 1980-х гг. ее доля в суммарном советском экспорте составляла 78%, а в суммарном импорте - 68%. Удельный вес межреспубликанских поставок в общем объеме российского вывоза достигал 60-68%, а в общем объеме ввоза – 51-55%.
8
Начало реформ в России совпало с распадом единого советского экономического пространства, упразднением союзного командно-административного механизма управления внешнеэкономической деятельностью и ликвидацией СЭВ. Кардинальное изменение геополитических и геоэкономических реалий в мире в 1990-х гг. повлекло за собой переориентацию внешнеэкономических связей бывших советских республик, включая Россию.
В рыночных условиях хозяйственные связи, отлаженные в рамках социалистического разделения труда, оказались во многом неэффективными и нерациональными, что явилось одной из главных причин их свертывания в постсоветском пространстве.
Другими основными обстоятельствами, повлекшими снижение товарооборота России с бывшими партнерами по Союзу (исключая Белоруссию и Украину), следует считать: существенные различия в уровнях экономического развития России в сравнении с другими советскими республиками; индустриальный прогресс России в составе СССР, превышавший уровень соседей, что в условиях рынка серьезно ограничивает возможности последних в товарообмене готовой продукцией. Незавершенность в большинстве постсоветских стран институциональной инфраструктуры рыночного механизма – серьезный тормоз на пути налаживания многостороннего сотрудничества в рамках Содружества.
Все без исключения постсоветские государства стали переориентировать хозяйственные связи на западные страны и взяли курс на снижение степени зависимости от России. В свою очередь, и Россия отказалась от преимущественной ориентации на связи, характерные для бывшего союзного пространства. С начала реформы она стала также прагматически исходить из критерия эффективности своей внешнеэкономической деятельности, устремив взоры на другие регионы. Доминирование сырьевой и топливно-энергетической составляющих в структуре экспорта России облегчило свертывание торгово-экономических связей в рамках СНГ, поскольку она могла легче компенсировать эту переориентацию развитием связей со странами дальнего зарубежья, нуждающимися в основных статьях ее экспорта. В то же время удельный вес стран Содружества во внешнеторговом обороте России в течение 1990-х гг. значительно понизился, составив 20,4% в 2002 г. (в 2000 г. - 18,6%, в 2001 г. - 18,2%).
Переориентация внешнеэкономических связей России происходила в русле радикальной и широкомасштабной либерализации внешнеэкономической деятельности, внедряющейся в нашей стране с начала 1990-х гг. В ходе реформы степень либерализации национальной экономики в целом и ее важной составляющей – внешнеэкономической сферы, в частности, оказалась существенно выше в России, чем в других постсоветских странах. В России происходило ускоренное свертывание экономических функций государства в этой сфере и усиление свободы
9
частных предприятий, которые руководствуются в налаживании торговых контактов прибыльностью сделок. А поскольку большинство предприятий в России частные, экономическая привлекательность постсоветского пространства для них резко упала.
Геостратегические интересы страны и проблемы национальной экономической безопасности в понимании частного предпринимателя обычно занимают второстепенное место. Поэтому забота о подобных категориях, например, в промышленно развитых странах полностью находится в компетенции государства. В США правительство не только оказывает всемерную поддержку «своим» компаниям и фирмам за рубежом, но и воздействует на географическую направленность их деятельности в соответствии с доктриной национальной безопасности. В России такого подхода к регулированию деятельности ее внешнеэкономических операторов не наблюдается. В результате из-за порой неоправданного свертывания торгово-экономических связей России со странами ближнего зарубежья страдают ее геостратегические интересы в этом жизненно важном регионе.
Несмотря на свертывание экономического сотрудничества между постсоветскими странами, Россия остается по-прежнему для них центром притяжения как более сильный и экономически развитый партнер. В свою очередь, и российская сторона в целом заинтересована сохранить жизненно необходимые кооперационные связи с другими соседями по СНГ, в том числе в машиностроении и оборонных отраслях, а также в обмене сырьевыми ресурсами и потребительскими товарами. Российское руководство во главе с В. Путиным предложило странам Содружества развивать стратегическое партнерство на основе учета непосредственно национальных интересов каждого участника такого сотрудничества.
Согласно новому подходу к развитию взаимоотношений в постсоветском пространстве Россия вправе ожидать адекватного понимания ее национальных интересов со стороны партнеров по СНГ. Из-за неурегулированности торгово-экономических отношений России со своими ближними партнерами их долг России превышает 8 млрд долл. и имеет тенденцию к росту. Несмотря на то, что внешнеторговый оборот России со странами Содружества сокращался, положительное сальдо ее торгового баланса с ними росло и, например, в 2002 г. оно превысило 5 млрд долл. Вследствие стойкой неплатежеспособности большинства стран СНГ положительное сальдо обычно переходило в «висячий» долг. В эпоху Б. Ельцина проблема долгов, как правило, решалась на встречах в верхах «без галстуков», во время которых россияне наблюдали (а потом уже на себе ощущали) полный расцвет политики российского альтруизма.
Интеграция не может быть улицей с односторонним движением. Чтобы интеграционный механизм начал эффективно действовать, все государства СНГ должны неукоснительно выполнять принятые на себя обязательства в торгово-экономической сфере, следовать принципам, принятым во взаимоотношениях стран с рыночной экономикой.
10
Хотя страны Содружества официально объявлены приоритетными партнерами России, в действительности они не являются таковыми. Часть ответственности за эту ситуацию лежит и на России, которая в течение 1990-х гг. фактически самоустранилась от развития экономических связей со странами СНГ и проявляла неприкрытое равнодушие к интеграции постсоветского пространства.
Период откровенно вялой экономической политики России в отношении ближнего зарубежья объясняется рядом субъективных причин. Во-первых, вследствие частых перетрясок российских правительств в течение 1990-х гг., когда внимание Москвы в основном концентрировалось на внутренних политических проблемах, странам Содружества приходилось пребывать в ожидании, когда наконец до них дойдет очередь.
Во-вторых, в самих странах СНГ на словах признавалась ключевая роль России в постсоветской истории, а на деле эта роль в столицах новоиспеченных стран всячески игнорировалась. Некоторые из них до сих пор проводят далеко не всегда дружественную политику по отношению к России, касается ли это маршрутов прокладки трубопроводов или ограничения сферы применения русского языка.
В-третьих, в течение 1990-х гг. в Москве опасались обвинений в проведении «имперской политики», которая приписывалась России. Эти обвинения подбрасываются время от времени с Запада. В столицах некоторых новых государств подобные стереотипы постоянно муссируются и используются в качестве механизма политического давления на Москву.
В результате в Содружестве наблюдается парадоксальная ситуация: с одной стороны, страны СНГ остро нуждаются в экономическом потенциале России, а с другой – национальные правящие элиты нередко нагнетают страсти, постоянно говоря о каком-то стремлении «старшего брата» управлять ими. К чести белорусского руководства, в Минске уже давно разобрались в отношениях с Москвой и согласились строить с ней Союзное государство на принципах экономической выгоды и геополитической целесообразности.
До настоящего времени роль России в СНГ недооценивалась, а часто даже искусственно принижалась. Роль России определяется значимостью ее потенциала, если оценивать его на основе геополитических и геоэкономических критериев. Достаточно отметить, что доля России в совокупном ВВП стран СНГ составляет 72,8%, в то время как доля Украины - 9,4, Казахстана - 5,3, Узбекистана - 3,9, Белоруссии - 3,5, других государств - менее 6%.
Объективно для всех постсоветских стран выгодно, что имеется богатая ресурсами Россия, способная подставить плечо всем желающим участвовать в интеграции. Россия и делала это в течение 1990-х гг., пока шло формирование суверенных государств на территории бывшего СССР. При этом к началу XXI в. Россия сама стала испытывать серьезные проблемы, связанные с рыночной трансформацией своей экономики. Россия вряд ли в
11
состоянии играть роль покладистого кредитора и донора. По оценкам российских специалистов, страна заканчивает «проедать» советское наследство. Сейчас Россия не может проявлять альтруизм на государственном уровне. Многолетняя дискуссия о создании ЗСТ в рамках СНГ показала, что участие России в ней не бесспорно. Как уже отмечалось, Россия имеет самый большой внешнеторговый оборот в рамках СНГ, и ее вхождение в ЗСТ без всяких изъятий может принести большой ущерб российскому бюджету (по имеющимся оценкам, до 3 млрд долл., в том числе при торговле с Украиной – 0,8-2,0 млрд долл. ежегодно).
Присоединение России к ЗСТ означает ликвидацию пошлин на территории государств-участников, а налог на добавленную стоимость (НДС) должен будет взиматься по месту страны назначения. Россия предлагает странам Содружества включить в список изъятий прежде всего российские энергоносители и наращивать товарообмен в рамках ЗСТ путем возобновления машинотехнического и наукоемкого экспорта, а также с помощью восстановления поставок традиционных товаров, в которых остро нуждается российская сторона.
В случае включения российских энергоносителей – конкурентоспособных на мировых рынках – в группу беспошлинной торговли в рамках ЗСТ Россия рискует вообще не получать за них налоги и копить дальше долги стран СНГ на своих счетах. Естественно, российская сторона исходя из критерия экономической эффективности пытается ограничивать экспорт стратегических товаров в ближнее зарубежье, о чем можно судить по статистическим данным за 2000-2003 гг.
В сложившейся ситуации законодательная и исполнительная власть России вынуждена корректировать свои предложения в области экономических взаимоотношений со странами Содружества. В программе российского правительства, подготовленной Центром стратегических разработок, довольно откровенно объясняется, что «рынок СНГ вряд ли будет играть существенную роль для развития российского экспорта». Нынешняя позиция российского руководства предполагает поддержку создания ЗСТ с упором на развитие сотрудничества на двусторонней основе.
Кроме того, для введения эффективных инструментов защиты экономических интересов государства Россия предлагает странам Содружества проводить у себя максимальную либерализацию внешней торговли на основе использования европейского опыта.
Со стороны России фактически навязывается «стратегическим партнерам» по СНГ согласие на переход к жесткому типу рыночных взаимоотношений, такому, какой, к примеру, у новой России уже сформировался к настоящему времени с Польшей, Венгрией, Чехией и странами Балтии. В нынешней трудной ситуации, в которой находится экономика постсоветских стран, вряд ли предложения Москвы найдут положительный отклик в их столицах. Выступая за равные и жесткие подходы, Россия лишает себя лояльного геополитического окружения, а
12
«унифицированная» экономическая политика, для проведения которой еще не созрели необходимые предпосылки, будет подталкивать нынешних – не всегда хороших и не всегда верных союзников России (Киев, Кишинев и ряд др.) – в стан жестких, прагматичных и давящих на Кремль «стратегических партнеров» из Североатлантического альянса. Подобная политика не будет способствовать созданию политических и экономических условий для формирования нового экономического устройства в рамках Содружества и первой его ступени – полномасштабной ЗСТ.
С таким подходом российского руководства не хочет соглашаться и Белоруссия. Об этом явственно свидетельствует затянувшаяся пауза в реализации положений Союзного договора после его подписания в Кремле 8 декабря 1999 г.
Урок распада единого экономического пространства бывших социалистических стран в рамках СЭВ не учитывается российской властью. В течение 40 лет СССР фактически субсидировал восточноевропейских партнеров. Согласно некоторым оценкам, за период 1970-1984 гг. общая сумма экономического эффекта, полученного странами СЭВ от торговли с СССР, составила 196млрд долл. Волюнтаристское решение, принятое СССР в середине 1990 г. в одностороннем порядке, о выходе из системы расчетов в переводных рублях привело к развалу интеграционной группировки в рамках СЭВ, не оставив никакого преемника.
Потеряв в одночасье восточноевропейское экономическое пространство, Россия как правопреемница бывшей державы растеряла большую часть наработанных хозяйственных связей. В итоге она лишилась прямых и косвенных выгод от экономических связей с бывшими союзниками. Место России заняли без промедления другие державы. Российские аналитики, исследующие опыт СЭВ, справедливо предостерегают руководство страны от повторения ошибок в сегодняшних поисках приемлемой для России модели экономического взаимодействия в рамках СНГ.
Державы Запада уже подключили всю свою экономическую мощь, чтобы ускорить уход России из постсоветского пространства. В эпоху глобализирующейся мировой экономики это будет означать окончательную потерю Россией жизненно важного геополитического и геоэкономического пространства, о котором в течение веков пеклись многие поколения наших предков, когда они «строили державу».
