Целевые программы в муниципальном управлении

№ 1. Целевые программы в муниципальном управлении (на примере муниципальной целевой программы «Развитие образования муниципального образования городской округ Симферополь на 2016-2018 годы»).

Программа - это научно обоснованное представление о состоянии какого-либо отдельного, локального объекта управления через определенный период времени (5, 10 лет или более) на основании реализации поставленной цели и выполнения комплекса мероприятий, согласованных по ресурсам, срокам и исполнителям.

Целевые программы разрабатываются для масштабного решения наиболее значительных проблем и задач.

Муниципальная целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области экономического, экологического, социального, культурного и иного развития территорий.

Муниципальные целевые программы могут быть текущими и перспективными и входят составными частями в соответствующие планы.

Расходы на реализацию целевых программ формируют бюджет развития муниципального образования.

Существует множество видов целевых программ, которые можно классифицировать по статусу, назначению, срокам реализации, направленности и механизмам реализации.

По статусу целевые программы делятся на федеральные, межрегиональные, региональные и муниципальные.

По назначению различают комплексные целевые программы, обеспечивающие социально-экономическое развитие страны, региона или муниципального образования, и проблемные целевые программы, обеспечивающие решение одной определенной проблемы. Среди муниципальных программ преобладают проблемные программы. По срокам реализации различают краткосрочные (1 год), среднесрочные (3-5 лет) и долгосрочные (10-15 лет) целевые программы. Муниципальные целевые программы чаще всего бывают краткосрочными, входя в состав текущих планов, и реже - среднесрочными.

По направленности решаемых проблем различают социальные, экологические, экономические, научно-технические, специальные и иные целевые программы.

По механизму реализации различают заказные целевые программы с заранее определенными исполнителями и конкурсные целевые программы, когда исполнители мероприятий определяются по конкурсу после утверждения программы и объемов ее финансирования.

Проблемы социально-экономического развития муниципальных образований могут решаться целевыми программами всех трех уровней: федеральными, региональными и муниципальными. Поэтому органы местного самоуправления должны одинаково хорошо владеть технологией разработки, утверждения и реализации целевых программ, имеющих различный статус. Это важно еще и потому, что наиболее полно технология разработки, утверждения и реализации целевых программ разработана на федеральном уровне. На муниципальный уровень переносятся лишь ее отдельные положения, приспособленные к соответствующим условиям реализации.

Порядок разработки муниципальных целевых программ

Основная цель муниципальной целевой программы социально-экономического развития - решение ключевых социально-экономических проблем территории в рамках текущего или перспективного плана. Муниципальная целевая программа социально-экономического развития в общем случае должна включать следующие разделы;

• социально-экономическое положение и основные направления развития

муниципального образования, обосновывающие необходимость осуществления

данной программы;

• цели, задачи, сроки и этапы реализации программы;

• система программных мероприятий;

• механизм реализации программы;

• ресурсное обеспечение программы;

• оценка эффективности программы;

• организация управления программой и контроль за ходом ее реализации.

Проблемные муниципальные целевые программы могут разрабатываться по разным направлениям.

Механизмы реализации муниципальных целевых программ

Поскольку в большинстве муниципальных целевых программ принимают участие предприятия и организации различных форм собственности и субъекты управления различного уровня, базовым принципом построения механизма реализации программы служит принцип «баланса интересов», подразумевающий обеспечение соблюдения интересов всех участников программы.

Важнейшей составляющей механизма реализации программы является определение возможных источников и способов финансирования мероприятий. При реализации муниципальных целевых программ могут использоваться:

• средства вышестоящих бюджетов;

• средства местного бюджета;

• собственные источники финансирования заявителя проекта;

• средства российского Банка развития, российских и иностранных кредитных

учреждений, привлекаемые под гарантии Правительства РФ, а также

под гарантии бюджета субъекта РФ и местного бюджета;

• другие внебюджетные источники финансирования.

Участие в разработке и реализации целевых программ многих муниципальных  структур требует наделения каждой из них определенными правами и обязанностями и четкой координации работы. Возможная схема такого распределения обязанностей внутри местной администрации может быть следующей:

- экономическая служба вносит предложения по перечню целевых программ,

предлагаемых к финансированию из местного бюджета на очередной финансовый год, по определению приоритетности программ, контролирует исполнение федеральных, региональных и муниципальных целевых программ на территории муниципального образования;

- отраслевые структурные подразделения осуществляют планирование разработки, разработку, текущее управление отраслевыми целевыми программами, составляют бюджетные заявки на финансирование из средств местного бюджета, а также из региональных и федеральных программ;

- ответственный заместитель главы администрации определяет формы и методы управления программой, вносит при необходимости коррективы в распределение средств между мероприятиями в течение финансового года, отвечает за целевое использование бюджетных средств;

- финансовая служба отвечает за финансирование муниципальных программ,

контроль за ходом финансирования федеральных и региональных программ.

Коллегия администрации одобряет целевые программы и изменения к ним

по представлениям руководителей программ. Одобренные коллегией целевые

программы вносятся главой администрации на утверждение представительного

органа муниципального образования;

-представительный орган рассматривает и утверждает целевые программы,

а также санкционирует в случае необходимости гарантии местного бюджета

по кредитам коммерческих банков для предприятий и организаций, участвующих в реализации целевых программ.

Такая система управления целевыми программами имеет ряд преимуществ:

• высокий уровень специализации, глубокое знание проблем отдельных отраслей

муниципального хозяйства и социальной сферы;

• четкое обозначение ответственности за реализацию программных мероприятий;

• ответственность за целевое использование бюджетных средств;

• постоянный контроль за ходом реализации программных мероприятий;

• контроль за перераспределением средств между программными мероприятиями,

за введением дополнительных программных мероприятий в течение

финансового года.

Вместе с тем эта схема имеет и определенные недостатки:

• зависимость от инициативности и активности отдельных структурных подразделений

администрации;

• недостаточная квалификация кадров, занимающихся разработкой целевых

программ в структурных подразделениях администраций;

• ориентация большинства руководителей и разработчиков программ на бюджетное

финансирование как основной источник получения средств на реализацию

программных мероприятий.

Для устранения вышеперечисленных недостатков при реализации крупных муниципальных целевых программ может создаваться специальный временный орган - дирекция программы - из квалифицированных представителей органов местного самоуправления и исполнителей основных мероприятий. Дирекция может создаваться как с образованием, так и без образования юридического лица. Она действует на основании положения, утверждаемого главой администрации. К основным функциям дирекции относятся: координация исполнения программных мероприятий, включая мониторинг их реализации, оценка результативности, содействие решению спорных (конфликтных) ситуаций, непосредственный контроль хода реализации мероприятий и подготовка отчетов о реализации программы. Функции руководителя такой программы могут быть возложены на соответствующего заместителя главы администрации. По завершении каждого этапа и программы в целом представляются количественные и качественные результаты ее выполнения согласно изложенным выше критериям. Доклад о ходе работ по программе и использованию финансовых средств должен содержать: сведения о результатах реализации за отчетный год; данные о целевом использовании и объемах привлеченных бюджетных средств и внебюджетных источников; сведения о соответствии результатов фактическим затратам на реализацию программы; сведения о соответствии фактических показателей реализации программы показателям, установленным при ее утверждении; информацию о ходе и полноте выполнения программных мероприятий; сведения о наличии, объемах и состоянии незавершенного строительства, внедрении и эффективности инновационных проектов; оценку эффективности результатов реализации программы и влияния фактических результатов реализации программы на различные сферы экономики (мультипликативный эффект по результатам реализации программы). В Интернете  заказчик должен размещать текст целевой программы, нормативные правовые акты по управлению ее реализацией и контролю хода выполнения программных мероприятий, а также информацию о ходе реализации целевой программы, программных мероприятиях на ближайшие 2 - 3 года, объемах финансирования, заключенных государственных контрактах, объемах их финансирования и исполнителях, результатах экспертных проверок выполнения программных мероприятий, конкурсах на участие в реализации, результатах мониторинга реализации, оценке достижения целевых индикаторов и показателей, в том числе по результатам независимой экспертизы. Информация о проведении конкурсов на участие в реализации целевой программы должна содержать условия их проведения, порядок участия в них юридических лиц, составы конкурсных комиссий, протоколы их заседаний, порядок обжалования решений, принятых государственными заказчиками. Увеличение прозрачности механизмов исполнения и финансирования целевых программ, а также их результативности будет способствовать повышению общей эффективности социально-экономического развития муниципальных образований.

Для примера рассмотрим муниципальную целевую программу «Развитие образования муниципального образования городской округ Симферополь

на 2016-2018 годы». По назначению данная Программа является целевой проблемной, по срокам реализации – среднесрочной (рассчитана на 3 года), по направленности решаемых проблем – социальная, по механизму реализации - заказная целевая программа с заранее определенными исполнителями, по источнику финансирования – в основном, из местного бюджета, частично – из республиканского и с привлечением внебюджетных средств.

Программа состоит из паспорта и положений, характеризующих основные направления её реализации:

1. Характеристика текущего состояния отрасли образования и прогноз развития на перспективу

Главная цель, поставленная перед системой образования Республики Крым, заключается в развитии человеческого потенциала региона как основного условия успешного осуществления комплекса социально-экономических реформ в Республике Крым.

2. Приоритеты, цели и задачи Программы

Основной целью Программы является обеспечение доступности качественного образования в соответствии с требованиями инновационного развития Республики Крым и муниципального образования городской округ Симферополь.

3. Сроки и этапы реализации

                                         Программа реализуется с 2016 по 2018 годы

4. Основные мероприятия

Достижение цели и решение задач Программы обеспечиваются за счёт реализации программных мероприятий:

Мероприятие 1 «Развитие дошкольного образования»;

Мероприятие 2 «Развитие начального общего, основного общего, среднего общего образования»;

Мероприятие 3 «Дополнительное образование»;

Мероприятие 4 «Дополнительное профессиональное образование»;

Мероприятие 5 «Соблюдение норм антитеррористической защищенности образовательных организаций»;

Мероприятие 6 «Финансово-экономическое сопровождение функционирования и развития системы образования»;

Мероприятие 7 «Обеспечение реализации муниципальной Программы».

5. Меры муниципального регулирования

Текущее управление реализацией Программы осуществляется ответственным исполнителем Программы, который контролирует выполнение мероприятий, эффективное использование средств, направляемых на реализацию Программы.

Ответственным исполнителем Программы выступает управление образование администрации города, которое:

- разрабатывает в пределах  своей компетенции правовые акты, необходимые для выполнения Программы;

- организует реализацию  Программы, а именно: формирует предложения  о внесении изменений в Программу  в соответствии с установленными  Порядком разработки, формирования и реализации муниципальных программ, утверждённым Постановлением администрации (далее - Порядок) требованиям, несёт ответственность за её реализацию, конечные результаты, целевое и эффективное использование финансовых средств, выделяемых на выполнение мероприятий Программы;

-  запрашивает у соисполнителей  информацию, необходимую для проведения оценки эффективности и результативности Программы и подготовки полугодового и годового отчётов;

- осуществляет сбор и  систематизацию статистической  и аналитической информации о  реализации программных мероприятий;

-  рекомендует соисполнителям  осуществить разработку отдельных  мероприятий, в том числе в форме мероприятий и/или ведомственной целевой программы;

-  формирует заявки  на финансирование мероприятий  Программы из муниципального бюджета и на софинансирование из вышестоящих бюджетов в очередном финансовом году и направляет в Департамент экономического развития, Департамент финансов администрации города в сроки, установленные Порядком;

-  в срок до 15 числа  месяца, следующего за отчетным  полугодием и до 01 февраля года, следующего за отчётным, предоставляет  полугодовые и годовые отчеты  соответственно о ходе реализации  Программы по установленной Порядком форме;

- осуществляет координацию  деятельности по подготовке и  реализации программных мероприятий, а также анализу и рациональному использованию средств бюджета.

Соисполнителями Программы являются: администрация города, муниципальные образовательные учреждения, управление капитального строительства.

Соисполнители в ходе реализации Программы:

- совместно с ответственным  исполнителем обеспечивают решение  задач, заявленных в Программе;

- в пределах своей компетенции  и в рамках, поставленных перед  ними задач участвуют в реализации программных мероприятий;

- представляют ответственному  исполнителю информацию, необходимую для проведения оценки эффективности и результативности Программы и подготовки полугодового и годового отчёта.

6. Взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления, организациями и гражданами

В рамках реализации Программы общественные, научные и иные организации привлекаться не будут.

7. Ресурсное обеспечение

Финансовое обеспечение муниципальной программы "Развитие образования муниципального образования городской округ Симферополь на 2016-2018 годы" планируется осуществлять за счет средств бюджета городского округа Симферополь, а также привлекаемых для выполнения Программы средств республиканского бюджета и внебюджетных источников в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Расчёт потребности в ресурсном обеспечении, необходимом для реализации Программы, основан на оценке объёмов средств, необходимых для реализации каждого мероприятия в рамках решаемой программной задачи.

Финансирование Программы предполагается осуществлять в течение трёх лет (2016-2018гг.) с учетом складывающейся экономической ситуации по всем направлениям в пределах средств, утвержденных в бюджете муниципального образования городской округ Симферополь (за исключением дополнительных выплат, которые представлены в рамках реализации других муниципальных программ в сфере образования, предусматривающих совместное финансирование с бюджетами других уровней).

Общий планируемый объём финансирования Программы на весь период её реализации составляет 9 774 434,118 тыс. рублей, в том числе:

- средства муниципального  бюджета – 1 933 320,303 тыс. руб.;

- средства республиканского  бюджета* – 7 476 826,980 тыс. руб.;

- средства внебюджетных  источников – 364 286,835 тыс. руб.

Внебюджетными источниками финансового обеспечения муниципальной программы "Развитие образования муниципального образования городской округ Симферополь на 2016-2018 годы" является родительская плата за питание детей в учреждениях дошкольного и общего образования. В случае роста числа источников внебюджетных средств для реализации Программы будут вноситься соответствующие изменения в муниципальную Программу.

8. Риски реализации и меры по управлению рисками

Реализация Программы сопряжена с возникновением и преодолением различных рисков, которые могут существенным образом повлиять на достижение запланированных результатов. Управление рисками реализации Программы включает в себя:

- текущий мониторинг наступления  рисков;

- планирование и осуществление  мер по снижению вероятности  и уменьшению негативных последствий возникновения рисков.

На ход реализации Программы существенное влияние оказывают следующие группы рисков: финансовые, правовые и организационные.

Наиболее значимым финансовым риском является недостаток финансирования Программы, причины возникновения которого, в большей степени, определяются внешними факторами: недополучение доходов муниципального бюджета, незапланированное увеличение расходов, и как следствие, увеличение дефицита бюджета, которое приводит к пересмотру финансирования ранее принятых расходных обязательств. Наступление данного риска может повлечь за собой полное или частичное невыполнение мероприятий и, как следствие, недостижение целевых значений индикаторов (показателей) Программы.

К организационным рискам реализации Программы относится ограниченность кадровых ресурсов, недостаточная квалификация финансовых работников, ответственного исполнителя и соисполнителей Программы, являющихся участниками реализации Государственной программы.

9. Контроль за ходом реализации

Контроль за целевым использованием бюджетных средств, направленных на реализацию Программы, осуществляет ответственный исполнитель Программы и департамент финансов администрации города Симферополя.

Контроль за ходом реализации Программы осуществляется первым заместителем главы администрации города, курирующим сферу образования.

10.   Конечные результаты и оценка эффективности

Реализация комплекса мероприятий Программы позволит достичь следующих результатов:

- создать новую сеть  образовательных организаций, позволяющую  эффективно использовать все виды ресурсов;

- сформировать качественную  систему образования, позволяющую  готовить высококвалифицированные кадры;

- создать условия для  интеграции детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в общество;

- использовать новые информационные  сервисы, системы и технологии  обучения, электронные образовательные ресурсы нового поколения;

- обеспечить условия для  финансовой и организационной  поддержки научной и научно-технической  деятельности.

Таким образом, данная Программа предполагает дальнейшую модернизацию системы образования и перспективу ее выхода на более высокий уровень.