Управление государственным и муниципальным имуществом. 2

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ  ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО  ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 
«СИБИРСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ»

ИНСТИТУТ ПЕРЕПОДГОТОВКИ СПЕЦИАЛИСТОВ

Государственного и муниципального управления

(кафедра)

Управление государственным и муниципальным имуществом

(дисциплина)

Письменное контрольное  задание  
для студентов и слушателей дистанционного обучения

Новосибирск   2013

Введение

Тема управления государственной  и муниципальной собственностью в современной России одна из самых актуальных. Институт собственности представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих принадлежность материальных благ конкретным лицам, возможность владеть, пользоваться и распоряжаться ими, а также обеспечивать защиту правомочий собственников в случае их нарушения. Основными источниками регулирования отношений собственности в Российской Федерации являются: Конституция Российской Федерации, раздел II Гражданского кодекса Российской Федерации "Право собственности и другие вещные права" (ст. 209-306). В Российской Федерации признается частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. За категорией "собственность" стоит чрезвычайно сложная и многослойная система общественных отношений, как экономических, так и юридических, которые настолько взаимопереплетены, что их трудно отделить друг от друга.

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (официальное сокращённое наименование — Росимущество) — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных отношений. Положение о Росимуществе утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 № 432.

1. Управление государственной и муниципальной собственностью в России.

В Российской Федерации на основании пункта 1 статьи 212 ГК РФ признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. При этом права всех собственников защищаются законом и судом равным образом.

Общеизвестно, что понятие собственность  на имущество включает в себя право  владения - физическое обладание этим имуществом, право пользования - возможность  использования имущества и получения дохода от этого использования и право распоряжения - возможность продать, обменять, подарить или иным образом распорядиться имуществом.

Согласно пункту 1 статьи 214 ГК РФ государственной  собственностью в Российской Федерации  является:

1.   имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность);

2.   имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).

При этом от имени Российской Федерации  и субъектов Российской Федерации  на основании пункта 1 статьи 125 ГК РФ могут своими действиями приобретать  и осуществлять имущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Муниципальной собственностью в соответствии с пунктом 1 статьи 215 ГК РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

На основании пункта 1 статьи 296 ГК РФ право оперативного управления представляет собой владение, пользование  и распоряжение казенным предприятием или учреждением закрепленным за ним имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями деятельности этого казенного предприятия или учреждения, заданиями собственника и назначением имущества. При этом согласно пункту 1 статьи 297 такое предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться всем закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества.

Наиболее полный перечень возможных  объектов муниципальной собственности  содержится в ст. 29 ФЗ "Об общих  принципах организации МСУ в РФ".

Данный перечень является открытым, что предполагает возможность нахождения в муниципальной собственности  и иных объектов. В частности таких  как: пакеты акций, доли участия в  хозяйственных обществах, транспортные средства, малоценное имущество и  др.

В законе дано простое перечисление возможных объектов собственности без какой-либо классификации. Классифицировать же их можно по разным признакам. Например, как движимое и недвижимое имущество.

Если в основе формирования муниципальной  собственности заложены критерии, определяющие состав и границы муниципального хозяйства, то можно выделить следующие 4 группы муниципальной собственности:

1. Сфера социальной защиты населения  и жилищно-коммунального хозяйства,  основная задача которых состоит  в обеспечении повседневных нужд населения, удовлетворении потребностей в жилье, тепле, медицинском обслуживании, образовании и т.д.

2. Транспорт и связь, к сфере  которых относится не только  общественный транспорт, но и  оказание любых других транспортных  услуг населению.

3. Торговля, бытовое обслуживание, общественное питание и строительство, основная задача которых состоит в обеспечении нужд населения, неудовлетворенных в силу различных причин (высокие цены, недостаточный ассортимент и т.д.) частным сектором.

4. Недвижимость и прежде всего земельные ресурсы.

Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность, т.е. собственность, принадлежащую Российской Федерации, и собственность, принадлежащую  субъектам Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам. Государственная собственность по-прежнему характеризуется единством фонда, но лишь в пределах того субъекта, которому она принадлежит, как бы он ни вводил ее в гражданский оборот: непосредственно или при посредстве действующих от своего имени юридических лиц, что чаще всего и бывает.

На сегодняшний день местными администрациями  могут быть использованы как организационно-распорядительные, так и экономические методы управления муниципальной собственностью. К первой группе методов можно отнести:

1. создание муниципальных предприятий;

2. контракты с руководителем  муниципальных предприятий;

3. договора на передачу прав  на имущество;

4. внесение доли в уставный  капитал акционерных обществ;

5. передача имущества с баланса на баланс и списание;

6. аренда, лизинг;

7. залог, ипотека;

8. доверительное управление (траст);

9. отчуждение;

10. приватизация муниципальных  предприятий

Вторая группа методов включает:

1.      муниципальный заказ;

2.      нормативы отчислений от прибыли муниципальных предприятий в городской бюджет;

3.      дотации;

4.      нормативы платежей за использование муниципальной собственности;

5.      местное налогообложение;

6.      экономические санкции, штрафы.

Аренда и субаренда занимают особое место в системе управления муниципальной собственностью. Доходы от сдачи в аренду муниципального имущества является стабильным источником доходов местных бюджетов, поэтому управление муниципальной собственностью не означает ее продажу по максимально высокой цене.

В качестве перспективного направления  можно назвать создание предприятий  смешанной формы собственности  в различных сферах городской  экономики. Будучи держателем пакета акций, местная администрация может  принимать непосредственное участием в оперативном управлении предприятиями. По всем предприятиям (и смешанным, и чисто муниципальным) необходимо наладить систему профессионального аудита с целью своевременного предотвращения банкротства и контроля за "движением" имущества.

Поскольку, собственнику принадлежат все правомочия в отношении соответствующего объекта собственности, то он в праве самостоятельно выбирать для себя такие правовые режимы ее использования, которые максимально способствуют достижению его целей. Он вправе сам владеть и пользоваться своим имуществом (к примеру, зданием, в котором расположены органы МСУ, транспортом, бюджетными средствами и другими объектами), а может передавать эту собственность во владение, пользование и распоряжение другими лицами, оставаясь при этом оставаясь собственником или распоряжаться им иным способом.

Само МО в лице органов МСУ  использует сравнительно небольшую  часть муниципальной собственности. Большая ее часть передается на тех  или иных условиях (правовых режимах). Например, таких как: аренда (включая лизинг), доверительное управление, бесплатное пользование, хозяйственное ведение (для муниципальных предприятий), залог.

Наряду с перечисленными способами  собственник вправе распоряжаться  принадлежащими ему объектами и  таким образом, когда прекращаются его права собственности:

- внесение имущества в качестве  вклада в уставный капитал  хозяйственных обществ;

- продажа (приватизация) имущества;  его дарение; безвозмездная передача  в собственность других лиц  (в случаях, когда это допускается  федеральным законодательством).

Цель муниципальной политики в  области управления собственностью – получение максимального эффекта  от ее использования. Эффект может быть получен как в денежной форме (например, за счет арендной платы), так  и путем извлечения прямой пользы (оказание услуг населению). Муниципальная собственность, не приносящая достаточной пользы либо экономического эффекта, может быть приватизирована.

Вопрос о сравнительной эффективности  государственных и приватизированных  предприятий в переходной экономике  является весьма спорным. Достоверных и однозначных аргументов для предпочтения того иди иного организационно-правового статуса предприятия просто не существует. И это проблема не только переходной экономики. В условиях нормально функционирующего рынка в странах Запада в принципе тоже не доказано, что приватизация государственных предприятий приводит к росту их эффективности.

Масштабное сокращение госсектора в развитых странах в 80-х гг. в  основном преследовало цель устранения чрезмерной бюрократизации управления госпредприятиями, постоянного и бесконтрольного вмешательства в экономику государственного чиновничества. Что же касается эффективности работы предприятий, особенно крупных, то в современных условиях она зависит скорее не от "инстинкта собственника", а от качества, профессионализма управления, т.е. от уровня менеджмента и способности собственника контролировать результаты его деятельности. Это же в полной мере относится и к трансформирующейся экономике постсоциалистических стран.

В переходной экономике опыт преобразования государственных предприятий в АО с различными объемами государственных пакетов акций позволяет сделать, по крайней мере, два принципиальных вывода.

Во-первых, во всех странах с переходной экономикой возобладало мнение, что  сохранять в руках государства целесообразно только пакеты, обеспечивающие ту или иную степень контроля в управлении компанией. Обычно это не менее 25—30% капитала АО, что позволяет государству участвовать в управлении, но не ограничивать при этом жестко права частных инвесторов. В иных случаях целесообразно сохранить в руках государства более крупные, нередко контрольные пакеты акций. Есть и АО со 100% государственного капитала. Как правило, крупные государственные пакеты необходимы в так называемых стратегически важных отраслях и производствах, где сильный государственный контроль рассматривается как решающий фактор экономической безопасности страны. Так, Мингосимущество России относит к стратегически важным три группы АО:

1) предприятия, работающие в  сфере естественных монополий как общероссийского, так и регионального значения (РАО "Газпром", РАО "ЕЭС России");

2) предприятия, занимающие доминирующее  положение на том или ином  товарном рынке и требующие  целенаправленной реструктуризации  для создания конкурентной среды  (значительная часть региональных предприятий обрабатывающей промышленности);

3) предприятия, акции которых  используются для создания интегрированных  образований (например, холдингов,  вертикально интегрированных компаний  и т.п.), необходимых для реализации  государственной структурной политики в некоторых отраслях экономики, например, в оборонной промышленности, транспорте. Примет ром могут служить также предприятия, входящие в вертикальные нефтяные компании, во многие финансово-промышленные группу.

Во-вторых, в любой стране с переходной экономикой имеются отрасли и производства, которые традиционно являются объектом безусловной монополии государства. В России к таковым обычно относят водные ресурсы, воздушный бассейн, недра, леса и другие природные богатства, а также транспортные магистрали, единые энергетические системы, памятники культуры и искусства, государственные золотовалютные резервы и пр. Правда, нередко возникают существенные разногласия в подходах к приватизации некоторых функций государства и объектов государственной собственности — образования, здравоохранения, страхования, социального обеспечения, культуры.

Особняком стоит вопрос о земле, приватизация которой в переходный период допускается не во всех странах. В большинстве стран с переходной экономикой пока нет развитого рынка земли. Купля-продажа ее, как правило, жестко регулируется государством. Обычно не допускается продажа земли иностранным физическим и юридическим лицам. В том случае, когда сделки купли-продажи допускаются, земля не может быть перепродана в течение определенного длительного времени (например, в Румынии — в течение десяти лет). Тем не менее идет постепенная приватизация земель сельскохозяйственного назначения с использованием разнообразных методов — от возврата земель прежним владельцам (реституция) до передачи в собственность или длительную аренду земельных наделов членам бывших сельскохозяйственных кооперативов. Так, в Чехии к 1997 г. было приватизировано более 80% государственных земель, в Болгарии — более 50%.

Особой проблемой структуры государственного сектора является государственная собственность на банковские финансовые организации. В России большинство коммерческих банков с самого начала реформы были частными, а государство держало контроль лишь в таких ключевых финансовых структурах, как Сбербанк, Внешэкономбанк. Восточноевропейские страны с приватизацией банков не спешили, и вопрос об этом встал лишь после практического завершения приватизации в реальном секторе. В приватизации банков ставка делалась на крупного иностранного инвестора, причем права иностранного банковского капитала жестко регулируются государством. В Китае медленные реформы в государственном секторе промышленности явились причиной того, что главные банки продолжают оставаться в государственной собственности и кредитовать госпредприятия, хотя в целом они стали больше уделять внимания рискам и доходам, сокращать поддержку ненадежных заемщиков.

2. Органы управления государственным и муниципальным имуществом. 

Росимущество является федеральным органом исполнительной власти.

Росимущество самостоятельно в осуществлении своих полномочий, установленных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации  и Правительства Российской Федерации (далее - Правительство).

Росимущество находится в ведении  Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации (далее - Министерство).

Росимущество руководствуется  в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, международными договорами Российской Федерации, актами Президента Российской Федерации и Правительства, включая Положение о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденное Постановлением Правительства от 27 ноября 2004 г. N 691, актами Министерства, Регламентом.

Росимущество осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

В пределах своей компетенции Росимущество издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции  Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Правительства и Министерства.

Росимущество издает правовые акты, в том числе по вопросам организации  деятельности Росимущества, а также  в целях реализации полномочий по контролю деятельности структурных подразделений и территориальных органов Росимущества.

Основными функциями Росимущества в пределах установленных полномочий являются:

• проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;
• осуществление полномочий собственника в пределах и в порядке, определённых федеральным законодательством, в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений (за исключением полномочий собственника, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные агентства), акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, составляющего казну Российской Федерации, а также полномочий по изъятию у учреждений и казённых предприятий излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению федерального недвижимого имущества, передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества;
• разграничение государственной собственности, в том числе на землю, на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований;
• осуществление полномочий собственника имущества должника — федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства;
• защита имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом;
• осуществление учёта федерального имущества и ведение реестра федерального имущества.
• Является учредителем специализированного сельскохозяйственного банка «Россельхозбанк», а также основным акционером банковской группы «ВТБ» и нефтяной компании «Роснефть»;
• Является владельцем ОАО «Пензенское производственное объединение ЭВТ», которое занимается выпуском электроники под марками «Electroincsdeluxe» и «Deluxe».

Росимущество имеет следующую  структуру центрального аппарата:

• Управление реестра и анализа использования федерального имущества (ранее — Управление учёта и ведения реестра федерального имущества);
• Управление земельного фонда;
• Управление имущества государственной казны, обеспечения имущественной основы деятельности публичных образований, федеральных органов власти и организаций;
• Управление приватизации государственного имущества;
• Управление по работе с арестованным имуществом и государственной собственностью;
• Управление по распоряжению имуществом, обращённым в собственность государства, и иным изъятым имуществом;
• Управление имущества силовых ведомств, правоохранительных и судебных органов;
• Правовое управление;
• Управление инфраструктурных отраслей и организаций военно-промышленного комплекса;
• Управление инновационных корпоративных технологий и организаций промышленного комплекса (ранее — Управление организаций промышленности, сельского хозяйства и природопользования);
• Управление организаций социально-культурной сферы и зарубежной собственности (ранее — Управление организаций непроизводственной сферы и зарубежного имущества);
• Управление организации оценки федерального имущества и аудита;
• Управление организации работы территориальных органов;
• Управление материально-технического обеспечения и государственного заказа;
• Управление имущества организаций научной сферы;
• Финансовое управление;
• Управление информационной политики;
• Управление делами;
• Отдел режима и секретного делопроизводства;
• Управление продаж и предпродажной подготовки приватизируемого имущества.

Росимущество осуществляет свою деятельность на основе годового плана работы Росимущества и ежеквартальных планов работы структурных подразделений Росимущества.

Перспективное планирование работы Росимущества по основным направлениям деятельности осуществляется на календарный  год, исходя из перспективного планирования работы Правительства, Министерства, на основе ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и плана действий Правительства по ее реализации, Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства, плана законопроектной деятельности Правительства, планов заседаний Правительства, Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на соответствующий год, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, федеральных и ведомственных целевых программ, договоров и других документов.

Проект плана работы Росимущества на очередной год и предварительный отчет о проделанной работе за год формируются на основании предложений структурных подразделений центрального аппарата Росимущества, которые оформляются письменно, согласовываются (визируются) с заместителями Руководителя Росимущества в соответствии с распределением обязанностей и представляются в Управление учета имущества, анализа, оценки и контроля его использования до 5 декабря года, предшествующего планируемому году, и не позднее 20 января следующего года - уточненный отчет о проделанной работе за год.

Проект плана работы Росимущества согласовывается (визируется) всеми руководителями структурных  подразделений и заместителями  Руководителя Росимущества и не позднее 10 декабря года, предшествующего планируемому году, представляется Руководителю Росимущества на подпись вместе с предварительным отчетом о выполнении плана работы за истекший год, и не позднее 25 января следующего года - уточненный отчет о проделанной работе за год.

Подписанный Руководителем Росимущества проект плана работы Росимущества на следующий календарный год и отчет о проделанной работе за год направляется на утверждение Министру.

Не позднее чем через 15 дней после оглашения Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации структурные подразделения центрального аппарата Росимущества формируют предложения о необходимости корректировки плана деятельности Росимущества, а также предложения для включения в отчет Росимущества о проделанной работе в первом полугодии, которые оформляются письменно, согласовываются (визируются) с заместителями Руководителя Росимущества в соответствии с распределением обязанностей и представляются в Управление учета имущества, анализа, оценки и контроля его использования.

Не позднее чем через 25 дней после оглашения Бюджетного послания Президента Российской Федерации  Федеральному Собранию Российской Федерации  Управление учета имущества, анализа, оценки и контроля его использования  представляет на подпись Руководителю Росимущества для последующего направления Министру скорректированный план деятельности Росимущества и отчет Росимущества о проделанной работе в первом полугодии.

Исходя из плана работы Росимущества на год, составляются ежеквартальные планы работы структурных подразделений Росимущества, в которых предусмотренные планом работы Росимущества мероприятия и сроки их реализации конкретизируются и уточняются, при необходимости, дополняются и корректируются.

Ежеквартальные планы  работы структурных подразделений Росимущества утверждаются Руководителем Росимущества, его заместителями в соответствии с распределением обязанностей не позднее 20 числа месяца, предшествующего планируемому кварталу.

В плане работы Росимущества для каждого мероприятия устанавливаются сроки его исполнения, ответственный исполнитель, указывается цель, для достижения которой запланировано то или иное мероприятие.

Планы работы Росимущества должны обеспечивать выполнение им в  полном объеме функций, определенных положением о Росимуществе.

Мероприятия, указанные в плане Росимущества, исполняются в сроки, установленные планом.

Обеспечение качественного  и своевременного исполнения запланированных  мероприятий возлагается на начальников  управлений Росимущества, являющихся ответственными исполнителями этих мероприятий.

В Росимуществе также  ежегодно составляются и утверждаются следующие виды планов:

план научно-исследовательских  работ;

среднесрочные и годовые  планы доходов федерального бюджета  за счет источников, администрируемых Росимуществом;

план контрольных проверок пользователей федерального имущества;

план проверок лицензиатов  в сфере оценочной деятельности;

план проверок территориальных  органов Росимущества;

иные планы.

Координационные, консультативные, совещательные и иные общественные органы, образуемые Росимуществом, планируют свою деятельность самостоятельно, в соответствии с положениями о них.

Структурные подразделения  Росимущества ежеквартально до 10 числа  месяца, следующего за отчетным периодом, представляют Руководителю Росимущества, его заместителю в соответствии с распределением обязанностей информацию (отчет) по исполнению плана работы за истекший квартал и при необходимости представляют ему дополнительные предложения по их достижению.

В случае если структурными подразделениями Росимущества не исполнены те или иные мероприятия плана в срок, то вместе с отчетом направляется записка о причинах их неисполнения и принимаемых мерах по устранению нарушений.

Руководитель Росимущества информирует Министра о ходе реализации утвержденных планов и показателей в установленные им сроки.

Доклад о результатах  и основных направлениях деятельности Росимущества готовится Управлением  учета имущества, анализа, оценки и  контроля его использования с  учетом предложений от других структурных  подразделений Росимущества. Согласованный со всеми руководителями структурных подразделений, заместителями Руководителя Росимущества доклад утверждается Руководителем Росимущества и направляется в Министерство в установленные Правительством Российской Федерации и Министерством сроки.

В соответствии с постановлениями, распоряжениями и поручениями Правительства, приказами и поручениями Министерства Росимуществом готовятся также  и другие доклады по основным направлениям управления имущественным комплексом Российской Федерации.