Управление как целенаправленный процесс
СОДЕРЖАНИЕ
Введение
Глава 1. Общая характеристика управления
1.1 Понятие и сущность управления
1.2 Характеристика функций управления
Глава 2. Правовые особенности процесса управления
2.1 Понятие процесса управления
2.2 Особенности организации как функции управления
Заключение
Список литературы
Введение
Существуют различные представления об «управлении», как «целесообразной сознательной деятельности», «целенаправленном воздействии», «организации целенаправленных воздействий», «упорядочение», «регулирование», «оптимизация». Основной целью работы является полное и всесторонне рассмотрение вопросов понятия, сущности, функций и процесса управления в теории административного права.
Достаточно большое количество исследований посвящено теоретико-методологическим аспектам управления. Эта проблема исследована с различных сторон и различными авторами: по проблемам сущности управления (Р.Ф. Абдеев, А.Я. Кабанов, М.С. Солодкая, М.А. Соломатин, Э.А. Уткин, Р.А. Фатхутдинов; М. Вебер, Г. Клаус, У.Р. Эшби и др.), по психологическим аспектам управления (Б.Г. Ананьев, А.Н. Леонтьев, А.К. Маркова, А.Т. Глазунов, С.Л. Рубинштейн, Д.Б. Эльконин, Д. Карнеги, А. Маслоу, К. Роджерс), свой вклад в построение системы управления учебными заведениями в целом внесли (Г.Г. Габдуллин, В.А. Караковский, Ю.А. Конаржевский, В.Ф. Кривошеев, В.Ю. Кричевский, А.А. Орлова, В.И. Загвязинский, Р.Х. Шакурова).
Различные аспекты, связанные с инновационными формами управления могут быть рассмотрены на сегодняшний день благодаря вышеперечисленным исследованиям. Таким образом, существуют теоретические основания для изучения управленческого аспекта формирования компетентности.
Глава 1. Общая характеристика управления
1.1 Понятие и сущность управления
В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). В подобном понимании оно трактуется и в наши дни. Однако ограничиться такой констатацией недостаточно. Возникает потребность раскрытия содержания этого руководства, его функционального назначения. Общетеоретические позиции, включая кибернетические, дают следующие характеристики управления.1
Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.
Управление -- это внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления). Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.
Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это -- целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.
Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие -- прерогатива субъекта управления.
В процессе управления находят свое непосредственное выражение его функции, определяемые природой и назначением управленческой деятельности. Это означает, что управление имеет функциональную структуру.
Под функциями управления понимаются наиболее типичные, однородные и четко выраженные виды (направления) деятельности управляющего субъекта, отвечающие содержанию и служащие интересам достижения основных целей управляющего воздействия. К их числу, как правило, относят: прогнозирование (планирование); организацию (формирование системы управления и обеспечение ее нормальной деятельности); координацию (обеспечение согласованных действий различных участников отношений в управляемой сфере); регулирование (установление режима взаимодействия субъекта и объекта управления); распорядительство (властное решение конкретных вопросов, возникающих в управляемой сфере); контроль (наблюдение за функционированием управляемой сферы).
Таковы основные черты, характеризующие общее понятие управления. Они полностью приемлемы и для понимания управления в социальной сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения.2
Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, важнейшей из которых является то, что управленческие связи реализуются через отношения людей. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов, каковая находит свое проявление в осуществлении социального управления. Оно является одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества.
Социальное управление как атрибут общественной жизни выражается признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также особенностями организации общественной жизни. Наиболее существенное значение имеют следующие из них.3
Во-первых, социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей. Сама по себе такого рода деятельность (производственная и иная) еще не в состоянии обеспечить необходимое взаимодействие ее участников, бесперебойное и эффективное выполнение стоящих перед ними общих задач, достижение общих целей. Управление организует людей именно для совместной деятельности в определенные коллективы и организационно их оформляет.
Во-вторых, социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность. При этом обеспечивается согласованность индивидуальных действий участников совместной деятельности, а также выполняются общие функции, необходимые для регулирования такой деятельности и прямо вытекающие из ее природы (например, планирование, координация, контроль и т.п.).
В-третьих, социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение (действия) участников совместной деятельности, их взаимоотношения. Это - категории сознательно-волевого характера, в которых опосредствуется руководство поведением, людей.
В-четвертых, социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных связей, являющихся по сути управленческими отношениями. Возникают они, прежде всего, между субъектом и объектом в связи с практической реализацией функций социального управления.
В-пятых, социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль людей -- участников управленческих отношений, так как их отношения имеют сознательно-волевое опосредование. Воля управляющих приоритетна по отношению к воле управляемых. Отсюда -- властность социального управления, означающая, что субъект управления формирует и реализует «господствующую волю», а объект подчиняется ей. Так выражается властно-волевой момент социального управления.
Следовательно, власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих. Так происходит волевое регулирование поведения людей, а в условиях государственной организации общественной жизни обеспечивается необходимое «вмешательство» государственной власти в социальные отношения.
В-шестых, социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяют субъекты управления. В роли таковых выступают определенные группы людей, организационно оформленные в виде соответствующих органов управления (общественных либо государственных), или же отдельные, управомоченные на это лица. Их деятельность, имеющая специфическое назначение и особые формы выражения, является управленческой.
Управление, понимаемое в социальном смысле, многообразно. В самом широком виде оно может пониматься в качестве механизма организации общественных связей. Здесь можно говорить о том, что задачи и функции этого механизма практически выполняют все государственные органы, независимо от их конкретного назначения, а также общественные объединения. Элементом системы социального управления является также и местное самоуправление.4
Социальное управление имеет и специальный смысл. В этом варианте его обычно характеризуют как государственное управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличный от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры и т.п.). Государственное управление -- разновидность социального управления, с функционированием которой традиционно связано формирование особой правовой отрасли, а именно административного права.
1.2 Характеристика функций управления
В настоящее время в определении функций, в их дифференциации и интегрировании сохраняется исторически сложившаяся разноречивость. Прежде всего, различный смысл придается самому понятию “функции управления”, в силу чего избираются неоднородные основания (критерии) для их выделения. Классификации, перечни (даже при единстве критериев) расходятся по числу выделяемых функций, степени их укрупнения и др.
Что же следует понимать под функциями управления? Где критерий для их дифференциации и какова должна быть их классификация?
Сформулируем исходные позиции. В функциях проявляется сущность, содержание управления. В отечественной управленческой литературе во многих случаях, когда говорят об управлении производством, обычно имеют в виду две стороны этого понятия -- управление как структура (статика управления) и управление как процесс (динамика управления). В образующем управление единстве двух сторон -- процесса и структуры -- содержание его раскрывается в процессе. Следовательно, функция управления есть функция процесса управления. 5
Функция -- это объективная составляющая управления, такая часть управления как целого, проявление которой становится условием проявления этого целого. В этом состоит системный подход к формированию понятия и структуры функций управления.
Управление-- совокупное осуществление функций. Объективная совокупность (состав) функций присуща управлению на любых иерархических ступенях, при любых особенностях производства. Отсюда -- качественная однородность управления на любых уровнях.6
Вся огромная, сложная (разноплановая) совокупность управленческих действий -- на любом уровне и в любой системе -- может быть сведена к ограниченному перечню относительно строго локализуемых функций, составляющих замкнутый цикл управления:
* принятие управленческого решения;
* реализация принятого решения;
* контроль.
Небезынтересно, что практически все исследователи полностью разделяют такое мнение о составе управленческого цикла, однако применительно лишь к технологии управления, которую не связывают с его сущностью, а значит, с функциями.
Было бы неточным ранжировать функции управления по значимости (нередко приходится встречать, например, утверждения об особой важности функции принятия решения или планирования -- центральной функции управления). Более справедливо считать, что на разных уровнях иерархии, во времени и в зависимости от специфических условий производства, значение функции варьируется.7
При наличии определенной логической последовательности (очередности) в реализации функций практически они взаимопроникают. Так, например, учет, анализ, казалось бы, завершающие управленческий цикл, на самом деле дают импульсы планированию (коррекции), регулированию, активизации в сочетаниях, различных по опережению времени, мощности воздействия и т.п.
В силу единства процесса и структуры управления функции управления должны рассматриваться в их связи и взаимоотношениях с функциями аппарата.
Практически реализация функций управления на конкретном экономическом объекте связана с выполнением задач, которые призван решать соответствующий аппарат управления. Более точно их следует определять как служебные задачи, либо как функции-задачи аппарата управления.
Состав функций-задач, как и структура самого аппарата, определяется особенностями объекта управления, оказывающего на них формирующее воздействие (безусловно, в сочетании с воздействием функций управления). В зависимости от особенностей объекта, наряду с функциями управления объектом в целом, могут быть выделены функции-задачи отдельных звеньев аппарата:
* техническая подготовка производства;
* различные виды обслуживания;
* контроль качества продукции, и т.д.
Единство процесса и структуры управления выражается во взаимопроникновении функций управления и функций-задач, решаемых в управленческом аппарате: выполнение каждой функции-задачи предполагает осуществление всех функций управления, будучи, в свою очередь, способом их реализации.
Предложенная классификация позволяет внести определенность в некоторые положения теории функций и может служить методологической основой при решении практических задач совершенствования управления экономическими объектами. С учетом такого подхода должны рассматриваться, например, пути совершенствования структуры управления, методологические основы создания автоматизированных систем управления предприятиями и др.
Глава 2. Правовые особенности процесса управления
2.1 Понятие процесса управления
Управленческая деятельность осуществляется в определенной последовательности. Эта последовательность, процедура совершения управленческих действий и составляет управленческий процесс, а не процесс управления. Проведем исследования таких базовых понятий, как "процесс управления" и "управленческий процесс". Причем сразу оговоримся, что показывать объем понятий "управление" через виды управленческих систем (социальное, биологическое, кибернетическое и др.), мы не собираемся, так как это не входит в предмет нашего исследования. В работе проводится анализ только одного вида управления - государственного, поскольку это необходимо для определения содержания понятия " управленческий процесс".8
В научной литературе нередко происходит смешивание понятий "процесс государственного управления" (далее по тексту "процесс управления") и "управленческий процесс", нередко они просто отождествляются, что, по нашему мнению, является необоснованным.9
Понятие "процесс управления" достаточно полно исследовано многими учеными права и управления. Так, например, Б.М. Лазарев отмечал: "...следует различать близкие по звучанию понятия "процесс управления" и "управленческий процесс". Процесс управления - это динамика управления в материальных и процессуальных его аспектах. Управленческий же процесс - только процедурная сторона управленческой деятельности".
Такого же мнения А.В. Пикулькин. В своей работе, посвященной системе государственного управления, он делает вывод о том, что содержанием процесса управления является государственное управление в целом.10 Иными словами, "процесс управления" охватывает деятельность всех управляющих систем государственных (законодательных, исполнительных, судебных, прокуратуры) и иных (местного самоуправления) органов.
Говоря же об "управленческом процессе", следует, определит его как деятельность лишь одной из систем органов государственного управления и иных институтов, наделенных соответствующими полномочиями.
Следовательно, как нам представляется, определение "процесс управления" выступает более широким понятием, нежели "управленческий процесс", так как последний является частью или разновидностью процесса управления.
Необходимо отметить и то, что административно-юрисдикционная деятельность тесно связана с государственным управлением. Если представить эту связь в наиболее общем, принципиальном выражении, то административно-юрисдикционную деятельность можно определить как часть управленческой деятельности, в ходе осуществления которой происходит применение норм как материального, так и процессуального права (прежде всего административного), то есть разрешение индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления.
Таким образом, административно-юрисдикционный процесс - понятие более узкое, чем государственное управление.
Проанализировав административно-юрисдикционный процесс сточки зрения управления, мы соотносим его как компонент административного процесса, который, в свою очередь, является составной частью государственного управления.
Исследуя широкое понятие административного процесса, можно сделать вывод о том, что сторонники данной концепции,11 а таких большинство, считают административный процесс видом управленческого.12 Например, Д.Н. Бахрах пишет об административном процессе: "...он должен быть частью управленческого процесса. Такого же мнения придерживается и А.П.Коренев.13
Как нам видится, административный процесс необходимо рассматривать в двух аспектах, в "управленческом" и "юридическом". Например, если анализировать в "управленческом" аспекте, то следует подметить, что термин "administer" обозначает определенную деятельность или вид управления.14Значит, административный процесс, нужно соотнести с управленческим как "особенное" и "общее". Если же разобрать административный процесс в "юридическом" аспекте, то следовало бы сказать, что, исходя из отраслевого критерия, данный процесс (наряду с уголовным, гражданским и др.) является видом юридического процесса.
Вышеизложенное позволяет определить административный процесс как часть (вид) управленческого и юридического процесса.
Основу для формирования понятия административного процесса составляет административно-процессуальная деятельность, которая может выступать в качестве "юрисдикционного" и "процедурного" содержания.15
В первом случае рассматривается совершение юрисдикционных действий в их традиционном понимании, то есть осуществление производства по делам об административных правонарушениях, дисциплинарного производства и производства по жалобам.
Во втором случае имеются в виду распорядительные действия исполнительных органов (должностных лиц) по осуществлению установленных административно-правовыми нормами различного рода административных процедур, не связанных с юрисдикцией, так как предметом процедурного производства являются индивидуальные административные дела бесспорного характера.16
Подобный подход
имеет наибольшую концептуальную значимость
и позволяет не только разграничить такие
разноплановые виды процессуальной деятельности,
как "юрисдикционная" и "процедурная",
но и увидеть содержательную сторону указанных
двух видов административно-процессуальной
деятельности в структуре административного
процесса. Именно поэтому, в целях избежания
путаницы в терминологическом аппарате,
в связи с наличием разнообразных концепций
административного процесса, целесообразно
обозначить административно-процессуальную
деятельность "юрисдикционного"
содержания термином "юрисдикционная
деятельность" или "административно-
Следовательно, административно-юрисдикционная "деятельность" или административно-юрисдикционный "процесс" - понятия равноценные.
Не следует забывать, что административно-юрисдикционный процесс (или административно-юрисдикционная деятельность) является также частью административного процесса.17
Кроме того, считаем, что эти анализируемые выше определения существуют в пределах административной юрисдикции, так как она в свое содержание включает не только совершение определенных действий по разрешению деликтного спора между субъектами административно-юрисдикционной деятельности, но и полагает разрешения согласительно-позитивного производства в рамках своей институции.
Помимо этого, отсутствие термина "административная юрисдикция" вообще исключало бы существование административно-юрисдикционной "деятельности" (или процесса).
Следовало бы отметить, что в научной литературе имеются определенные различия в подходе и к сущности понятия "административная юрисдикция". Многие специалисты рассматривают административную юрисдикцию как государственно-властную деятельность.18
Ранее нами было отмечено, что анализируемая юрисдикция рассматривается учеными как самостоятельный вид правоохранительной деятельности органов государственного управления, охватывающий рассмотрение дел об административных правонарушениях.
Однако существуют и другие, более усложненные, определения. Например, В.В. Денисенко, А.Н. Позднышов и А.А. Михайлов считают, что административная юрисдикция - это подведомственность и компетенция по осуществлению и само осуществление правоприменительной, правоохранительной, государственно-властной, квазисудебной деятельности по рассмотрению и разрешению юридических споров (конфликтов) и дел об административных правонарушениях, осуществляемая государственными органами и органами местного самоуправления, включая в себя юрисдикционное производство по делам об административных правонарушениях, производство по жалобам и согласительное производство.19
2.2 Особенности организации как функции управления
Функционирование современных организаций сталкивается с множеством проблем, часть из которых типовые и могут быть сравнительно просто решены специалистами с помощью обычных технологий разработки и реализации решений. Для разрешения нетиповых проблем требуются специальные технологии разработки решений и, наконец, решение части проблем может быть не по силам как руководителям, так и специалистам. Набор таких проблем характеризует организацию как одну из самых сложных объектов для изучения и познания. Особый интерес представляет система управления организации, ее изучение и совершенствование -- постоянная задача руководителя. Реформирование экономики и глобальная информатизация общества усиливают внимание специалистов к системе управления организации в целях ее совершенствования, система управления представляет совокупность всех элементов, подсистем и коммуникации между ними, обеспечивающих процесс целенаправленного управления. 20
Организация как функция управления представляет собой систему, предполагающую воздействие на сознание и поведение индивидов и социальных групп со стороны субъектов управления с целью поддержания и улучшения деятельности хозяйственных систем. Содержанием воздействия обычно является совокупность приемов, способов, направленных на создание и совершенствование взаимосвязей между элементами хозяйственной системы как по вертикали, так и по горизонтали. Основные требования к организации как функции управления состоят в обеспечении всех принимаемых решений организационными мерами по их выполнению; в повышении персональной ответственности и исполнительской дисциплины; совершенствовании организации трудовой деятельности; целесообразном разграничении обязанностей сотрудников и др. Организация как функция управления предполагает сочетание методов убеждения и принуждения в процессе воздействия на отдельных сотрудников, социальные группы, хозяйственные системы и организации. Важно своевременно информировать сотрудников об изменении их должностных обязанностей, нормах поведения и санкциях за нарушение общих норм. Социальные нормы бывают различных видов, они специфичны по отношению к конкретной сфере деятельности. Обычно к оргметодам относят оргпланирование, приказы, распоряжения, инструкции, регламенты, инструктирование, ориентацию и реорганизацию.21
Структура управления включает: функциональную и организационную структуру, схему организационных отношений, конкретные схемы взаимодействий высших органов управления и профессионализм персонала, Техника управления включает: компьютерную и организационную технику, офисную мебель, сети связи, систему документооборота. В свою очередь методология и процесс управления формируют управленческую деятельность, а структура и техник управления -- механизм управления. Состояние элементов системы управления организации непосредственно отражается на эффективности ее функционирования в целом в целом. Основная задача системы управления -- формирование профессиональной управленческой деятельности, которая может рассматриваться как процесс и как явление.22 Как процесс профессиональной управленческой деятельности -- это совокупность действий (выполнение функций, использование методов и др.), ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого. Как явление профессиональной управленческой деятельности - это объединение элементов (цели, программы, средства и др.) для реализации миссии организации на основании определенных правил и процедур. Узаконенные или общепринятые правила и процедуры перерастают в стандарты. Часто полагают, что нет нужды в стандартах для профессиональной управленческой деятельности, так как это существенно снижает гибкость (быструю перестройку) элементов системы управления. В теории управления профессиональная управленческая деятельность рассматривается как сочетание науки и искусства управления, где наука -- это прагматизм, а искусство -- творчество, В результате преобладания в практической управленческой деятельности (менеджменте) искусства управления в ряде публикаций ее называют особым или специфическим видом труда. В теории управления трудно найти грань, отделяющую науку от искусства.
Рассмотрим два элемента системы управления: функции и их организационное оформление в виде структур. Функции и структура управления находятся в диалектическом единстве. При создании новой организации функции выступают основой для формирования структуры (подразделений, должностей, закрепления за ними прав, полномочий и ответственности). При совершенствовании или диверсификации производства и управления основой служит структура, которая определяет диапазон возможного изменения набора функций. При этом структура принципиально не меняется, т. е. сохраняются ключевые подразделения и должности
Новые организации Собственники (учредители) новых организаций (в основном это общества с ограниченной ответственностью или товарищества) после завершения организационного марафона по их регистрации сталкиваются с новой проблемой: как создать эффективное управление? С чего начать? 23
